劉曉云，高 清，王東云

（德州市水利局水資源管理辦公室，山東 德州 253014）

德州市水資源短缺，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的76%，是名副其實(shí)的“用水大戶”。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否走向集約化、現(xiàn)代化，而且事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。要建立起一個(gè)與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的節(jié)水制度機(jī)制，就要涉及水價(jià)問題。然而多年來，農(nóng)業(yè)節(jié)水中一直慎提水價(jià)，是因?yàn)閾?dān)心農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上難以承受，最終影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，削弱農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位。長期以來，建立既與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，又不增加農(nóng)民整體負(fù)擔(dān)的節(jié)水制度成為一個(gè)難以破解的課題。

1 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的概念與特征

1.1 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的概念

提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制就是“提價(jià)+補(bǔ)貼”，也稱之為“提補(bǔ)水價(jià)”制度。提價(jià)就是將各種水源的價(jià)格提高，由于各種水源的重要程度不同，價(jià)格提高的幅度也不同；補(bǔ)貼就是將因水價(jià)提高而多收的那一部分資金按某種用水單位進(jìn)行平均補(bǔ)貼。用水單位是指人口或土地面積等。

1.2 提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的特征

提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的主要特征：一是群眾易于接受。提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制的設(shè)計(jì)解決了農(nóng)業(yè)用水提價(jià)引起的負(fù)面影響。二是提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制是內(nèi)含節(jié)水競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的長效節(jié)水制度。這種機(jī)制實(shí)質(zhì)上是依據(jù)平均用水量進(jìn)行獎(jiǎng)罰，而平均用水量是隨用水戶的用水行為而不斷變化的。三是提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制是可自我修正獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)水機(jī)制。不管用水如何變化，都是以平均量作為獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)，平均水量作為獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)可被農(nóng)戶普遍接受，因此在實(shí)施過程中，不需要人為地對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，可以長期實(shí)施下去。四是體現(xiàn)了公平用水的理念。提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制以平均用水量作為衡量節(jié)水與否的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了對(duì)水資源公平占用的理念。五是操作簡(jiǎn)便。提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制實(shí)施前準(zhǔn)備工作簡(jiǎn)單，不必計(jì)算總量和定額并配水到地；計(jì)量簡(jiǎn)單，不必逐戶計(jì)量獎(jiǎng)罰金額；兌現(xiàn)簡(jiǎn)單，將獎(jiǎng)罰體現(xiàn)在節(jié)水補(bǔ)貼的發(fā)放過程里。六是易于實(shí)施。提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制在不同水源、不同情況的村都能適用，且公平公正、操作透明。特別是對(duì)協(xié)會(huì)管理人員文化素質(zhì)要求較低，農(nóng)民現(xiàn)有水平即可操作。

2 主要做法

2.1 廣泛動(dòng)員，形成共識(shí)

選擇試點(diǎn)村和對(duì)比村開展工作，首先向村委會(huì)詳細(xì)介紹實(shí)行提補(bǔ)水價(jià)的目的意義和工作內(nèi)容，征得村委會(huì)的理解、支持與配合，聽取農(nóng)民意見建議，反復(fù)醞釀，形成共識(shí)。

2.2 建立健全農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)

建立健全農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，每戶定1名會(huì)員，每5～10戶選1名會(huì)員代表，由會(huì)員代表大會(huì)選舉協(xié)會(huì)會(huì)長、副會(huì)長，組成協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)，實(shí)行自主經(jīng)營，獨(dú)立核算，在水行政主管部門的指導(dǎo)下，直接參與用水管理。同時(shí)，制定“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)章程”，對(duì)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)分工、資產(chǎn)管理及獎(jiǎng)懲辦法等做詳細(xì)的規(guī)定。

2.3 調(diào)查統(tǒng)計(jì)，組建工作小組

農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)本村提補(bǔ)水價(jià)機(jī)制的組織實(shí)施。在當(dāng)?shù)厮块T的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各戶人口、耕地面積、計(jì)量器具底數(shù)、農(nóng)業(yè)電價(jià)等情況，并將統(tǒng)計(jì)上來的各戶耕地面積在全村顯要位置進(jìn)行公示，確認(rèn)無異議后存檔作為節(jié)水補(bǔ)貼基金的發(fā)放依據(jù)。同時(shí)，村用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)選出在村有威信、農(nóng)民信任的3名管理人員，成立“三人小組”負(fù)責(zé)節(jié)水補(bǔ)貼基金的收取、管理與發(fā)放，為實(shí)施節(jié)水機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

2.4 研究提補(bǔ)幅度，制訂實(shí)施方案

提價(jià)幅度和政府補(bǔ)貼比例直接決定了節(jié)水和機(jī)制實(shí)施效果。提價(jià)幅度大，補(bǔ)貼幅度小，節(jié)水激勵(lì)越大，處罰比例越高，群眾對(duì)節(jié)水機(jī)制的接受程度就會(huì)降低，甚至產(chǎn)生反感。反之，群眾受益面就越大，節(jié)水機(jī)制也就越易實(shí)施，但節(jié)水效果就會(huì)越小，同時(shí)政府財(cái)政也會(huì)難以負(fù)擔(dān)。因此，必須結(jié)合實(shí)際，科學(xué)確定提價(jià)幅度和政府補(bǔ)貼比例。黃河水灌溉水價(jià)由0.28元/m3調(diào)整為0.40元/m3，補(bǔ)助0.10元/m3；地下水灌溉水價(jià)由原先按電計(jì)費(fèi)改為按水計(jì)費(fèi)，根據(jù)現(xiàn)狀所有機(jī)井出水量和用電量測(cè)算，現(xiàn)狀電價(jià)0.58元/度折合水價(jià)為地下水0.17元/m3調(diào)整為0.25元/m3，補(bǔ)助 0.05元/m3。 提補(bǔ)資金由兩部分組成：一是地下水每立方米增加的0.08元和補(bǔ)助的0.05元，合計(jì)為每立方米0.13元；二是黃河水灌區(qū)水價(jià)每立方米增加的0.12元和補(bǔ)助的0.10元，合計(jì)為每立方米0.22元。提補(bǔ)資金按承包地面積平均發(fā)放，每年發(fā)放兩次，并進(jìn)行公示。

3 保障措施

3.1 完善改革農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收政策

現(xiàn)狀條件下，推廣農(nóng)業(yè)提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制改革，首先要取消農(nóng)業(yè)不收水費(fèi)、按畝收水費(fèi)或低于成本收水費(fèi)的現(xiàn)象，實(shí)施 “按方收費(fèi)+成本水價(jià)+用戶承受能力+政府適量補(bǔ)貼”水價(jià)制定模式，制定國家、省、市水價(jià)改革方案，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高供水保障率，完善計(jì)量安裝，以縣為單位制定具體“提補(bǔ)水價(jià)”改革方案。

3.2 穩(wěn)定政府直補(bǔ)資金來源

推廣提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制，除配套相關(guān)政策外，直補(bǔ)資金的來源也是必須解決的首要問題。一是補(bǔ)貼資金由國家納入財(cái)政預(yù)算，直接實(shí)施補(bǔ)貼。二是城市反補(bǔ)農(nóng)業(yè)，從每年地方城市征收的水資源費(fèi)中，拿出一部分，作為提補(bǔ)資金補(bǔ)貼。三是新上建設(shè)項(xiàng)目需新增用水指標(biāo)，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目水資源論證確定其補(bǔ)償金額，由水行政主管部門收取，成立政府“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水機(jī)制補(bǔ)貼基金，鼓勵(lì)農(nóng)民節(jié)水。四是由中央、省和市、縣財(cái)政按一定比例配套支付。五是利用超計(jì)劃用水資金和水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、節(jié)水設(shè)備補(bǔ)貼等資金捆綁使用，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)從工程節(jié)水向制度節(jié)水過渡。

3.3 參照糧食直補(bǔ)政策，對(duì)節(jié)水資金實(shí)施管理

為使補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)起到節(jié)水的作用，并能真正補(bǔ)貼到節(jié)水戶手中，參照農(nóng)業(yè)種糧補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)實(shí)施政府與農(nóng)戶對(duì)接的管理模式。通過財(cái)政部門，將補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到農(nóng)民手中，保證使節(jié)水補(bǔ)貼發(fā)揮效益。一是建立專門的水費(fèi)資金管理機(jī)構(gòu)，主要監(jiān)督檢查農(nóng)民提高的那部分水費(fèi)使用問題，保證該部分經(jīng)費(fèi)專款專用。二是中央和地方財(cái)政每年都應(yīng)有專門的節(jié)水補(bǔ)貼資金，該部分資金可以來自于中央和地方用于節(jié)水項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，設(shè)立專門的賬戶，專款專用。

3.4 建立健全提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制保障體系

為了保障提補(bǔ)水價(jià)節(jié)水機(jī)制良性、可持續(xù)發(fā)展，保證該制度真正起到節(jié)水作用，國家節(jié)水補(bǔ)貼能發(fā)揮節(jié)水效益，應(yīng)建立健全以政府為主導(dǎo)的實(shí)施組織保障體系。一是建立實(shí)施組織機(jī)構(gòu)。各試點(diǎn)區(qū)要建立由政府、水利、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證機(jī)制實(shí)施過程中用水水平真實(shí)、合理，節(jié)水補(bǔ)貼公開、公正、透明等。二是建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。在試點(diǎn)階段，對(duì)于進(jìn)行試點(diǎn)的村按照其實(shí)施的規(guī)范程度給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立相應(yīng)的法規(guī)制度。國家設(shè)試點(diǎn)專題，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)水價(jià)改革及水費(fèi)補(bǔ)貼等政策進(jìn)行研究，建立相應(yīng)的水價(jià)改革方案法規(guī)制度，規(guī)范化管理，促使水價(jià)改革制度化、法制化。（