柳 波，豆小紅

（1.湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙410004；2.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410006）

一、人口治理現(xiàn)代化與人口善治

1.善治是治理的理想升華

英國著名學(xué)者格里·斯托克（Gerry Storck）對(duì)治理理論進(jìn)行了深入的研究，認(rèn)為治理理論有以下五個(gè)方面的特質(zhì)：第一，治理主體包含諸多的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)行為者，不僅僅局限了政府組織、政府機(jī)構(gòu)和管理者。第二，治理參與者之間的關(guān)系是非強(qiáng)迫性的、非正式的、非嚴(yán)密的，它們之間形成了一個(gè)相對(duì)自由、相對(duì)自主的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。第三，治理意味著解決問題的能力，不過分依賴于政府的強(qiáng)制權(quán)力和政府的強(qiáng)大權(quán)威，不過多憑借政府正式的上下層級(jí)指令傳遞、信息溝通路徑。第四，治理并不否認(rèn)在關(guān)涉集體行為、社會(huì)行為的諸多社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間仍然存在著權(quán)力強(qiáng)弱、權(quán)力大小、權(quán)威主次和權(quán)威依賴關(guān)系。第五，治理還具有這樣的特質(zhì)，即在為政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題探求解決途徑的過程中容易出現(xiàn)界限不清晰和責(zé)任不明確，意味著具有模糊性。[1]治理是介于國家和市場(chǎng)的第三方領(lǐng)域，它可以有效克服國家和市場(chǎng)，主要是政府和企業(yè)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的許多缺陷。然而治理本身也有許多不足，它沒有能力取代國家而獲得合法的政治暴力，也沒有能力替代市場(chǎng)而有效地對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置。因此，為了避免治理自身不足，學(xué)者們?cè)谥卫砀拍?、治理理論的基礎(chǔ)上，提出了“良好治理”、“原治理”或“健全治理”等新概念，發(fā)展到現(xiàn)在學(xué)者們普遍認(rèn)可了善治概念、善治理念和善治理論。

善治就是使公共利益最優(yōu)化、最大化的社會(huì)管理、公共管理過程。善治的本質(zhì)表現(xiàn)為一種政府、組織與公民對(duì)社會(huì)公共生活的合作管理模式，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳結(jié)合。[2]P7善治的主要特質(zhì)包括以下方面：一是合法性，是指社會(huì)秩序、管理權(quán)力和治理權(quán)威被自覺認(rèn)可和社會(huì)服從的性質(zhì)和狀態(tài)。二是公開性，是指管理信息、社會(huì)信息和政治信息及時(shí)向公民公開。三是責(zé)任性，是指治理主體、管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的管理行為和公共行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四是法治性，是指法律法規(guī)是公共管理、公共行政的最高準(zhǔn)則，法律面前人人平等。五是回應(yīng)性，是指政府管理組織、公共管理機(jī)構(gòu)和管理人員必須對(duì)公民的利益訴求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。六是效益性，主要是指管理效益，還包括社會(huì)效益、政治效益、生態(tài)效益，還涉及經(jīng)濟(jì)效益。七是參與性，主要是指公民的政治參與，還包括公民的社會(huì)參與、文化參與等等。八是穩(wěn)定性，主要包括政治的穩(wěn)定、國家的安定、社會(huì)的和諧、生活的有序、社區(qū)的安全、公民的團(tuán)結(jié)、政策的連貫等。九是公正性，即不同階層、民族、性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上具有平等性。十是廉潔性，是指政府管理者、公共管理者或社會(huì)治理者勤政為民、遵紀(jì)守法、清明廉潔、不損公謀私、不權(quán)錢交易和權(quán)力尋租。[3]

綜合思考，善治本質(zhì)上代表了公共權(quán)力從政府向社會(huì)以及普通公民的回歸。P218-220在善治的語境中，公民從被管理對(duì)象升格為被服務(wù)對(duì)象，公民地位和公民權(quán)利發(fā)生了質(zhì)的提升，公民進(jìn)而升格為參與管理自身的重要主體之一。善治意味著公民合理需求的滿足不再完全依賴于法律制度的規(guī)定或者合法政府的職責(zé)，而是以公民自身需求為標(biāo)準(zhǔn)、為參照。[4]

2.人口治理現(xiàn)代化就是人口善治

人口治理現(xiàn)代化是人類社會(huì)發(fā)展到高度文明階段的必然要求，就是要體現(xiàn)以人為本，把人當(dāng)作最終目的和根本目的，尊重人的主體性地位，使每個(gè)人都得到充分、自由、全面的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的自由、體面和幸福生活。人口治理現(xiàn)代化區(qū)別于傳統(tǒng)的人口統(tǒng)治或人口管理，其實(shí)質(zhì)就是一種人口善治。

如何深入理解人口治理現(xiàn)代化就是人口善治，我們可以借鑒馬克思的“社會(huì)三形態(tài)”理論和康德的“人是目的”思想。馬克思根據(jù)作為社會(huì)歷史主體的人的發(fā)展?fàn)顩r把人類歷史發(fā)展過程劃分為三種社會(huì)形態(tài)。第一種社會(huì)形態(tài)是人的依賴性社會(huì)，早期人類社會(huì)如奴隸社會(huì)和封建社會(huì)屬于此種類型，這些社會(huì)的人際關(guān)系和社會(huì)關(guān)系基于血緣關(guān)系或人身依附關(guān)系的人的依賴性特征明顯。社會(huì)中的絕大多數(shù)人口喪失了自由、自主的生活資格，降格為統(tǒng)治階級(jí)的“私有財(cái)產(chǎn)”和“會(huì)說話的工具”，社會(huì)上少數(shù)人口統(tǒng)治、壓制和管理著絕大多數(shù)人口，人口管理模式表現(xiàn)為壓制性、強(qiáng)迫性、粗暴性、工具性和依附性特征；第二種社會(huì)形態(tài)是物的依賴性社會(huì)，以資本主義社會(huì)為典型代表，這種社會(huì)形態(tài)的主導(dǎo)思想是功利主義，統(tǒng)治階級(jí)過分關(guān)注人們行動(dòng)的功利、效果、效率和后果，而不關(guān)注行為的目的、動(dòng)機(jī)和過程，追求人的快樂、滿足和福利，即“最大多數(shù)人的最大福利”，難以避免社會(huì)懸殊的貧富差距。這種社會(huì)的明顯特征是“金本位”和“物本位”，導(dǎo)致物欲橫流，毫無理性地過度消費(fèi)各種物質(zhì)商品，畸形的“消費(fèi)主義”維系著人們脆弱的自尊，人們儼然成為了金錢和物質(zhì)的奴隸，成為資本主義生產(chǎn)“大機(jī)器”上的一個(gè)“毫無生機(jī)”的零部件。這種社會(huì)的人口管理具有明顯的功利性、算計(jì)性、精細(xì)性、數(shù)量性和科技性，社會(huì)上的少數(shù)人口即統(tǒng)治階級(jí)（資產(chǎn)階級(jí)）管理著社會(huì)絕大多數(shù)人口，人口管理、人口治理的根本目的是維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、既得利益階級(jí)的利益和所謂的社會(huì)最大福利，被統(tǒng)治人口沒有擺脫工具地位的命運(yùn)，人口治理中的人文精神、人道主義和美德匱乏，這樣的人口治理模式也不是一種理想的人口善治；第三種社會(huì)形態(tài)是人的全面而自由發(fā)展的社會(huì)。馬克思認(rèn)為人的全面發(fā)展即人的體力和智力的充分、自由、和諧的發(fā)展。這種社會(huì)形態(tài)以社會(huì)主義為典型代表，尤其是中期社會(huì)主義和高級(jí)社會(huì)主義階段。這種社會(huì)的人口治理是真正意義上的現(xiàn)代化模式，是理想類型的人口善治，是社會(huì)絕大多數(shù)人口參與其中的人口治理，其治理的終極目的是旨向人的幸福，彰顯人的價(jià)值，尊重人的創(chuàng)造，維護(hù)人的尊嚴(yán)，重視人的主體地位。

康德（Kant）強(qiáng)調(diào)人不應(yīng)該像物一樣被用作工具或手段，而應(yīng)該被視為目的。世界上的一切，都不過是工具或手段；只有人，才是唯一的目的。物只有相對(duì)的價(jià)值，因而永遠(yuǎn)只能作為手段；而人作為絕對(duì)價(jià)值，作為自由的、理性的行動(dòng)者，人的存在本身就是目的。每個(gè)人都應(yīng)做到“在任何情況下把人當(dāng)作目的，決不要僅僅當(dāng)作工具”。你要永遠(yuǎn)把人當(dāng)作目的，而不能當(dāng)作實(shí)現(xiàn)自己的手段?！叭耸悄康摹闭摂嘣谌丝谥卫碇杏性S多啟示：一是在人口治理中要重視人的理性能力，始終強(qiáng)調(diào)人是有理性的，人口治理過程要讓盡可能多的人口參與進(jìn)來，提高人口的社會(huì)參與、社區(qū)參與、管理參與、政治參與機(jī)會(huì)和能力，充分發(fā)揮每個(gè)參與者的作用和創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展；二是人在任何時(shí)侯都應(yīng)把自己當(dāng)作目的，參與人口治理過程的每個(gè)個(gè)體都應(yīng)該自尊、自重、自信、自律和自愛，把自身當(dāng)作人口治理的主體，充分發(fā)揮個(gè)體的聰明才智和創(chuàng)新思維，使最大限度的個(gè)體參與到人口治理過程中來，發(fā)揮人口治理的正能量，成為人口治理和社會(huì)治理的主人；三是人在任何時(shí)侯都必需把他人當(dāng)目的，在人口治理過程中，人口治理主體（一般是統(tǒng)治階層）應(yīng)把人口治理對(duì)象（一般是被統(tǒng)治階層）當(dāng)作目的，平等對(duì)待，而不是作為實(shí)現(xiàn)自身特殊利益需求（政治權(quán)衡、社會(huì)考慮、政績(jī)需求或統(tǒng)治訴求等）的工具。

二、人口治理的目標(biāo)旨向是人口均衡

人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展是人口治理現(xiàn)代化、人口善治的目標(biāo)取向和價(jià)值旨?xì)w，人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展是在統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)有序基礎(chǔ)上的全面創(chuàng)新。具體來說，就是必須實(shí)現(xiàn)控制人口數(shù)量和提高人口素質(zhì)的有機(jī)結(jié)合，改善人口結(jié)構(gòu)和優(yōu)化人口分布的有機(jī)結(jié)合，人口科學(xué)管理和人口優(yōu)質(zhì)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，“人口和諧發(fā)展”和“家庭幸福發(fā)展”的有機(jī)結(jié)合，“人口安全效應(yīng)”和“人口發(fā)展效應(yīng)”的有機(jī)結(jié)合。要以人的全面、自由發(fā)展為核心，全面系統(tǒng)科學(xué)地對(duì)人口進(jìn)行定性和定量分析，揭示現(xiàn)代社會(huì)人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布的變動(dòng)趨勢(shì)，把握人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等因素的相互關(guān)系及發(fā)展規(guī)律，提出適合我國國情、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的人口發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展模式、工作重點(diǎn)和政策應(yīng)對(duì)。

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)人口均衡目標(biāo)，一是要實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量的適度。就是要在控制人口數(shù)量上有新要求，必須繼續(xù)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)治理和人口控制“兩手抓”，繼續(xù)落實(shí)穩(wěn)定低生育水平的各項(xiàng)政策措施，加快建立起促進(jìn)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、生態(tài)相協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的宏觀調(diào)控機(jī)制，繼續(xù)堅(jiān)持生育政策是我國的基本國策，調(diào)整和完善“單獨(dú)二胎”生育政策，完善人口治理法律法規(guī)，堅(jiān)持依法行政，保持人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，使人口規(guī)模適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。二是要實(shí)現(xiàn)人口質(zhì)量的提升。就是要在提高人口質(zhì)量上有新舉措，扎實(shí)推進(jìn)優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高人口出生素質(zhì)、勞動(dòng)素質(zhì)、文化素質(zhì)、身體素質(zhì)、健康素質(zhì)、心理素質(zhì)、道德素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步和持續(xù)發(fā)展。三是要實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。就是要在優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)上有新設(shè)計(jì)，要研究和制定標(biāo)本兼治的法律法規(guī)和政策措施，切實(shí)解決好出生人口性別比失衡、人口階層分化嚴(yán)重、人口老齡化加劇和人口職業(yè)發(fā)展不公等問題，形成合理的人口性別結(jié)構(gòu)、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口文化結(jié)構(gòu)、人口階層結(jié)構(gòu)和人口就業(yè)結(jié)構(gòu)。四是要實(shí)現(xiàn)人口布局的合理。就是要在調(diào)整人口布局上有新視野，促進(jìn)人口區(qū)域間的合理有序自由流動(dòng)，要研究人口流動(dòng)的主體、流向、流量、動(dòng)力及其因素，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，使人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)間分布趨于合理；要研究制定適合區(qū)域特點(diǎn)和民族差異的人口治理政策和人口發(fā)展政策，努力使人口流動(dòng)、人口分布與資源環(huán)境的承載力相適應(yīng)。五是要實(shí)現(xiàn)人力資源的開發(fā)。就是要在開發(fā)人力資源上有新突破，必須加大加快人力資源開發(fā)，培育開拓人力資源市場(chǎng)，深化健全人力資源管理和服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)人口大國向人力資源大國、人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。六是要實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展的統(tǒng)籌。就是要在統(tǒng)籌人口發(fā)展上有新模式，要建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的人口宏觀調(diào)控體系和政策法規(guī)體系，把人口發(fā)展工作同發(fā)展經(jīng)濟(jì)、配置資源、保護(hù)生態(tài)、消除貧困、提高婦女地位、保障弱者權(quán)益、完善社會(huì)保障、促進(jìn)家庭幸福、實(shí)現(xiàn)人口和諧等綜合考慮。七是要實(shí)現(xiàn)家庭能力的提升。就是要在推進(jìn)家庭發(fā)展上有新進(jìn)展，做好家庭工作、促進(jìn)家庭發(fā)展是全面做好現(xiàn)代社會(huì)人口治理工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，要切實(shí)提高家庭發(fā)展能力，不斷提升人口計(jì)生公共服務(wù)水平。以“創(chuàng)建幸福家庭活動(dòng)”為載體，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以綜合改革為動(dòng)力，堅(jiān)持人本發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)政府部門、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織和企業(yè)的力量，圍繞文明、健康、優(yōu)生、致富、奉獻(xiàn)五個(gè)方面，通過開展宣傳倡導(dǎo)、健康促進(jìn)、教育扶持、致富發(fā)展、利益激勵(lì)“五大活動(dòng)”，使家庭發(fā)展觀念深入人心，生殖健康水平有所提高，出生性別比偏高和出生缺陷得到有效控制，家庭發(fā)展有更多的社會(huì)支持、政策傾斜和福利保障。需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，還要實(shí)現(xiàn)人口政策的完善，實(shí)現(xiàn)人口管理的科學(xué)，實(shí)現(xiàn)人口服務(wù)的優(yōu)質(zhì)等目標(biāo)。[5]P436-437

三、人口治理現(xiàn)代化的路徑考量

20世紀(jì)90年代以來，我國人口過快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了有效控制，人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)短缺的矛盾淡化了。當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)歷著從人口傳統(tǒng)管理、人口傳統(tǒng)治理向人口現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，在人口現(xiàn)代治理和人口善治理過程中，仍存在諸多比較突出的人口社會(huì)問題，影響了人口治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些問題主要是出生缺陷發(fā)生率居高難下，出生人口性別比高位徘徊，人口老齡化速度持續(xù)加快，人口流動(dòng)遷移行為日趨活躍，人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

1.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)生基本國策。當(dāng)前和未來相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期我們?nèi)砸獔?jiān)持計(jì)劃生育基本國策，穩(wěn)定適度低生育水平。因?yàn)槲覈丝诒姸嗟幕緡闆]有根本改變，始終是影響我國長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大難題，決定了必須長(zhǎng)期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，穩(wěn)定適度低生育水平。

2.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要大力提高出生人口素質(zhì)。提高出生人口素質(zhì)，事關(guān)千家萬戶的幸福和國家民族的未來，是一項(xiàng)迫在眉睫的重要任務(wù)。全社會(huì)都要為提高出生人口素質(zhì)作出積極的努力，使優(yōu)生優(yōu)育成為社會(huì)公民的自覺行動(dòng)。需要全力推進(jìn)免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查項(xiàng)目和加大工作力度。

3.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要加強(qiáng)出生性別失衡治理。治理出生人口性別比偏高問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，采取有效措施，加大綜合治理力度，建立健全“宣傳教育、利益導(dǎo)向、全程服務(wù)、查處‘兩非’（非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠）、考核評(píng)估”的工作機(jī)制。當(dāng)前工作必須抓住重點(diǎn)、有所突破，近期治標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)治本，標(biāo)本兼治。

4.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要積極地應(yīng)對(duì)人口老齡化。人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，將成為未來社會(huì)的常態(tài)，必須未雨綢繆、早作準(zhǔn)備，既要高度重視，又不能驚慌失措。我國的特殊性在于，計(jì)劃生育在一定程度上加快了老齡化的到來。要探索建立多種形式的計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保障制度，健全老年人基本醫(yī)療保障體系，做好老年人醫(yī)療衛(wèi)生保健，建設(shè)老年健康支持體系。

5.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要做好流動(dòng)人口服務(wù)管理。流動(dòng)人口是人口治理和人口服務(wù)的重點(diǎn)人群，一方面，對(duì)流動(dòng)人口的管理服務(wù)工作基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，另一方面，各級(jí)、各方責(zé)任落實(shí)還不到位，服務(wù)管理手段需要?jiǎng)?chuàng)新。要進(jìn)一步針對(duì)問題加強(qiáng)調(diào)查研究，在管理上鞏固和深化全國“一盤棋”機(jī)制建設(shè)，在服務(wù)上大力推進(jìn)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化。

6.促進(jìn)人口治理現(xiàn)代化，要著力提高家庭發(fā)展能力。目前，我國家庭規(guī)模小型化，家庭類型多樣化，家庭關(guān)系簡(jiǎn)單化，家庭穩(wěn)定性削弱，家庭傳統(tǒng)功能弱化。提升城鄉(xiāng)家庭發(fā)展能力，促進(jìn)家庭健康發(fā)展，保障家庭經(jīng)濟(jì)安全，提高家庭支持照顧能力，增進(jìn)家庭內(nèi)部性別平等，給予家庭人文關(guān)懷和社會(huì)支持，是以人為本、維護(hù)群眾根本利益的必然要求。[6]P12當(dāng)前，要繼續(xù)擴(kuò)大幸福家庭創(chuàng)建活動(dòng)試點(diǎn)范圍，圍繞提高家庭發(fā)展能力，在優(yōu)生優(yōu)育、子女成才、生殖健康、家庭致富、養(yǎng)老保障等方面，加快建立中國特色的家庭政策體系。

[1][英]格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國際社會(huì)科學(xué)（中文版），1999，（2）.

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