饒滾金

(遼寧海事局 船員處，遼寧 大連 116001)

一、2013年以來船員管理法規(guī)修改的背景

2013年3月17日，十二屆全國人大一次會議勝利閉幕。國務院總理李克強在人民大會堂與中外記者見面并回答記者提問。其中，李克強在回答新加坡《聯合早報》記者有關國家機構改革和職能轉變方案的問題時表示，現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減1/3以上。［1］在國務院率先取消和下放審批事項的帶動下，各部門、各地區(qū)也紛紛行動起來，可以說，2013年成為中國各級政府的簡政放權年。2013年國務院部門共取消334項行政審批等事項，［2］簡政放權力度之大前所未有。在此大背景下，2013年交通運輸部共制定、修改部門規(guī)章(部令)22份，其中新制定6份，修訂16份，力度之大也前所未有。交通運輸部依據國務院取消和下放行政審批項目的相關決定以及廢止和修改部分行政法規(guī)的決定，對相關部令進行了修改，其中涉及船員管理的有4份，占修改數量的1/4。就專業(yè)領域而言，船員管理的簡政放權力度之大為其他專業(yè)領域無法比擬。部令的修改體現的是政策的變化，為了便于相關方面對船員管理政策變化情況及相關法規(guī)、部令的修改情況有比較清晰的認識，本文對此進行系統(tǒng)的梳理，闡述了相關法規(guī)之間的法律關系，并提出了完善立法的建議。

二、相關法規(guī)、部令及其他規(guī)范性文件的修改情況

1.取消內河船舶船員服務業(yè)務審批

2013年5月15日，國務院下發(fā)了《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2013〕19號)，取消和下放共計117項行政審批項目等事項。涉及船員管理的是取消了從事內河船舶船員服務業(yè)務審批。而此前內河船舶船員服務業(yè)務審批的設定依據是《中華人民共和國船員條例》(國務院令第494號)。根據《中華人民共和國行政許可法》第十四條“必要時，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可”的規(guī)定，國務院采取發(fā)布決定的方式取消行政許可也是符合法律規(guī)定的。但取消從事內河船舶船員服務業(yè)務審批并不是一件臨時性的事情，因此，根據該條“實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)”，國務院以決定的形式取消從事內河船舶船員服務業(yè)務審批只是權宜之計，要從源頭上徹底取消該項行政許可項目，須對《中華人民共和國船員條例》進行修改。鑒于此，2013年5月31日，國務院第10次常務會議通過《國務院關于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》(中華人民共和國國務院令第638號)，廢止和修改了相關的行政法規(guī)，采取的方式是用新的行政法規(guī)修改原有的行政法規(guī)。其中，修改了《中華人民共和國船員條例》第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十七條、第六十三條、第六十七條。修改的主要內容是將條文中的“船員服務機構”修改為“海洋船舶船員服務機構”，修改的主要精神是將船員服務機構限定為海洋船舶船員服務機構，從而達到取消內河船舶船員服務業(yè)務審批及仍然保留海洋船舶船員服務行政審批的目的。

為了貫徹實施《船員條例》，規(guī)范船員服務行為，2008年交通運輸部頒布了《中華人民共和國船員服務管理規(guī)定》(交通運輸部令2008年第6號)。鑒于國務院對《船員條例》進行了修改，《船員服務管理規(guī)定》制定的依據都發(fā)生了變化，也須進行相應的修改。2013年8月22日，交通運輸部第10次部務會議通過《關于修改〈中華人民共和國船員服務管理規(guī)定〉的決定》(交通運輸部令2013年第10號)，對《船員服務管理規(guī)定》相關條款進行了相應的修改，主要的調整是將“船員服務”修改為“海船船員服務”，修改的主要內容要服從于取消內河船舶船員服務業(yè)務審批及保留海洋船舶船員服務行政審批的精神。同時，在第六條中增加一款“從事內河船舶船員服務業(yè)務的服務機構，應當自開業(yè)之日起15日內，持企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照復印件、場地證明、人員資質證明和相應的管理制度向該機構工商注冊地的交通運輸部直屬海事管理機構或者地方海事管理機構備案”作為第二款，將內河船舶船員服務業(yè)務由行政審批轉變?yōu)閭浒浮?/p>

2.取消船員資格臨時特免證明簽發(fā)及引航員注冊審批

2013年11月8日，國務院下發(fā)了《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2013〕44號)，再取消和下放68項行政審批項目。涉及船員管理的是取消了船員資格臨時特免證明簽發(fā)及引航員注冊審批兩項。此前這兩項審批的設定依據均是《中華人民共和國船員條例》。正如上文分析的那樣，為了理順設立、取消行政許可的關系，2013年12月4日，國務院第32次常務會議通過《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》(國務院令第645號)，修改了相關的行政法規(guī)。一是將《中華人民共和國船員條例》第十三條中的“中國籍船舶在境外遇有不可抗力或者其他特殊情況，無法滿足船舶最低安全配員要求，需要由本船下一級船員臨時擔任上一級職務時，應當向海事管理機構提出申請。海事管理機構根據擬擔任上一級船員職務船員的任職資歷、任職表現和安全記錄，簽發(fā)相應的批準文書”中的“簽發(fā)相應的批準文書”修改為“出具相應的證明文件”。這樣，將船員資格臨時特免證明簽發(fā)的行政許可項目取消了，取而代之的是出具一份證明文件。其次是將第七十條“引航員的注冊、培訓和任職資格依照本條例有關船員注冊、培訓和任職資格的規(guī)定執(zhí)行。具體辦法由國務院交通主管部門制訂”修改為“引航員的培訓和任職資格依照本條例有關船員培訓和任職資格的規(guī)定執(zhí)行。具體辦法由國務院交通主管部門制訂”，也即修改后取消了引航員“注冊”許可項目，保留了培訓和任職資格的許可要求。

船員資格臨時特免證明簽發(fā)及引航員注冊審批不僅由《船員條例》做出原則規(guī)定，而且交通運輸部相關的部令對此還做出了詳細的專門規(guī)定。因此，上位法《船員條例》的修改，必然影響到下位法的相應修改?！吨腥A人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》(交通運輸部令2011年第10號)對船員資格臨時特免證明簽發(fā)做出了規(guī)定。該規(guī)則“第四章特免證明”共6條專門對特免證明(船員資格臨時特免證明)的簽發(fā)時機、簽發(fā)條件、申辦材料及程序、數量限制、失效等內容作了詳細的規(guī)定。針對修改后的《船員條例》取消了船員資格臨時特免證明簽發(fā)的現狀及從便民高效角度的考慮，2013年12月16日，交通運輸部第13次部務會議通過了《關于修改〈中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則〉的決定》(交通運輸部令2013年第18號)，自2013年12月24日起施行。修改的主要內容有:一是將第三十條中的“應當向海事管理機構申請簽發(fā)特免證明”修改為“應當向簽發(fā)該船員適任證書的海事管理機構申請出具特免證明”。該修改有兩層含義。首先是進一步明確了向“誰”申請的問題，即特免證明應向簽發(fā)該船員適任證書的海事管理機構申請，而不是向部海事局申請;其次，特免證明不再是行政許可項目，只需由相應的海事管理機構出具證明。二是將第三十三條“受理申請的海事管理機構應當在受理之日起3日內核實有關情況并報國家海事管理機構批準，對符合第三十一條規(guī)定條件的，國家海事管理機構應當簽發(fā)有效期不超過6個月的特免證明，但船長或者輪機長特免證明的有效期不超過3個月。不符合條件的，應當在受理申請之日起3日內告知申請人不予簽發(fā)的決定及理由”修改為“收到申請的海事管理機構應當核實有關情況，對符合第三十一條規(guī)定條件的，應當在3日內出具有效期不超過6個月的特免證明，但船長或者輪機長特免證明的有效期不超過3個月。不符合條件的，應當在3日內告知申請人不予出具特免證明的理由”。該修改主要將出具特免證明的機關由國家海事管理機構(部海事局)調整為相應的海事管理機構，有利于提高工作效率。其他條款的修改主要是針對特免證明的“簽發(fā)”改為“出具”后的文字調整?！吨腥A人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》(交通部令2006年第1號)第二十三條對船員特免證明簽發(fā)的條件作了詳細的規(guī)定，但交通運輸部暫時還沒有對此進行修改。

涉及引航員注冊審批的部令是《中華人民共和國引航員注冊與任職資格管理規(guī)定》(交通運輸部令2008年第2號)。有關引航員的行政許可項目共有兩項，一項是引航員注冊，另一項是引航員任職資格。此次因簡政放權而取消的是引航員注冊的審批。2013年12月16日，交通運輸部第13次部務會議通過了《關于修改〈中華人民共和國引航員注冊與任職資格管理規(guī)定〉的決定》(中華人民共和國交通運輸部令2013年第20號)，自2013年12月24日起施行。修改的主要精神是取消引航員注冊的審批以及由此而產生的其他條款的相應修改。主要修改內容有:一是將規(guī)章名稱《引航員注冊和任職資格管理規(guī)定》修改為《引航員管理辦法》。二是將第四條“本辦法所稱引航員，是指受聘于引航機構，依照本辦法的規(guī)定經引航員注冊取得引航員服務簿的人員，包括一級引航員、二級引航員、三級引航員和助理引航員”改為“本辦法所稱引航員，是指取得引航員任職資格并受聘于引航機構的人員，包括一級引航員、二級引航員、三級引航員”。這一條是此次修改的核心，該調整有兩層含義。首先是引航員無須經過注冊，不需要取得引航員服務簿;其次是因為取消了引航員注冊，也因此取消了助理引航員(取得引航員服務簿而未取得引航員適任證書的人員)資格，故而導致引航員資格序列范圍的縮小，不再包括助理引航員;三是刪除了第二章“引航員注冊”的全部內容;四是涉及注冊及服務簿相關條款作了相應的修改。

3.取消雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批

2014年1月28日，國務院下發(fā)了《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2014〕5號)，再取消和下放64項行政審批項目和18個子項。涉及船員管理的是取消了雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批。根據該“決定”，此前雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職審批的設立依據是《中華人民共和國船舶登記條例》(國務院令第155號)，具體為第七條“中國籍船舶上的船員應當由中國公民擔任;確需雇用外國籍船員的，應當報國務院交通主管部門批準”?！吨腥A人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》第二十四條對外國籍船員在中國籍船舶上任職審批的條件作了詳細的規(guī)定，但交通運輸部暫時還沒有對此進行修改。

在此，有必要特別澄清兩個概念。雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批是同意或者不同意雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職這個結果，強調的是可否任職的結果;而簽發(fā)《中國政府承認另一締約國簽發(fā)的適任證書的簽證》(即通常稱的“承認簽證”)則是一種適任資格的確認，強調的是資格的確認。兩者不能畫等號。“承認簽證”是雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批的前提和基礎條件之一(必要而非充分條件)，但即便有了“承認簽證”還不一定能審批通過，而有人錯誤地認為雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批等同于簽發(fā)“承認簽證”。簽發(fā)“承認簽證”與雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批的關系有點類似于大學教師評聘分開的關系，將簽發(fā)“承認簽證”比作某大學教師通過評審取得教授資格，而將雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批比作大學聘任該教師為教授的結果，則可以清楚地理解兩者之間的關系。筆者在部分海事機構門戶網站的辦事指南或政務公開指南中發(fā)現，將外國籍船員在中國籍船舶上任職審批的辦理結果表述為符合條件的，簽發(fā)《中國政府承認另一締約國簽發(fā)的適任證書的簽證》，將兩者混為一談，需要特別指出，并提請更正。

4.取消海員出境證明

“海員出境證明”是中國海員前往免辦入境簽證、在境外辦簽證和只辦理過境簽證國家(地區(qū))以及前往或經由香港、澳門登船時，向中國邊防檢查機關申請驗放的必備證明文書。海員出境證明與海員證同時使用。為了便利海員出境，2013年12月19日，交通運輸部海事局經商公安部出入境管理局同意，發(fā)布了《交通運輸部海事局關于取消〈海員出境證明〉的通知》(海船員〔2013〕827號)文件。根據該文件，自2014年1月1日起，取消海員出境證明，各海事管理機構和有權簽發(fā)海員出境證明的單位不再向海員簽發(fā)海員出境證明;海員出境時，邊防檢查站除查驗海員的海員證外，不再查驗海員出境證明。同時，廢止《關于頒發(fā)海員出境證明管理辦法的通知》(海船員字〔1999〕594號)，取消其他文件中有關海員出境證明的管理要求。這樣，實施24年之久的海員出境證明正式退出了歷史舞臺?！吨腥A人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》第二十五條對海員出境證明簽發(fā)的條件進行了詳細的規(guī)定，但交通運輸部暫時還沒有對此進行修改。

5.修改《船員培訓管理規(guī)則》

為滿足STCW公約馬尼拉修正案的新要求以及與《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》(交通運輸部令2011年第12號)相適應并保持協調一致，2013年12月16日，交通運輸部第13次部務會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國船員培訓管理規(guī)則〉的決定》，該“決定”自2014年4月1日起施行。修改的內容主要體現在:對船員培訓項目及船員培訓的課程設置及確認進行調整;增加船上培訓和知識更新培訓的原則規(guī)定以及使用模擬器培訓的規(guī)定;取消培訓機構對其師資的管理要求;調整從事船員培訓機構許可條件內容和結構，調整規(guī)則附件體例和結構，將四個附件改由交通運輸部部文的形式確認。［3］修改后的《船員培訓管理規(guī)則》，將有利于加強船員培訓管理，保證船員培訓質量，切實提高船員崗位能力。

三、相關立法建議

從上文可以看出，這一輪的船員管理事項簡政放權、取消行政審批，交通運輸部下了很大決心，取得了顯著效果。但筆者認為，就法規(guī)修改情況而言，還存在援引法規(guī)不準確，修改不及時、不徹底的情況，需要進一步完善。

1.設定依據援引的法規(guī)文件不準確及個別行政法規(guī)修改不及時、不徹底

關于雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2014〕5號)明確該審批的設立依據是《船舶登記條例》(國務院令第155號)。而《船員條例》第十二條“中國籍船舶的船長和高級船員應當由中國籍船員擔任;確需外國籍船員擔任高級船員的，應當報國家海事管理機構批準”及第十九條“在中國籍船舶上工作的外國籍船員，應當依照法律、行政法規(guī)和國家其他有關規(guī)定取得就業(yè)許可，并持有國務院交通主管部門規(guī)定的相應證書和其所屬國政府簽發(fā)的相關身份證件”這兩條均對雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批做出了規(guī)定。因此，設定依據有兩份文件，在法律效率上，《船舶登記條例》和《船員條例》同屬于國務院的行政法規(guī);在生效時間上，《船舶登記條例》(自1995年1月1日起施行)早于《船員條例》(自2007年9月1日起施行)。究竟以哪一份文件為準呢?根據《立法法》第八十三條“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，也即對新舊規(guī)定不一致的，應采取“新法優(yōu)先舊法”的原則。但是就設定依據而言，這兩個法規(guī)文件的規(guī)定原則上是一致的，并不存在沖突，也不存在新舊規(guī)定不一致的問題。因此，《船舶登記條例》和《船員條例》都是雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批的設定依據，而不應該僅僅是《船舶登記條例》。

另外，還存在個別行政法規(guī)修改不及時、不徹底的情況。國務院以下發(fā)《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》的形式取消雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批只是權宜之計。因雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批的設定依據是《船員條例》和《船舶登記條例》，而這兩個“條例”還沒有進行相應的修改，要從源頭上徹底取消該項行政許可項目，國務院需采取修改現行行政法規(guī)的方式，即采取新的行政法規(guī)修改原有的行政法規(guī)。

2.個別部令修改不及時、不徹底

前文已經提及;《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》第二十三條對船員特免證明簽發(fā)的條件作了詳細的規(guī)定，第二十四條對外國籍船員在中國籍船舶上任職審批的條件作了詳細的規(guī)定，第二十五條對海員出境證明簽發(fā)的條件作了詳細的規(guī)定。但交通運輸部暫時還沒有對此文件進行修改。這樣就形成了新的規(guī)定和原有的規(guī)定不一致的問題，建議及時啟動對《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》的修改，以保持政策前后一致。

［1］李克強:把錯裝在政府身上的手換成市場的手［EB/OL］.(2013-03-17).http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/content/2013 - 03/17/content_4280823.htm?node=42221.

［2］李克強.在國務院第二次廉政工作會議上的講話［EB/OL］.2014-02-11).http://finance.people.com.cn/n/2014/0224/c1004-24441002.html.

［3］饒滾金，邢永恒.《船員培訓管理規(guī)則》主要修改內容解析［J］.航海教育研究，2014(1):1-4.