趙 慧，鄒 蓉

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會指出要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動經(jīng)濟發(fā)展。此外，我國十一五規(guī)劃綱要明確提出了主體功能區(qū)的發(fā)展方向，賦予了區(qū)域理論新的內涵；而十二五規(guī)劃綱要則明確指出將主體功能區(qū)公共服務均衡化政策作為實現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展的首要任務。安徽作為中部崛起的省份之一，應當及時與全國規(guī)劃相對接，加強安徽國土規(guī)劃，加強各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，努力形成合理的區(qū)域發(fā)展格局。

一、安徽主體功能區(qū)的概況

主體功能區(qū)建設的基本設想在統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用城鎮(zhèn)化布局以及對內對外的經(jīng)濟聯(lián)系的基礎上將我國的國土面積在空間上劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大主體功能區(qū)，根據(jù)不同的功能區(qū)實施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)很高，資源承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口聚集條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。

2013年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布《安徽主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能，并為未來發(fā)展指明目標。

將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國家重點開發(fā)區(qū)，作為承接全國產業(yè)轉移的示范區(qū)；淮北平原主產區(qū)、江淮丘陵主產區(qū)和沿江平原主產區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制開發(fā)區(qū)；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū)；自然文化保護區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開發(fā)紅線。

二、安徽主體功能區(qū)公共服務均衡化的現(xiàn)實考察

安徽省三類主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進行關鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務存在很多問題，特別是公共服務均衡化問題尤為突出，而財政政策對于實現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務均衡至關重要。

（一）橫向的財政失衡導致的主體功能區(qū)公共服務不均衡

橫向的財政失衡是指同層級的地方政府的財政收入和財政支出之間的差異，這種差異的存在導致了地區(qū)間公共服務提供水平的差異。

根據(jù)2013《安徽統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，合肥市、毫州市、宿州市的財政收支差額分別為-182.79億元、-129.58億元、-140.50億元，遠大于淮北市-56.68億元、銅陵市-32.80億元、馬鞍山市-62.55億元、池州市-60.35億元的財政收支差額；再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機構數(shù)可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機構數(shù)分別為2100個、1532個和1774個，這三個城市的機構數(shù)上了四位數(shù)，而其余四個城市的機構數(shù)則相對較少。很顯然，財政收支差額對基本公共服務的提供有著一定的影響，財政收入與財政支出差額較大的城市所提供的公共服務也相對較大。因此，為了實現(xiàn)基本公共服務均衡化的目標，要平衡同階層區(qū)域政府的財政收支。

（二）財政收支結構變化導致了主體功能區(qū)公共服務非均衡

相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分，三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限，促進生產要素在區(qū)域間自由流動，從而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。然而，主體功能區(qū)會使區(qū)域受到功能性的制約，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產業(yè)發(fā)展受阻、資源開發(fā)受控，財政收支結構改變，使得主體功能區(qū)的公共服務出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1．限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能主要是生態(tài)建設和環(huán)境保護，成為了全國或者區(qū)域性的自然資源保護區(qū)，使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護而言，經(jīng)濟發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟發(fā)展受到限制會導致地方性的財政收入減少，同時再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護和建設增加地方性政府的財政支出，使得財政投入公共服務的資金比重相對于重點開發(fā)區(qū)而言大幅度下降，從而產生提供基本公共服務水平的新差距。

另據(jù)2013《安徽統(tǒng)計年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個市區(qū)的GDP卻比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設消耗了大量的資金，使得本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。

2．限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)開展生態(tài)建設和環(huán)境保護，對重點開發(fā)區(qū)有正外部效應。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)存在著因為放棄了經(jīng)濟效益而損失的公共服務效益的補償需求。十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償機制。

（三）財政轉移支付制度的結構導致基本公共服務不均衡

當前的財政轉移支付主要形式有稅收返還，一般性轉移支付，專項轉移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。

1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補助，稅收返還制度存在著財政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多，相反，財政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少，結果加重了橫向的財政失衡，使得主體功能區(qū)公共服務均衡化的差距加大。

2.一般性轉移支付。一般性轉移支付按照各地標準的財政收入和標準的財政支出差額以及轉移支付系數(shù)來確定，因此，一般性轉移支出有利于縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)公共服務均衡化。但目前安徽省限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉移支付資金匱乏，不足以提供與重點開發(fā)區(qū)大致相等的公共服務。

3.專項轉移支付。是對委托地方政府代理的一些具體項目進行補償而設立的補助資金，主要用于促進各地協(xié)調發(fā)展和調整產業(yè)結構，一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務均衡化的問題。而目前安徽省的專項轉移支付并不規(guī)范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務水平。

三、安徽推進基本公共服務均衡化的財政政策

在市場上，由于基本公共服務提供的是社會保障、基礎教育、公共衛(wèi)生等公益性的項目，所以市場所能觸及到的范圍有限，此時財政政策特別是財政轉移支付制度就顯得尤為重要。

（一）調整財政轉移支付結構

安徽省應當將限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)作為轉移支付的重點區(qū)域，原因有三個方面：第一個方面是限制和禁止開發(fā)區(qū)存在著因為放棄經(jīng)濟效益來實現(xiàn)環(huán)境效益的補償需求；第二個方面是地方財政較為困難，憑借地區(qū)本身的力量無法平衡各地區(qū)的公共服務；第三個方面是相比較重點開發(fā)區(qū)而言，在公共衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎教育等社會服方面，限制和禁止開發(fā)區(qū)的水平教低，需要加快發(fā)展。同時根據(jù)兩功能區(qū)的標準財政收支差額、實施生態(tài)環(huán)境的增收減支等因素確定轉移支付系數(shù)和轉移支付規(guī)模。

（二）完善財政轉移支付形式

由于安徽各地方政府經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致地方政府可支配財力不一致，再加上一些客觀因素比如地理位置、自然條件造成的高費用，均導致公共服務成本的差異。這些因素造成的各地區(qū)財政凈收益差異成為不同地區(qū)公共服務水平差異的根本原因，需要利用財政轉移支付制度的完善來解決。

財政轉移支付應實行橫向轉移支付和縱向轉移支付相結合的形式，取消稅收返還和體制補助。目前安徽省各個區(qū)域間的差異較大，僅靠省中央對地方的縱向轉移，其他區(qū)域的公共服務均衡化很難實現(xiàn)。故應以橫向轉移支付為主，縱向轉移支付為輔，促進地區(qū)間經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)公共服務均衡化。

與此同時也可以推行產業(yè)轉移類橫向轉移支付，即在產業(yè)轉移過程中，轉移方政府為了促進產業(yè)轉移順利實施所付出的政策資金等支出，是市場與政府雙重機制的結合體，是增強安徽省貧困地區(qū)比如大別山地區(qū)自我發(fā)展能力的較好方式，也是促進貧困區(qū)在脫貧基礎上穩(wěn)健致富的重要保障。

（三）建立健全轉移支付的監(jiān)督管理行為

目前我國還沒有建立起完善的財政轉移監(jiān)督制度，對于安徽省實現(xiàn)公共服務均衡化來說是很不利的，所以針對財政轉移的監(jiān)督制度，安徽省可以做如下幾項工作：一方面對于擅自挪用轉移支付的資金的、上級截留的或者無正當理由應撥未撥的，以及貪污腐敗行為，給予相關責任部門嚴厲懲罰；另一方面要保障轉移支付的公開透明，及時向社會公布相關信息。

（四）完善稅收政策，平衡社會財富的支配

通過完善稅收政策，推動基本公共服務均衡化，有利于安徽省不同主體功能區(qū)的居民享受同等水平的公共服務。針對安徽省個人收入差距過大的趨勢，充分利用稅收調節(jié)收入分配的功能，可以緩解分配不公，促進社會公平。另外，稅收返還制度是舊制度延續(xù)下來的體制，它的存在與實現(xiàn)公共服務均衡化相違背，因此要采取溫和的方式盡快取消稅收返還制度。

（五）提高基層政府的可用財力

目前的財政轉移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項資金，具有專項用途，不能緩解基層政府可支配財力的不足。同時一些限制開發(fā)區(qū)域為了維持基層政權的運轉，往往挪用用于生態(tài)建設等方面的專項資金，嚴重影響了限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設。

（六）完善財政預算管理制度

健全科學規(guī)范、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內容，從而對于公共服務均衡化的實現(xiàn)也有一定的導向作用。因此要進一步加強財政預算管理體制的公開性、透明性和完整性，完善預算公開制度，健全公開機制。

安徽主體功能區(qū)的基本公共服務均衡化是一項長期的系統(tǒng)工程，必須在政府的主導作用下，把基本公共服務均衡化與其他政策目標相結合，通過改革各功能區(qū)的重點、績效考核、轉移支付形式，與功能區(qū)建設相輔相承，最終建立基本公共服務均衡化體系。

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