高亮 齊鳳

我國政府向社會購買服務的探索和實踐至今已有二十年左右的歷史，2003年開始實施的《政府采購法》以及2004年頒布的《政府采購貨物和服務招標投資管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，標志著我國政府采購“服務”行為逐步走上了制度化的正途。這里所說的服務，從《政府采購法》字面規(guī)定的角度可以暫且理解為廣義的服務，包含基本公共服務和社會工作服務。近幾年社會工作服務逐漸得到社會的關(guān)注，社會工作服務的重要性逐漸凸顯，社會工作服務的需求越來越大，中央和各級地方政府已經(jīng)出臺了相關(guān)購買支持政策。盡管如此，政府購買社會工作服務仍舊面臨諸多制度性困境。究其原因，政府購買社會工作服務的法律規(guī)制十分欠缺，《政府采購法》對此的適應性也凸顯出不足，政府購買社會工作服務基本停留在無法可依的狀態(tài)（柳拯，2012）。

國內(nèi)不少學者通過對政府購買社會工作服務走在全國前列的廣州、深圳、上海進行調(diào)查，研究所謂的“廣州模式”、“深圳模式”、“上海模式”等，以角色定位的方法，站在政府的角度進行“形式”探討“純購買行為”模式及前景效果（馬良燦、毛喆玥，2013），對于其中涉及的角色所處的制度地位以及因此產(chǎn)生的購買契約隱性不對等和社會工作服務自身的特殊性沒有一個深刻的認識，也沒有提出根本性的對策。有學者同樣是基于對廣州、深圳政府購買社會工作服務的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一些社會工作服務發(fā)展面臨的困境（汪建民、莫盈盈，2008），但卻沒能更進一步對其原因作出分析并提出對策。不少學者把政府購買社會工作服務作為購買一般性的公共服務看待，對其特殊性沒有足夠的關(guān)注（李海平，2011），甚至把社會工作服務作為公共服務購買的一種案例展示和數(shù)據(jù)補充，完全混淆了社會工作服務在基本公共服務中的相對獨立性。至于政府如何購買社會工作服務，其思路就是簡單的從《政府采購法》中的“服務采購”到“公共服務采購”再到“社會工作服務購買”。還有不少學者單純研究政府購買社會工作服務的模式，但“風格”不同，有研究西方模式的（代曦，2011），有研究中國近幾年產(chǎn)生的“上海模式”、“廣州模式”、“深圳模式”等（張省、劉延剛、李博，2013），但都沒有說清各種模式形成的制度化背景和來龍去脈。孫瑩（2012）對此內(nèi)容有一些補充和解釋，值得借鑒。肖小霞等（2013）通過深度訪談一線社會工作者，認為在當前中國發(fā)展的大背景下，一線社會工作者將政府購買社會工作服務理解為“商品化”的道德實踐和“工具化”的政治實踐；張興杰等（2013）從實踐價值、實踐動力、實踐程序、契約關(guān)系、監(jiān)管與評估等五個方面對政府購買社會工作服務政策實踐進行了檢視或反思，試圖找尋出能夠避免當下政府購買社會工作服務中存在的“低成本下的道德風險、政治任務觀念下的購買‘運動’、購買行為的‘內(nèi)部化’或‘關(guān)系化’、契約關(guān)系被體制異化、監(jiān)管評估的缺失”等問題的機制和制度調(diào)整空間。

基于政府在購買社會工作服務中出現(xiàn)的政府自身的制度地位優(yōu)勢以及因此產(chǎn)生的購買契約隱性不對等、利益調(diào)整不均衡、社會工作服務理念和道德缺失、忽視社會工作服務的特殊性等問題，筆者選擇以《政府采購法》為議題，從法律規(guī)制的新視角對政府購買社會工作服務進行下面的討論。

一、政府購買社會工作服務是否適用《政府采購法》

政府購買社會工作服務適用或者不適用《政府采購法》，需要從內(nèi)容上做出實質(zhì)性分析?！墩少彿ā返诙l規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！睆恼慕嵌葋砜矗@種對一般采購行為的定義方法與對政府購買社會工作服務的定義方法實質(zhì)上沒有太大的區(qū)別，因此討論的重點在于構(gòu)成購買行為的各個要素，即：購買主體、購買內(nèi)容、購買過程（形式）、購買評估。

（一）購買主體

《政府采購法》第十五條規(guī)定，采購人是指依法進行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織。這里討論的社會工作服務的購買主體主要是政府，當然，社會工作服務的購買主體還包括個人、組織等。鑒于國內(nèi)社會工作服務組織的發(fā)展狀況以及購買狀況，政府購買是比較穩(wěn)妥高效的方式，可以勉強地稱為“集中”購買。政府購買社會工作服務既可以保證社會需求得到滿足，也可以促進社會服務組織的快速發(fā)展。在這個環(huán)節(jié)，政府的行為可以直接決定社會工作服務組織的整個發(fā)展，同時也決定著社會工作服務的服務效果。因此，政府作為一般采購行為和購買服務行為的主體，其主導性和決定性角色沒有實質(zhì)性區(qū)別，政府購買社會工作服務在這個要素上可以適用《政府采購法》。

（二）購買內(nèi)容

社會工作服務是否可以歸入《政府采購法》中所稱“服務”一直是討論的焦點。有不少對學者對公共服務做了相關(guān)探討（閆海、張?zhí)旖穑?010），這是非常必要的?！墩少彿ā返诙l規(guī)定“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”這里的“服務”是廣義上的服務，它包括基本公共服務和社會工作服務。但是從過去政府采購的情況來看，其內(nèi)容專指政府為提升運作效率，從市場上購買的辦公物品和后勤服務等狹義服務，意義完全不同于具有廣泛社會意義的“基本公共服務”和“社會工作服務”。公共服務（public service）的概念是從微觀經(jīng)濟學中的“公共物品”衍生出來的，它是指由政府或社會組織提供的具有共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品，主要包括基本民生性、公共事業(yè)性、公益基礎(chǔ)性和公共安全性服務，具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性特征，在保障社會公平、增進社會和諧、促進社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。表面上看，公共服務不需要個體購買，實際上是由公共財政稅收資金來解決。社會工作服務當然也屬于基本公共服務的范疇，但社會工作服務有其特殊性。社會工作服務是社會工作專業(yè)人才運用專業(yè)知識、方法和技能，為有需要的人群提供困難救助、特殊救助、人文關(guān)懷、心理疏導、行為矯治、壓力調(diào)適等方面的專業(yè)社會服務。它本身具有公共服務的性質(zhì)，更重要的是其服務對象為特殊群體。限于我國社會發(fā)展和文明進步程度較低，《政府采購法》在制定時沒有能夠體現(xiàn)出社會工作服務購買的內(nèi)容，如果因為這個原因得出“政府購買社會工作服務不適用《政府采購法》”這樣一個簡單的結(jié)論，顯得倉促不得要領(lǐng)?！墩少彿ā窙]有與政府購買社會工作服務在原則上形成沖突，關(guān)于這個要素也不足以對《政府采購法》的適用性形成根本性動搖。

（三）購買過程

把購買方式、程序、合同等形式（與形式主義不同，這是制度化構(gòu)成的重要內(nèi)容）都用“過程”一詞涵蓋，這些內(nèi)容是政府實現(xiàn)“購買”的方式，無論對于政府一般性采購或者購買社會工作服務都是適用的，沒有原則上的沖突。政府采購社會工作服務，所要做的是在購買細節(jié)上進行特殊化改進。例如，《采購法》第二十二條對供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：具有獨立承擔民事責任的能力；具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務會計制度；具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這明顯是對商業(yè)機構(gòu)（主要是企業(yè)）的具體要求，對于非營利性質(zhì)的社會工作服務提供組織來說，非要“張冠李戴”，結(jié)果顯然“不適用”，但這也失去討論的意義了。當然，還有其他細節(jié)問題需要區(qū)分，最重要的是把政府購買社會工作服務與一般性的政府采購性質(zhì)區(qū)分，對缺失的部分不斷進行補充、精細化和專門化。

（四）購買評估

評估是政府購買服務的重要環(huán)節(jié)，因此才能衍生出質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責任等具體的操作內(nèi)容。政府購買社會工作服務的評估同樣很重要，在評估方法、評估體系上，需要堅持公平、公正、高效等原則，這與《政府采購法》所規(guī)定的“提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益……”并不沖突。除此，社會工作服務不僅要體現(xiàn)公共性，還要體現(xiàn)公益性、非營利性，甚至是特殊救助性。因此，對社會工作服務的評估需要特殊化、專業(yè)化。

通過以上分析，社會工作服務也屬于“服務”的范圍，《政府采購法》面對政府購買社會工作服務的不足表現(xiàn)為內(nèi)容上“有”或“無”的問題，與政府的一般采購沒有原則上的沖突，因此可以適用《政府采購法》。但是，社會工作服務與一般的公共服務是有區(qū)別的，政府購買社會工作服務的內(nèi)涵、價值、法律規(guī)制不同于一般性公共服務“外包”（楊樺、劉權(quán)，2011）。社會工作的服務對象是直接面對“人”的，社會工作者具有專業(yè)知識和技能，購買社會工作服務的過程、質(zhì)量標準、評估也是專業(yè)特殊的。因此，雖然沒有必要另起爐灶，但必須對政府購買社會工作服務的法律規(guī)制加以專門化和精細化，甚至是補充。“在建立政府購買社會工作服務制度過程中……要認真研究基本公共服務的共性特點與政府購買基本公共服務的普適政策，明確政府購買社會工作服務的發(fā)展方向；另一方面，要深入分析社會工作服務的個性特征與政府購買社會工作服務的特殊要求，增強政府購買社會工作服務制度的針對性和有效性?！保_平飛，2012）

二、社會工作服務的特殊性

社會工作服務是直接面對“人”的，它需要專業(yè)知識和技能，其質(zhì)量標準、評估也是專業(yè)特殊的。對政府購買社會工作服務的法律規(guī)制加以專門化和細化甚至是補充的前提是必須對于社會工作服務的特殊性進行認識。

首先，社會工作服務使用者的特殊性。這點前文并沒有直接討論過，只是提到社會工作服務是直接面對“人”，進一步說是受到救助或扶助的個人，是“散落”于社會各個階層的特殊人群，例如：老年人、殘疾人、兒童、青少年等，雖然不是嚴格的靜態(tài)意義上的全體社會公眾，但對他們進行專業(yè)特殊的“服務”具有廣泛的社會“認可度”，這一點區(qū)別于一般的公共服務。社會工作服務的購買主體為政府，但政府人員并不是最終意義上社會工作服務的直接提供者和消費者，而是把自身不能完成的服務委托給專業(yè)的社會工作者來完成。與購買一般服務或公共服務相比，政府在購買社會工作服務中充當了“出資者、監(jiān)管者和中間人”的角色，不再是最終提供者、使用者、分配者的身份。

其次，社會工作服務崗位具有特殊性。社會工作服務要求具備一定的專業(yè)素質(zhì)和技能，崗位設(shè)定需要一定的資質(zhì)。我國社會工作服務崗位大多設(shè)立于社會救助機構(gòu)或者社會工作組織，不同崗位資質(zhì)區(qū)分度低，工作人員的流動性大，職業(yè)認可度較低；還有一部分崗位由政府提供，雖然工作人員不少具有社會工作的教育經(jīng)歷或從業(yè)資格證，但多數(shù)崗位屬行政管理崗位，與一線服務崗性質(zhì)完全不同。從民國時期社會工作服務在中國開展的情況來看，醫(yī)院、社會救助機構(gòu)、學校、社區(qū)、監(jiān)獄等是社會工作服務發(fā)展和認可度較高的場所，尤其是醫(yī)院、學校、社會救助機構(gòu)。我國當前需要設(shè)立社會工作服務崗位的領(lǐng)域和地域很多，但國內(nèi)目前社會工作發(fā)展水平并不能承受全部。社會工作服務發(fā)展的初期需要保持其自身的專業(yè)性和職業(yè)性，把有效的專業(yè)服務提供到需要救助人群比較集中的領(lǐng)域或地域，比如：醫(yī)院、寄讀學校、福利院、救濟院、老年人公寓、監(jiān)獄、貧民窟等，這是社會工作服務需求緊迫和需求數(shù)量較高的領(lǐng)域，因此我們需要的是大量的專業(yè)服務者而非“專業(yè)的管理者”。社會工作服務崗位的設(shè)定要有領(lǐng)域的針對性，每個崗位的設(shè)立，都是以一定的專業(yè)技能為支撐。當前我國實行社會工作者職業(yè)水平考試制度，這樣“通論式”的職業(yè)能力考試與專業(yè)領(lǐng)域的社會工作能力測試在實踐上還是存在著一定的差距。除此之外，社會工作研究對于社會工作服務的發(fā)展是必要的，研究者在研究過程中提供力所能及的服務無可厚非，但不能以此替代專業(yè)的社會工作服務。以上是影響社會工作的職業(yè)性以及崗位設(shè)定的重要因素。

再次，社會工作服務具有特殊的標準。不同領(lǐng)域?qū)ι鐣ぷ鲗I(yè)服務的需求是不一樣的，也就是說不存在一個涵蓋不同領(lǐng)域的社會工作服務標準。例如：老年社會工作主要解決老人的物質(zhì)需求、健康需求、情感需求、終極關(guān)懷等，社區(qū)矯正幫助服刑人員保持身心狀態(tài)與社會的同步、增強社會責任感、更快改正惡行回歸社會等，醫(yī)院社會工作主要幫助患者緩解醫(yī)療救助上的經(jīng)濟困難、醫(yī)療實施、緊張擔心等，幫助其盡快積極接受并配合治療，早日恢復健康等。因此，從當前我國社會工作的發(fā)展現(xiàn)狀以及國家對于社會工作的制度建設(shè)來看，“通才式”的社會工作者對于社會工作的起步是非常不利的；同時在沒有一定專業(yè)領(lǐng)域標準的要求下，社會工作不宜在所有領(lǐng)域全面鋪開，而是先要在幾個重要的領(lǐng)域內(nèi)形成專業(yè)的成功的救助實踐，形成成熟完備的制度后，再向其他領(lǐng)域擴展（陳少強、宋斌文，2008），逐漸覆蓋整個社會需要救助的特殊人群，這既是我國發(fā)展社會工作服務的長遠戰(zhàn)略問題，也是當前政府明確政府購買社會工作服務的種類與范圍的現(xiàn)實問題。需要“認真研究購買社會工作服務的核心內(nèi)容和優(yōu)先次序，并將其同社會問題的輕重緩急、社會需求的緊迫程度和制度安排的先后快慢聯(lián)系起來，確保有限的購買資源能夠投入到人民群眾最直接、最急需、最基本的社會工作服務中”（羅平飛，2012）。

最后，社會工作服務效果評估具有一定的特殊性。這個問題主要涉及被服務者對社會工作服務的反饋，不僅僅影響到社會工作者自身的發(fā)展，對于整個社會工作發(fā)展就有重要影響。社會工作服務的使用者是處于困境中的特殊個體，服務標準的確定非常特殊，評價服務效果也是一個難題。服務標準的設(shè)立一方面取決于被服務個體（監(jiān)護人）的服務預期，一方面取決于專業(yè)人員對被服務個體的境況認定，同時取決于治療或服務內(nèi)在的規(guī)律，綜合三者才有可能確定一些可能實現(xiàn)的標準。評價服務效果也是由這三個方面決定，選擇用單一的數(shù)量指標來衡量服務效果往往會脫離實際服務的狀況。例如，老年社會工作，社會工作者幫助老人解決了一些情感上的、終極關(guān)懷上的問題，就很難使用數(shù)量和指標來衡量。同樣，兒童社會工作，也無法直接通過言語溝通來完全了解對兒童的服務效果，因為處于語言學習和邏輯形成階段的兒童，很難準確表達自己的真實感受，甚至都不能解釋自己所說話語中的概念，更多的是需要評估者一定時期內(nèi)的觀察記錄和量化分析。因此，在服務標準確定和服務效果評估上，一方面需要認可量化數(shù)據(jù)的重要依據(jù)作用，另一方面還要結(jié)合實際服務記錄來綜合評估。

三、政府購買社會工作服務需要特殊的法律規(guī)制

經(jīng)過上面對政府購買社會工作服務是否適用《政府采購法》和社會工作服務特殊性的討論，了解到政府購買社會工作服務在適用《政府采購法》的一般規(guī)制外，還需要特殊的法律規(guī)制。在沒有對社會工作服務特殊性做出認識的前提下，簡單地擴張《政府采購法》的適用范圍看來是非常草率的（甘培忠、吳韜，2001）。就目前而言，采取以《政府采購法》為上位法，采用部門立法的形式，制定專門規(guī)制政府購買社會工作服務的單行法規(guī)或者實施細則，是比較可行的辦法。法規(guī)設(shè)立的具體內(nèi)容包括購買當事人之間法律關(guān)系確定、購買主體的角色認定、社會工作崗位設(shè)置、社會工作服務購買過程、社會服務機構(gòu)監(jiān)管、社會工作服務效果標準制定及服務效果評估等。

首先，政府購買社會工作服務行為的參與者之間特殊法律關(guān)系需要得到明確。其內(nèi)涵包括：政府購買社會工作服務不是簡單的“一次性”購買，還包括約定時期內(nèi)的專業(yè)服務過程，涉及政府、社會工作組織、被服務個體等參與者。政府與社會工作組織之間的購買契約在對被服務個體的服務過程中得到實現(xiàn)，政府是表面上的購買者，但不是最終消費者；政府不是簡單的服務分配者，而是要主導整個服務過程的監(jiān)管；社會工作組織不是提供“商品式”服務，它的服務具有延續(xù)性和專業(yè)性；被服務個體大多是社會發(fā)展中的特殊人群，理論上最有資格對服務做出評價的主體，但很多時候無法實現(xiàn)。

其次，完善社會工作服務崗位設(shè)立等相關(guān)法律規(guī)制。社會工作服務崗位設(shè)立需堅持“因需而設(shè)”、“領(lǐng)域集中”、“服務崗優(yōu)先”的原則，社會工作服務的管理崗、研究崗不應再和服務崗混淆在一起，甚至是擠占服務崗有限的“名額”。崗位的設(shè)定必須與一定的專業(yè)資質(zhì)相匹配，當前“通論式”從業(yè)資格考試制度可以整體大幅提升我國社會工作服務水平，但是對于專業(yè)性和特殊性要求較高的社會工作服務，這是遠遠不夠的，必須確定由一線社會工作者帶領(lǐng)實習的制度，用于匹配一線的社會工作服務崗設(shè)立。

再者，對社會工作服務購買過程的法律規(guī)制要專門化和精細化。深入研究政府購買社會工作服務的方式，這直接關(guān)系到社會工作服務的質(zhì)量和效果。當前國內(nèi)比較認可的購買方式包括崗位購買和項目購買，這只是一個框架，細節(jié)上的具體問題包括社會工作提供者的資質(zhì)認定、實際服務能力的認定、資金支付方式、特殊合同內(nèi)容、服務質(zhì)量標準設(shè)定等。整體上堅持地域性、專業(yè)性的原則，讓對政府社會工作服務過程監(jiān)管的加強與社會工作服務過程監(jiān)管的加強二者統(tǒng)一起來，切實達到實際的服務效果，“探索出適合不同領(lǐng)域、不同地域、不同機構(gòu)和具有重要推廣意義的購買方式”（羅平飛，2012）。

提升社會工作服務機構(gòu)的專業(yè)發(fā)展水平，加強社會工作服務機構(gòu)的運作監(jiān)管。目前國內(nèi)有很多高校開設(shè)了社會工作的本科和碩士研究生專業(yè)層次，開設(shè)本科專業(yè)的院校超過200所。這樣的教育規(guī)模對于社會工作組織發(fā)展來講應該說基礎(chǔ)不錯，但實際上社會工作組織的發(fā)展卻被各種針對商業(yè)組織的行政管理制度束縛。因此，推進社會工作服務機構(gòu)發(fā)展必須解除這種束縛，具體包括：降低社會工作服務組織成立的資金門檻及相關(guān)行政管理束縛；提高社會工作服務組織成立的專業(yè)門檻，促進社會組織的活性發(fā)展；從被服務者的角度，嚴格監(jiān)督社會工作組織的服務，對于“投機者”的資格、資質(zhì)一票否決，終身否決，嚴格誠信備案制度。

最后，完善以“服務紀錄”為內(nèi)容的社會工作服務質(zhì)量標準及評估體系。西方社會工作實踐以及民國時期社會工作實踐提供了很好的評估方法借鑒。簡單地說就是建立社會工作者詳盡的工作紀錄（檔案），尤其是案主（服務對象）的各方面情況記錄，與案主（服務對象）的對話，案主（服務對象）的表達方式，情緒變化等，同時評估者還要走訪患者及家人等，這個看似非常“老舊”的評估方法，恰恰能正確評估社會工作者的服務質(zhì)量提供重要參考，這方面的內(nèi)容可以參見北平協(xié)和醫(yī)院社會工作檔案（彭秀良，2014）。而對當前流行的定量考核標準，需要謹慎適當使用，或者作為一種參考手段，社會工作者服務紀錄一直是評定社會工作服務的重要依據(jù)。因此，要盡可能建立完善的以“服務紀錄”為中心內(nèi)容的社會工作服務評估體系。

[1]陳少強，宋斌文，2008，《完善我國政府購買社會工作服務的政策建議》，《社會工作（實務）》第12期。

[2]代曦，2011，《政府購買社工服務的模式選擇》，《今日中國論壇》第7期。

[3]甘培忠，吳韜，2001，《政府采購法適用范圍論略》，《行政法學研究》第3期。

[4]李海平，2011，《政府購買公共服務法律規(guī)制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務為例》，《國家行政學院學報》第5期。

[5]柳拯，2012，《政府購買社會工作服務的現(xiàn)狀與對策（上、下）》，《中國社會工作》第10期。

[6]羅平飛，2012，《政府如何購買服務是重中之重》，《社會與公益》第8期。

[7]馬良燦，毛喆玥，2013，《在政府與社會之間——深圳“政府購買社工服務模式及啟示》，《社會福利》第3期。

[8]彭秀良，2014，《一次讀懂社會工作》，北京：北京大學出版社。

[9]孫瑩，2012，《政府購買社會工作服務政策研究》，《社會與公益》第8期。

[10]汪建民，莫盈盈，2008，《政府購買民間社工服務模式研究——以深圳某社工服務社為例》，《中國民營科技與經(jīng)濟》第12期。

[11]肖小霞，張興杰，張開云，2013，《政府購買社工服務道德實踐和政治實踐的異化》，《理論月刊》第7期。

[12]閆海，張?zhí)旖穑?010，《政府購買公共服務的法律規(guī)制》，《唯實》第6期。

[13]楊樺，劉權(quán)，2011，《政府公共服務外包：價值、風險及其法律規(guī)制》，《學術(shù)研究》第4期。

[14]張省，劉延剛，李博，2013，《政府購買社工服務模式研究》，《綿陽師范學院學報》第12期。

[15]張興杰，肖小霞，張開云，2013，《政府購買社會工作服務：實踐檢視與未來政策選項》，《浙江學刊》第5期。