張安毅,曹玲玲

(1.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)， 河南 鄭州450001；2.江蘇省蘇州市吳江區(qū)人民法院,江蘇 蘇州215000)

近年來，流動(dòng)商販在我國(guó)各個(gè)城市中大量存在，他們一般都未經(jīng)過商事登記、取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因而被管理部門認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)而遭到查處。城市流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)大都是無業(yè)、待業(yè)的社會(huì)弱勢(shì)群體基于生存需求的一項(xiàng)謀生活動(dòng)，往往難以真正取締，導(dǎo)致城市管理人員在對(duì)流動(dòng)商販的執(zhí)法過程中頻頻引發(fā)對(duì)抗、暴力沖突甚至群體性事件，屢屢成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在保護(hù)城市流動(dòng)商販生存利益、允許其合法經(jīng)營(yíng)呼聲越來越高的背景下，首先要明確的問題是城市流動(dòng)商販如何合法化？強(qiáng)制性的商事登記是否必須適用于城市流動(dòng)商販？本文從商事登記的制度功能、城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)出發(fā)，探討城市流動(dòng)商販與商事登記制度之間的關(guān)系以及城市流動(dòng)商販合法化的路徑，以期為城市流動(dòng)商販問題的解決提供借鑒。

一、城市流動(dòng)商販合法化的障礙：未履行商事登記

城市流動(dòng)商販一般是指沒有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的在城市中從事簡(jiǎn)單商品交易的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。近年來隨著我國(guó)城市規(guī)模的擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)村人口涌入城市，不少城市中的無業(yè)人員、下崗人員、進(jìn)城務(wù)工人員走街串巷經(jīng)營(yíng)著僅能維持生計(jì)的小生意。他們的活動(dòng)在性質(zhì)上屬于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，然而他們未在任何部門進(jìn)行商事登記，沒有獲得相應(yīng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不繳納任何稅費(fèi)，被稱為“無證商販”。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行商事立法相關(guān)規(guī)定，自然人要從事商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須進(jìn)行商事登記。國(guó)務(wù)院2003 年出臺(tái)的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第2條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營(yíng)。未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而從事商業(yè)活動(dòng)的，屬于非法經(jīng)營(yíng)，面臨的法律后果就是應(yīng)予取締。我國(guó)大部分城市對(duì)流動(dòng)商販也一直采用禁止、取締的管理方法，如《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法規(guī)范條例》等一系列相關(guān)法規(guī)都明確禁止流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)形式；再比如河南省洛陽市下發(fā)的《洛陽市人民政府關(guān)于清理取締店外經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)和馬路市場(chǎng)的通知》規(guī)定，嚴(yán)禁占用城市各類道路進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

雖然我國(guó)立法規(guī)定從事商事經(jīng)營(yíng)必須進(jìn)行商事登記，但城市流動(dòng)商販往往由于沒有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無法登記。比如《個(gè)體工商戶登記管理辦法》第6條規(guī)定，個(gè)體工商戶的登記事項(xiàng)包括經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。第10條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是指?jìng)€(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)所在地的詳細(xì)地址。個(gè)體工商戶經(jīng)登記機(jī)關(guān)登記的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所只能為固定的一處。另外，流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)是本小利薄，進(jìn)行登記、辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等帶來的各項(xiàng)稅費(fèi)較多，即便立法允許城市流動(dòng)商販進(jìn)行商事登記，因?yàn)榈怯洺杀具^高，流動(dòng)攤販寧愿選擇非法經(jīng)營(yíng)也不愿進(jìn)行登記。

總之，目前我國(guó)流動(dòng)商販一直處于無證經(jīng)營(yíng)、非法經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，監(jiān)管上也進(jìn)退兩難。然而立法政策的選擇往往是一種利益權(quán)衡。[1]近年來社會(huì)各界逐步認(rèn)識(shí)到，對(duì)于城市流動(dòng)商販問題“堵不如疏”。城市流動(dòng)商販的法律規(guī)制應(yīng)考慮弱勢(shì)群體生存保障的需求，流動(dòng)商販對(duì)于調(diào)動(dòng)城市市場(chǎng)活力也必不可少，流動(dòng)攤販的出現(xiàn)彌補(bǔ)了大型商場(chǎng)不提供的低端消費(fèi)品市場(chǎng)，比如給手機(jī)貼屏保、擦皮鞋等。紐約、巴黎等國(guó)際大都市也都存在著為小商販提供自由經(jīng)營(yíng)的跳蚤市場(chǎng)、周末市場(chǎng)等。我國(guó)城市中流動(dòng)商販的產(chǎn)生“基本符合市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律”[2]。而實(shí)踐中，城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)者大多沒有資金，沒有技術(shù)，從事簡(jiǎn)單的日常生活用品買賣便是他們賴以生存的基本方式。因此，往往是這邊剛剛查處，那邊就“春風(fēng)吹又生”，城市里城管和流動(dòng)攤販的“貓鼠游戲”，已經(jīng)成為近年來飽受詬病的社會(huì)現(xiàn)象?？梢?，流動(dòng)商販并不是可以一禁了之。那么，流動(dòng)商販合法化的障礙能否突破？這需要從商事登記制度對(duì)城市流動(dòng)商販的適用性進(jìn)行探討。

二、城市流動(dòng)商販豁免商事登記的可行性

城市流動(dòng)商販?zhǔn)欠窨梢圆唤?jīng)商事登記而成為法律允許的合法經(jīng)營(yíng)形式，這要結(jié)合城市流動(dòng)商販豁免商事登記是否會(huì)損害商事登記的制度功能來分析。

商事登記是商事主體或者商事主體的籌辦人，為了設(shè)立、變更或者終止商事主體的資格，依照法律規(guī)定的條件和程序，將有關(guān)事項(xiàng)向登記主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，并經(jīng)其核準(zhǔn)注冊(cè)以產(chǎn)生相應(yīng)法律后果和效力的制度。商事主體的設(shè)立、變更或終止都要經(jīng)過商事登記程序。一般認(rèn)為，任何自然人都應(yīng)該享有營(yíng)業(yè)權(quán)，可自主地選擇特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)從事營(yíng)業(yè)活動(dòng)。營(yíng)業(yè)權(quán)的基本內(nèi)涵包括營(yíng)業(yè)機(jī)會(huì)的平等享有、營(yíng)業(yè)資格的自由取得、營(yíng)業(yè)領(lǐng)域的自愿選擇、營(yíng)業(yè)事項(xiàng)的自主設(shè)定、營(yíng)業(yè)方式的自我決定、經(jīng)營(yíng)管理的獨(dú)立決策以及營(yíng)業(yè)侵權(quán)請(qǐng)求的救濟(jì)等。[3]但為何我國(guó)法律規(guī)定從事商事營(yíng)業(yè)必須經(jīng)過登記？這是源于商事登記制度的兩方面功能：第一，促進(jìn)交易便捷、保障交易安全。通過商事登記公示商事主體的經(jīng)營(yíng)身份、經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)營(yíng)能力，確立其經(jīng)營(yíng)信譽(yù)，可以為商事活動(dòng)的參加人及時(shí)提供交易相對(duì)人的準(zhǔn)確信息，免除交易相對(duì)人費(fèi)時(shí)費(fèi)力收集交易所需信息的成本，并使交易相對(duì)人依據(jù)公示的信息選擇和決定自己的交易對(duì)象，維護(hù)自己的交易利益，以免在交易中受到損害。即便商事主體的登記信息有誤，基于登記的權(quán)威性，交易相對(duì)人也信賴該登記信息,所進(jìn)行的交易行為也將得到法律的保護(hù)。第二，便于政府監(jiān)管和征稅。商事登記可以使政府取得各項(xiàng)必要的商事主體信息和統(tǒng)計(jì)資料，及時(shí)了解商事主體的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，對(duì)各種商事主體的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行必要的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)商事主體的法律調(diào)整和整個(gè)商事活動(dòng)的宏觀規(guī)劃及調(diào)控，并把登記信息作為征稅依據(jù)。商事登記制度起源于商人習(xí)慣法時(shí)代。在商人自治組織中，為了對(duì)組織中的商人進(jìn)行管理，維護(hù)其內(nèi)部利益，商人名簿開始出現(xiàn)，它對(duì)組織中的商人姓名、牌號(hào)及輔助人員等進(jìn)行登記。發(fā)展到近現(xiàn)代，商事登記機(jī)關(guān)以國(guó)家機(jī)關(guān)的形式和面目出現(xiàn)，體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)商事活動(dòng)的強(qiáng)有力干預(yù)。目前在各國(guó)立法中取得商事登記方可依法從事商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已經(jīng)成為一項(xiàng)通行規(guī)則。

基于商事登記的種種功能，在我國(guó)設(shè)立公司、合伙及個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶都必須經(jīng)過商事登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，才能開始合法經(jīng)營(yíng)。那么流動(dòng)商販?zhǔn)欠褚脖仨毤{入登記制度的適用范疇？筆者認(rèn)為，從城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)看，其不納入商事登記制度的適用范疇具有可行性：第一，從促進(jìn)交易便捷、保障交易安全來看，城市流動(dòng)商販從事的是面對(duì)面的交易，經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)資本等都是公開的，與其他市場(chǎng)主體之間不會(huì)涉及交涉力和信息不均衡的問題，而登記作為一種程序要件主要是為了解決信息不對(duì)稱問題、維護(hù)公共秩序。[4]實(shí)踐中，消費(fèi)者也不會(huì)因?yàn)橘I一斤蔬菜而去工商登記機(jī)關(guān)查詢出賣人的經(jīng)營(yíng)信用基礎(chǔ)。因此，流動(dòng)商販不需要專門通過登記建立信息公示制度。流動(dòng)商販從事的是一手交錢、一手交貨的原始交易方式，也不需要通過維護(hù)交易相對(duì)人對(duì)公開信息的信賴，來維護(hù)社會(huì)信用和交易安全。第二，從加強(qiáng)政府監(jiān)管、保障稅收來看，要求公司、合伙等企業(yè)進(jìn)行登記，是因?yàn)檫@些企業(yè)規(guī)模巨大，企業(yè)的一舉一動(dòng)都可能對(duì)全社會(huì)產(chǎn)生重大影響，“公司本身?yè)碛泻芏噘Y源可供解決社會(huì)性問題使用”[5]。政府只有強(qiáng)制要求這些企業(yè)登記，才能掌握相關(guān)信息，對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。大中型企業(yè)營(yíng)利能力強(qiáng)，利潤(rùn)相對(duì)豐厚，也需要通過登記確定管控稅源，實(shí)現(xiàn)稅收征繳。而流動(dòng)商販對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)影響可以忽略不計(jì)，是否對(duì)其征稅對(duì)國(guó)家稅收收入影響不大。由于他們的利潤(rùn)微薄，所以許多國(guó)家也對(duì)流動(dòng)商販免于征稅。

綜上，商事登記制度作為調(diào)整商事活動(dòng)的一個(gè)重要法律手段，對(duì)于維護(hù)商事交易安全和秩序、調(diào)控商事活動(dòng)具有重要的功能和意義，但基于城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，允許其不登記其實(shí)并不損害商事登記的功能實(shí)現(xiàn)。

三、城市流動(dòng)商販豁免商事登記的必要性

城市流動(dòng)商販豁免商事登記在理論上可行，但在實(shí)踐中是否有必要？筆者認(rèn)為，城市流動(dòng)商販豁免商事登記的必要性在于，登記的成本往往是流動(dòng)商販難以負(fù)擔(dān)的。在我國(guó)，一般自然人從事商業(yè)活動(dòng)最簡(jiǎn)便可行的途徑就是成為個(gè)體工商戶或者個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，但這個(gè)“最經(jīng)濟(jì)可行”的途徑也使得眾多小商販望而卻步。我國(guó)立法要求成立個(gè)體戶、獨(dú)資企業(yè)必須履行商事登記，在實(shí)踐中“名目繁多的登記、驗(yàn)照規(guī)定，就是個(gè)體戶、獨(dú)資企業(yè)的一個(gè)沉重的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，如果不按時(shí)履行這些名目繁多的登記、驗(yàn)照程序，將面臨限期改正、罰款甚至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰”[6]。我國(guó)《個(gè)體工商戶條例》規(guī)定，個(gè)體工商戶辦理登記應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納登記費(fèi)。不僅如此，每一項(xiàng)登記都有相當(dāng)復(fù)雜的審批程序。以設(shè)立登記為例，要經(jīng)過名稱預(yù)先登記，填寫遞交《名稱(變更)預(yù)先核準(zhǔn)申請(qǐng)書》后等待名稱核準(zhǔn)結(jié)果，之后領(lǐng)取《企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書》和《個(gè)體工商戶注冊(cè)登記申請(qǐng)書》，材料準(zhǔn)備齊全后，還要等待領(lǐng)取《準(zhǔn)予設(shè)立登記通知書》，最后在拿到《準(zhǔn)予設(shè)立登記通知書》后還要按照確定的日期到工商部門交費(fèi)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)目的通常只是維持生計(jì)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，而商事登記及其產(chǎn)生的時(shí)間和金錢成本，與流動(dòng)商販的預(yù)期利益相比過于高昂時(shí)，必定會(huì)打擊這種小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者?！拔⑿∫?guī)模經(jīng)營(yíng)者能使失業(yè)、待業(yè)人員實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，鼓勵(lì)這種小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的存在對(duì)于現(xiàn)階段緩解中國(guó)的就業(yè)壓力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著舉足輕重的作用?！盵7]為了保護(hù)這種小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，有必要對(duì)他們免除商事登記。

國(guó)外立法中及理論界通常使用“小商人”一詞來概括城市流動(dòng)商販。各國(guó)立法對(duì)于“小商人”的范圍和法律地位定位并不相同，但共同的一點(diǎn)是都允許“小商人”不經(jīng)登記而從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如1986年《德國(guó)商法典》依商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)模，將商人分為完全商人和小商人?！兜聡?guó)商法典》第4條規(guī)定，有關(guān)商號(hào)、商事登記的規(guī)定以及一些較為嚴(yán)厲的商法規(guī)范，不適用于小商人。1998 年《德國(guó)商法典》修改后，取消了小商人的概念，但對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者仍然適用特殊規(guī)定，《德國(guó)商法典》第 2 條規(guī)定，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者可以自愿在商事登記簿中進(jìn)行登記，以取得商人資格。這意味著小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者可以自己選擇是否登記，選擇登記的便成為商人，適用商法規(guī)范，不登記的，就不適用商法。日本理論界依據(jù)《日本商法典》的規(guī)定，將商人分為固有商人、擬制商人和小商人?！度毡旧谭ǖ洹返?8 條規(guī)定，本法關(guān)于商業(yè)登記、商號(hào)及商事賬簿的規(guī)定，不適用于小商人。不少國(guó)家和地區(qū)對(duì)小商販豁免商事登記，是因?yàn)閷?duì)自然人從事小規(guī)模營(yíng)業(yè)采取允許和支持的政策，為他們提供低成本的營(yíng)業(yè)環(huán)境。如法國(guó)巴黎的“早市”由來已久，沒有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的小商販，只要擺攤經(jīng)營(yíng)不影響交通即可。法國(guó)沒有城管部門，對(duì)影響交通者，警察也只是采取教育的方法，告誡“下不為例”，甚至睜只眼閉只眼。[8]這些做法都表明，允許流動(dòng)商販不經(jīng)登記而從事商業(yè)活動(dòng)是一種可行、必要的立法態(tài)度。

四、城市流動(dòng)商販合法化之后的法律地位與治理策略

如果允許城市流動(dòng)商販不經(jīng)商事登記而合法從事商業(yè)活動(dòng)，那么流動(dòng)商販屬于哪種類型的法律主體？能否成為商事主體？商事主體是指以自己的名義從事經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)行為，在商法上享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人?！霸趥鹘y(tǒng)的商法中，要成為商人一般要求滿足營(yíng)利性和營(yíng)業(yè)性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！盵9]實(shí)施營(yíng)利性營(yíng)業(yè)活動(dòng)是成為商事主體的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。城市流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)雖然利潤(rùn)微薄，但是也具有營(yíng)利性的特征，他們以較少的投入謀取為數(shù)不多的資本回報(bào)。對(duì)于他們是否具有營(yíng)業(yè)性,可從以下幾點(diǎn)進(jìn)行判斷：(1)營(yíng)業(yè)活動(dòng)具備獨(dú)立性；(2)營(yíng)業(yè)活動(dòng)具有有償性；(3)營(yíng)業(yè)活動(dòng)系長(zhǎng)期的，或者說其活動(dòng)原則上指向不確定的大量行為；(4)營(yíng)業(yè)活動(dòng)須對(duì)外顯示等。[10]一般來說，流動(dòng)商販把這種流動(dòng)經(jīng)營(yíng)作為謀生的唯一或者重要手段，盡管有時(shí)賣菜、有時(shí)賣水果、有時(shí)賣小吃，但是都是在販賣人們?nèi)粘Ｉ钏?，把這種活動(dòng)作為一種職業(yè)，其經(jīng)營(yíng)范圍具有相對(duì)的確定性，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有連續(xù)性，他們完全具備商事主體實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而可以成為商事主體。雖然登記是取得商事主體資格的形式標(biāo)準(zhǔn)和程序要件，但流動(dòng)商販免于商事登記而可以基于自己實(shí)施營(yíng)利性營(yíng)業(yè)活動(dòng)直接取得商事主體資格。當(dāng)然對(duì)于有些自然人偶然實(shí)施的流動(dòng)攤販交易活動(dòng)，因?yàn)槲覈?guó)法律本來就不禁止自然人之間的買賣，將其納入民事主體交易的范疇即可。

城市流動(dòng)商販成為商事主體之后，同其他商事主體一樣具有商事權(quán)利能力和商事行為能力，可以以自己的名義享有商法上的權(quán)利、承擔(dān)商法上的義務(wù)，不過基于流動(dòng)商販小規(guī)模經(jīng)營(yíng)、營(yíng)業(yè)收入低的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)該允許其不設(shè)立商事賬簿、不繳納營(yíng)業(yè)稅。城市流動(dòng)商販合法化之后，可以以自己的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)抗各種非法干擾其經(jīng)營(yíng)、侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。而地方立法部門可以基于維護(hù)交通秩序、交易秩序等公共利益以法規(guī)形式對(duì)流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)行為予以限制，比如劃定允許其經(jīng)營(yíng)的區(qū)域、時(shí)間。流動(dòng)商販在營(yíng)業(yè)過程中要遵守法律法規(guī)，接受工商部門、城市管理部門等機(jī)構(gòu)基于公共利益對(duì)其依法進(jìn)行的管理。工商部門、城市管理部門在治理流動(dòng)商販問題時(shí)，要“遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦颉盵11]，監(jiān)督其合法經(jīng)營(yíng)，尊重流動(dòng)商販?zhǔn)芊杀Ｗo(hù)的權(quán)利。同時(shí)社區(qū)組織要積極以服務(wù)角色為流動(dòng)商販提供技術(shù)培訓(xùn)等幫助和支持，為其提供食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、法律知識(shí)教育，引導(dǎo)流動(dòng)商販建立行業(yè)自治組織，以作為商販自律、與管理部門溝通的橋梁。

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