作者簡(jiǎn)介：鄧威威，安徽師范大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)。

摘要：當(dāng)前NGO是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一只重要力量，但是受到了主客觀內(nèi)外環(huán)境的影響，其自身的發(fā)展出現(xiàn)了多重困境，這就需要我國(guó)政府利用自身資源優(yōu)勢(shì)解決非政府組織的發(fā)展問(wèn)題，并通過(guò)賦權(quán)，合法，改革和互動(dòng)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：NGO；發(fā)展困境；政府；體制改革

NGO（Non-Governmental Organizations）是指在一定的法定意義上不被視為政府部門的協(xié)會(huì)，社團(tuán)，基金會(huì)，慈善信托，非營(yíng)利公司或其他法人，不以營(yíng)利為目的的非政府組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，非政府組織介于政府和市場(chǎng)主體之間，其所具有的創(chuàng)新，公平和效率等優(yōu)勢(shì)可以被用來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家宏觀調(diào)控的缺失和市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈所帶來(lái)的不利影響，學(xué)術(shù)領(lǐng)域一般把NGO定義為“第三部門”。在當(dāng)前的中國(guó)，NGO一般是分為兩種，一種是具有官辦色彩由政府發(fā)起的非政府組織，而另一種就是由民間自發(fā)組織成立起來(lái)的非政府組織。而二者也因?yàn)闃?gòu)成因素的不同而具有不一樣的社會(huì)功能。

改革開(kāi)放前，中國(guó)政府事實(shí)上是個(gè)無(wú)所不包的全能政府，從而抑制了中國(guó)NGO的成長(zhǎng)，社會(huì)公共治理的主要職責(zé)也一直由政府來(lái)承擔(dān)。但到了1978年以后，我國(guó)的政治，經(jīng)濟(jì)，文化和觀念有了巨大變化，NGO也在這一時(shí)期得以逐漸發(fā)展起來(lái)，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一只重要力量，在公共事務(wù)管理方面扮演著舉足輕重的作用。第一，有效彌補(bǔ)政府在社會(huì)管理的不足，促進(jìn)政府內(nèi)部改革，推動(dòng)政府與社會(huì)間的交流與互動(dòng)；二，推動(dòng)社會(huì)改革發(fā)展，整合社會(huì)群體利益，提供公民服務(wù)；三，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。

盡管當(dāng)前中國(guó)NGO發(fā)展的前景一致被看好，但是不可否認(rèn)，在長(zhǎng)期的大政府，小社會(huì)的體系影響下，我國(guó)NGO的生存發(fā)展困境依然存在。

一、過(guò)分依賴政府，自主性發(fā)展缺失

中國(guó)大部分NGO官辦意味很濃，很多非政府組織具有官民二重性，其很多社會(huì)資源依賴于政府和市場(chǎng)提供。由于我國(guó)絕大部分的NGO都由政府參與組建的，組織內(nèi)部大多由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，政社不分的情況依然存在。而自主性發(fā)展缺失的關(guān)鍵在于其組織運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)仍以政府財(cái)政撥款和補(bǔ)貼為主，這些都決定了中國(guó)的NGO的發(fā)展依賴于政府機(jī)關(guān)組織，很難實(shí)現(xiàn)自身組織和發(fā)展目的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其組織成立所依照的民辦民用的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

二、雙重管理體制，制度安排缺位

目前國(guó)內(nèi)的NGO都是實(shí)行雙重管理，即對(duì)非政府組織的登記管理及日常管理實(shí)行登記主管部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。這就要求中國(guó)的NGO在登記的同時(shí)必須還要找到能夠?qū)ζ溥M(jìn)行日常管理的相關(guān)管理部門。盡管能夠避免NGO違法私自設(shè)立的問(wèn)題，但是無(wú)形中提高了行業(yè)準(zhǔn)入門檻，不利于NGO自身在國(guó)內(nèi)的發(fā)育。還有就是在相關(guān)的法律制度方面，針對(duì)非政府組織的配套法律安排，這就降低了NGO自身存在的合法性與合理性。

三，社會(huì)認(rèn)知度低，生存環(huán)境并不理想

盡管NGO在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程發(fā)揮著重要的作用，但由于中國(guó)市民社會(huì)發(fā)育不健全，政府管理的幅度和范圍過(guò)寬過(guò)嚴(yán)等因素的影響，目前在社會(huì)上公民對(duì)NGO的認(rèn)知度較低，解決問(wèn)題的途徑還是通過(guò)政府來(lái)解決，并沒(méi)有考慮過(guò)NGO，這樣就影響到了NGO自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的社會(huì)捐款的募集，社會(huì)地位相當(dāng)尷尬。而政府組織受舊思維的影響，把NGO看做是影響政府權(quán)力行使的干擾因素，在一定程度上并沒(méi)有促使NGO得到充分的發(fā)展。從而得不到有效的制度支持和幫助，從整體來(lái)看中國(guó)NGO的社會(huì)生存環(huán)境并不理想，處境窘迫。

四，發(fā)展較為滯后，自身管理協(xié)調(diào)能力不足

和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的NGO自身起步晚，發(fā)展較為滯后，組織化程度也比較低，專業(yè)化服務(wù)能力不足，人力資源開(kāi)發(fā)能力低下。具體來(lái)看，首先，管理效能較低，內(nèi)部管理體制不健全，決策機(jī)制單一，管理混亂。其次，營(yíng)銷能力欠缺，無(wú)法推廣自身組織面向社會(huì)來(lái)吸引社會(huì)人士的關(guān)注和認(rèn)可，無(wú)法吸引到更多的社會(huì)捐助。再次，公民服務(wù)能力較差，社會(huì)反響度低，其自身能力沒(méi)能得到應(yīng)有的認(rèn)可。

如今，中國(guó)的社會(huì)管理機(jī)制并未有效實(shí)現(xiàn)，解決NGO在我國(guó)的發(fā)展困境首先需要NGO自身的機(jī)能反應(yīng)推動(dòng)組織的成長(zhǎng)，更重要的是要著重解決好政府和NGO之間的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)在我國(guó)非政府組織的發(fā)展過(guò)程中扮演的重要的推動(dòng)作用，從來(lái)能夠突出解決好我國(guó)非政府組織發(fā)展所面臨的內(nèi)部和外部問(wèn)題。

我覺(jué)得目前在政府在推動(dòng)NGO發(fā)展的作用上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

第一是要政府賦予NGO一定的權(quán)力，合理劃分好政府和非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系。政府應(yīng)主動(dòng)建立與NGO的組織分工與合作機(jī)制，從而給予NGO更廣闊的生存和發(fā)展空間，促進(jìn)其自身活動(dòng)的展開(kāi)和組織的推廣發(fā)展。

第二是促進(jìn)NGO自身存在的合法性，完善對(duì)NGO立法體系建設(shè)，強(qiáng)化外部管理。目前我國(guó)對(duì)NGO的立法應(yīng)該成為法律體系的一個(gè)有機(jī)組成部分，在立法過(guò)程中建立起一套法律體系，里面應(yīng)當(dāng)包含這么幾個(gè)層次：以憲法為基礎(chǔ)，憲法規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展NGO，確立政府與NGO關(guān)系的基本依據(jù)；與憲法相銜接的非政府組織基本法；與行政法相銜接的行政法規(guī)；與行政法規(guī)相銜接的地方行政法規(guī)；各種具體的規(guī)章制度。從而保障NGO在法律框架下正常運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)其自身存在合法性。在對(duì)非政府組織的監(jiān)管方面要建立新的監(jiān)管機(jī)制，并且要注重強(qiáng)調(diào)法制觀念，保持NGO的單一性，打破壟斷鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放透明的管理。通過(guò)有效管理從側(cè)面推動(dòng)非政府組織的合理性運(yùn)轉(zhuǎn)，從來(lái)促使大眾接受和認(rèn)可NGO的組織活動(dòng)。

第三是深化管理體制改革。雙重管理體制導(dǎo)致NGO準(zhǔn)入門檻過(guò)高，限制了NGO在社會(huì)更深層面的推廣和發(fā)展，所以政府有必要在準(zhǔn)入登記管理上做出改變，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展的需要。改變現(xiàn)行的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的體制，逐步實(shí)行單一的登記制。政府部門可以設(shè)置獨(dú)立的“非政府組織登記處”等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)非政府組織的審查，登記，監(jiān)督等實(shí)行統(tǒng)一的管理，盡量簡(jiǎn)化NGO的注冊(cè)登記和注冊(cè)程序，使大量具備存在合理性的NGO能夠參與到社會(huì)管理上來(lái)。

四是加強(qiáng)各管理主體的互動(dòng)。NGO通過(guò)提升自身的公開(kāi)性、透明性、競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的社會(huì)監(jiān)督，并通過(guò)一定的合理渠道直接向有關(guān)政府部門提出建議，影響政府政策。同時(shí)NGO內(nèi)部也要完善自律機(jī)制，自覺(jué)接受社會(huì)的評(píng)估和監(jiān)督。建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)NGO的非營(yíng)利性、使命與戰(zhàn)略、項(xiàng)目以及組織能力進(jìn)行全方位的評(píng)估，以彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足。

此外，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確政府與NGO之間的關(guān)系，理順二者的利益關(guān)系，界定好二者的權(quán)責(zé)關(guān)系，確立政府與NGO互信關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的法治化和規(guī)范化。加對(duì)NGO的培育和發(fā)展，加強(qiáng)NGO的管理，強(qiáng)化NGO對(duì)政府管理的參與，實(shí)現(xiàn)政府與NGO之間的良性互動(dòng)。這不僅僅需要依靠著NGO自身成長(zhǎng)發(fā)育和規(guī)范，更需要政府在其中發(fā)揮更大的作用，承擔(dān)更多的義務(wù)。（作者單位：安徽師范大學(xué)法學(xué)院）

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