郭文強(qiáng)，徐祥忠,劉文鵬

(萊蕪市國(guó)土資源局,山東 萊蕪 271100)

土地財(cái)政主要表現(xiàn)為：一是地方政府依靠出讓增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入[1]，維持財(cái)政支出；二是通過(guò)出讓工業(yè)用地，帶動(dòng)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是通過(guò)房地產(chǎn)[2]和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入；四是以土地為抵押作為融資媒介獲得銀行貸款，以此來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和市政建設(shè)。狹義的土地財(cái)政一般為第一種表現(xiàn)。

1 土地財(cái)政成因

土地財(cái)政的形成，與財(cái)政體制、干部考核體系及土地的潛在價(jià)值有著密切的聯(lián)系，主要是地方政府為了在資本的原始積累階段高效率地積聚發(fā)展資金，并確保能在維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中有持續(xù)的資金來(lái)源[3]。

(1)稅收體制原因。現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制，在當(dāng)前各項(xiàng)民生支出逐漸加大的情況下，財(cái)政困難地區(qū)的難題越來(lái)越多。發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資大、見(jiàn)效慢，而搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，成本低、收益大、見(jiàn)效快，地方政府更傾向于選擇土地財(cái)政。

(2)考核體系原因。干部政績(jī)考核過(guò)分注重GDP和財(cái)政收入的數(shù)量增長(zhǎng)，而不考核以什么樣的代價(jià)取得增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性和領(lǐng)導(dǎo)干部任期的短期性之間存在的“時(shí)差”矛盾，也導(dǎo)致部分地區(qū)寅吃卯糧，提前賣(mài)地。

(3)經(jīng)濟(jì)利益原因。房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大帶動(dòng)作用、土地潛在價(jià)值所形成的利益驅(qū)動(dòng)，使地方政府和部分企業(yè)靠囤積土地和搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而發(fā)財(cái)致富，在一定程度甚至?xí)霈F(xiàn)“房地產(chǎn)業(yè)綁架政府、綁架經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，反過(guò)來(lái)也助推了“土地財(cái)政”。

2 政策機(jī)理

現(xiàn)行的土地征收、供應(yīng)、收益分配制度為土地財(cái)政的發(fā)展壯大提供了條件。比如土地征收制度、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度、土地集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，都或多或少地為地方政府通過(guò)土地創(chuàng)造收益提供了實(shí)現(xiàn)的可能。其中，土地征收及收購(gòu)儲(chǔ)備制度保證了取得土地的低成本，而集中供給和招拍掛又保證了土地高價(jià)出讓的現(xiàn)實(shí)，在土地保有和二級(jí)市場(chǎng)環(huán)節(jié)，土地使用稅、土地增值稅等可以源源不斷地提供穩(wěn)定的土地收益，再加上政府規(guī)劃掌控，就形成了較大的剪刀差，使土地財(cái)政得以順利運(yùn)行。從萊蕪來(lái)看，增量用地的成本主要是支付農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，畝均成本在7萬(wàn)元左右；而商住用地招拍掛出讓收益每畝一般六七十萬(wàn)元，增值近10倍。

3 主要?dú)v史成效

以土地征收、供應(yīng)制度為核心的土地財(cái)政，為城鎮(zhèn)建設(shè)積累了大量資金，加快了城鎮(zhèn)化步伐，在很大程度上支持了城市的運(yùn)行和發(fā)展。在土地財(cái)政和土地金融形成的近十幾年中，萊蕪市城市建設(shè)發(fā)展較快，原因之一就在于政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積聚了較多建設(shè)資金。

(1)土地的有效供給支撐了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)。土地供給與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相輔相成，一般呈正相關(guān)關(guān)系，土地供應(yīng)充足能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)也會(huì)倒逼土地的加速供應(yīng)。2002年之前，萊蕪市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度比較慢，土地資源的消耗相對(duì)較少，速度也不快，每年總用地量一般不足133.33hm2；2002年以來(lái)的10年中，萊蕪市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，對(duì)土地資源的消耗也進(jìn)入快速發(fā)展期。2002—2011年，全市新增工業(yè)用地達(dá)到2286.67hm2，有力保障了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加快了城市化進(jìn)程，GDP從2002年的141.9億元增長(zhǎng)到2011年的625億元，經(jīng)濟(jì)增幅多項(xiàng)指標(biāo)在全省名列前茅。萊蕪市加快實(shí)施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，在積極審批供應(yīng)工業(yè)用地的同時(shí)，加快工業(yè)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資，2007—2011年，固定資產(chǎn)投資完成額分別為165.32億元、207.45億元、260.55億元、321.36億元、350.1億元，年均增長(zhǎng)23.02%。2011年，萊蕪市城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.56%，高于同期全國(guó)51.27%、全省50.9%的平均水平，位居全省第7位。

(2)土地的資產(chǎn)化促進(jìn)了快速的城市化。萊蕪市積極發(fā)揮土地的資本、資產(chǎn)功能，大力推進(jìn)土地的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，土地資產(chǎn)收益呈逐年上升趨勢(shì)：2003年土地出讓收入6.3億元，2007年接近20億元，2009—2011年平均13億元，土地收益占全市地方財(cái)政收入的比重一般在25%左右。土地收益量隨國(guó)家政策變化呈曲線波動(dòng)：2007—2011年，土地出讓收入在全市財(cái)政總收入中的份額，分別為13.35%，21.71%，28.49%，37.77%，23.72%。

萊蕪市合理二次分配土地收益，政府將土地出讓收入資金主要投向城市配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了快速城市化過(guò)程中資金需求不足的問(wèn)題，也推動(dòng)了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、五金、化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，吸引了大量周邊地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，帶動(dòng)了附近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。同時(shí)將部分資金投向山丘地區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，積極為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，解除農(nóng)民后顧之憂，實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，這也是“土地財(cái)政”的主要體現(xiàn)。

(3)土地的城市化保障了城市規(guī)模合理擴(kuò)張。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)土地的需求急劇增加。萊蕪市根據(jù)發(fā)展實(shí)際，近10年來(lái)先后征用城市周邊土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊集體土地4846.67hm2，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，建成區(qū)面積從2002年的4846.67hm2增加到9646.67hm2，擴(kuò)張了1倍多，對(duì)提高城市品位、增強(qiáng)城市承載能力等都起到了積極的推進(jìn)作用。

4 對(duì)土地財(cái)政發(fā)展態(tài)勢(shì)的研判

新時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展呈加快推進(jìn)態(tài)勢(shì)，萊蕪作為山東省唯一的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)”，城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小，今后一段時(shí)期，城鎮(zhèn)化速度將會(huì)明顯加快，以前并不突出的土地財(cái)政，可能隨著供地量的擴(kuò)大相應(yīng)水漲船高。從全國(guó)情況看，現(xiàn)行土地財(cái)政政策運(yùn)行存在的問(wèn)題及潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。

(1)政府收益不可持續(xù)。由于土地出讓[4]來(lái)錢(qián)快，數(shù)量大，造成一些地方政府樂(lè)于寅吃卯糧、竭澤而漁，而不考慮下一屆政府如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入。隨著城鎮(zhèn)化水平的逐年提高并達(dá)到一定水平后，城鎮(zhèn)外延擴(kuò)大趨勢(shì)會(huì)慢慢趨穩(wěn)，未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展再依靠新增土地創(chuàng)造財(cái)政收入也就不再現(xiàn)實(shí)。

(2)導(dǎo)致房?jī)r(jià)虛高。同時(shí)地方政府為了獲取更大的土地收益，千方百計(jì)推高地價(jià)，導(dǎo)致房?jī)r(jià)飆升，住房得不到保障引發(fā)的社會(huì)矛盾將進(jìn)一步激化。

(3)造成土地粗放利用。目前土地財(cái)政主要是依靠賣(mài)新增土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也形成了城市“征地—賣(mài)地—收益”的粗放式土地經(jīng)營(yíng)模式，既剝奪農(nóng)民利益，也容易造成城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)。

因此，客觀地講，土地財(cái)政在特定時(shí)期發(fā)揮了重要的作用，但隨著發(fā)展變遷，土地財(cái)政已亟需改革完善。土地是不可再生的稀缺資源，如果過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政，就會(huì)坐吃山空，經(jīng)濟(jì)更無(wú)持續(xù)發(fā)展可言。要從根本上預(yù)防和解決當(dāng)前困局及將來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，必須切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快土地財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整步伐，通過(guò)對(duì)存量土地的節(jié)約集約利用、征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財(cái)政收入，改變單純依靠新增土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要土地收入的財(cái)政現(xiàn)狀，讓土地財(cái)政趨于理性，既體現(xiàn)公平性，也保證政府有持續(xù)的、相對(duì)穩(wěn)定的土地財(cái)政收入。而且，主觀上也會(huì)促使政府平抑地價(jià)，同時(shí)將力量聚焦到優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，走轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展之路，將土地財(cái)政逐步調(diào)整為改善民生的一種方式。

5 土地財(cái)政存在的困難和問(wèn)題

土地財(cái)政在促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等方面起了積極的推動(dòng)作用，但也存在一些困難和問(wèn)題，亟待解決。

(1)土地出讓制度有待于進(jìn)一步改進(jìn)。在現(xiàn)行的土地出讓制度下，地方政府無(wú)論以何種方式出讓土地使用權(quán)，賣(mài)一塊土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府“以地生財(cái)”提供了便利。但土地資源有限，且市場(chǎng)有冷暖，土地財(cái)政收益也不穩(wěn)定。萊蕪是一個(gè)小城市，受土地財(cái)政影響較大，近10年來(lái)通過(guò)出讓土地獲得政府收益約92.49億元，土地出讓收益最高時(shí)一年達(dá)20多億元，最低時(shí)僅7億元。土地收益年度差距過(guò)大，導(dǎo)致部分政府預(yù)算項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)，造成工作被動(dòng)。

(2)土地稅制有待于進(jìn)一步完善。20世紀(jì)90年代，分稅制改革以后，中央上收了大量財(cái)權(quán)，特別是將增值稅的75%歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長(zhǎng)較快的所得稅改為中央、地方共享稅。在財(cái)政向上集中的同時(shí)，地方財(cái)政支出責(zé)任不僅沒(méi)有減少，反而有所增加。不僅需要承擔(dān)建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、行政性支出，還要承擔(dān)各種社會(huì)保障支出等，地方財(cái)政資金緊張。這在客觀上也加劇了“土地財(cái)政”現(xiàn)象。

(3)農(nóng)民集體土地權(quán)益有待于進(jìn)一步得到保障。十七屆三中全會(huì)明確要求要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。但目前集體土地的所有權(quán)是不完整的，征地范圍過(guò)寬，且具有強(qiáng)制性，在一定程度上是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖有所提高，但補(bǔ)償價(jià)格依然僅參考土地的原農(nóng)業(yè)用途，沒(méi)有合理體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而且，土地收益的剪刀差過(guò)大，從農(nóng)民手中每畝3～5萬(wàn)元征得的土地，拍賣(mài)到每畝上百萬(wàn)元，農(nóng)民有抵觸情緒。

6 改革完善土地財(cái)政的建議

鑒于以上問(wèn)題，土地財(cái)政改革緊迫而必要，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，提出如下建議：

(1)探索建立耕地保護(hù)基金制度，用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)耕地保護(hù)。建議從每年的土地出讓收入中劃出一定比例，建立中央、省和縣(市)三級(jí)耕地保護(hù)基金，實(shí)行分賬核算，通過(guò)異地轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)用于耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)，使承擔(dān)保護(hù)耕地任務(wù)的地區(qū)獲得相應(yīng)的收益，改變“保護(hù)耕地就是保護(hù)落后”的現(xiàn)象，提高各級(jí)政府及農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，同時(shí)遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。

(2)完善土地稅制，形成科學(xué)合理的土地稅收體系[5]。將所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地者納入征稅范圍，同時(shí)提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。完善土地增值稅，擴(kuò)大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法，在征收范圍上要能覆蓋引起土地增值的所有對(duì)象。提高耕地占用稅稅率，通過(guò)稅收杠桿，倒逼企業(yè)節(jié)約和集約用地，從源頭上減少新增用地。要進(jìn)一步深化分稅制改革，使地方財(cái)政有穩(wěn)定的稅源，弱化地方“以地生財(cái)”的沖動(dòng)，進(jìn)而遏制“土地財(cái)政”現(xiàn)象。

(3)改革集體土地管理制度，完善集體土地市場(chǎng)。制訂全國(guó)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，選取部分城市試行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、抵押等多種形式，與國(guó)有土地實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”。集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途以及有2個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入土地有形市場(chǎng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌等方式公開(kāi)交易。同時(shí)，積極探索實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押和作價(jià)入股，進(jìn)一步增強(qiáng)土地的抵押、流通和兌現(xiàn)等功能。通過(guò)打破國(guó)有、集體2種產(chǎn)權(quán)的二元化結(jié)構(gòu)，在供地時(shí)雙管齊下，緩解用地供需矛盾，也以釜底抽薪的形式，減少土地財(cái)政發(fā)生的可能性。

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