徐 泉

(南通市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，江蘇南通226001)

當(dāng)前，隨著建設(shè)市場的規(guī)范化，政府投資工程建設(shè)管理工作日臻完善。政府投資工程代建制已在全國很多城市全面推行，工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)過多年的探討與實踐，也逐步摸索出了一些行之有效的管理方法，積累了一定的管理經(jīng)驗，政府投資工程總體質(zhì)量水平有了大幅度提高。但是，客觀地說，政府投資工程及其質(zhì)量監(jiān)督管理仍然存在諸多不容回避的問題。深入研究并逐步解決這些問題，進一步提高政府投資工程質(zhì)量水平，是建設(shè)管理工作者義不容辭的責(zé)任。

1 政府投資工程的主要特點

政府投資工程是指由中央或地方財政性資金、國家政策性貸款、外國政府貸款和國際金融組織貸款的資金進行的固定資產(chǎn)投資工程。其絕大多數(shù)是公共建筑、保障性住宅和市政公用工程。當(dāng)前，政府投資工程的主要特點為：

(1)投資大。近幾年，隨著我國國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府投資工程的規(guī)模越來越大，一般項目的投資額至少幾百萬元人民幣至幾千萬元人民幣，有的動輒達到上億元、甚至數(shù)十億元人民幣。

(2)較強的地方政策性。由于政府投資工程大多是為社會發(fā)展服務(wù)、非盈利性的公益項目，具有較高的政治影響力與廣泛的社會受益性，有部分項目關(guān)系到地方政府或其部門的工作目標(biāo)與工作任務(wù)，關(guān)系到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)水平與工作業(yè)績，因此，這些項目的政策性很強。

(3)較高的綜合目標(biāo)。這種綜合目標(biāo)被施工單位概括為“質(zhì)量要優(yōu)、進度要快、造價要低、資金要墊”，亦即所謂的“優(yōu)質(zhì)高效”。由于政府投資工程的固有屬性，其建設(shè)質(zhì)量直接關(guān)系建設(shè)業(yè)主的工作業(yè)績，關(guān)系建設(shè)各方的社會信譽與經(jīng)濟利益，因此，質(zhì)量目標(biāo)成為衡量工程建設(shè)成果的一個最重要的指標(biāo)。

2 政府投資工程的主要問題及分析

目前，政府投資工程管理存在的主要問題有：

(1)在項目實施前期有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)用地(包括前期拆遷問題)、環(huán)境保護、項目評估等論證有待完善，且耗時過多。

(2)在項目組織實施過程中，不能嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序，急于破土動工，普遍存在“先開工建設(shè)，后補手續(xù)”現(xiàn)象。未能起到政府投資工程的示范作用，如無用地規(guī)劃許可、未辦理施工許可即提前開工、施工圖審查滯后、邊施工邊審圖等問題突出。

(3)在工程施工階段，不能科學(xué)地計劃施工工期和竣工時間，任意縮短工程施工周期，施工合同工期一般只有國家定額工期的60 %，有的甚至更低。建設(shè)、施工方在未采取相應(yīng)措施前提下而盲目趕工期，不嚴格按程序進行工序驗收，部分項目未經(jīng)竣工驗收投入使用，這種違反客觀規(guī)律的現(xiàn)象，導(dǎo)致了工程建設(shè)質(zhì)量下降，增加了因工程質(zhì)量問題引起的糾紛與投訴。

(4)監(jiān)督與執(zhí)法手段單一，沒有形成政府內(nèi)部綜合監(jiān)管的制衡約束機制。

3 政府投資工程存在問題的主要原因

政府投資工程存在問題的主要原因是管理體制、監(jiān)督機制等方面不完善。主要有五方面原因：

(1)政府投資工程項目由于資金來源于財政，并且一般總體投資規(guī)模較大，對社會、環(huán)境的影響也較大，前期需要進行大量的論證工作，因此，項目從計劃立項到通過審批實施的周期一般都較長，并且通過審批后，要求實施完成的時間往往又是非常緊迫，這是大部分政府投資工程提前開工的主要原因。

(2)部分工程項目不能嚴格按照基本建設(shè)程序的要求進行組織實施，前期準備工作不充分，對勘察設(shè)計文件審查不嚴，設(shè)計深度不夠，工程倉促上馬，造成施工階段管理混亂，設(shè)計變更頻繁，乃至出現(xiàn)邊設(shè)計、邊變更、邊圖審、邊施工的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生質(zhì)量隱患。

(3)工程施工階段，因“形象工程、政績工程、獻禮工程”的需要，盲目壓縮施工工期，使得工程質(zhì)量與施工進度的關(guān)系無法得到正確的處理，迫使工程壓縮必要的工序技術(shù)間隙，搞人海戰(zhàn)術(shù)，搶工趕工，給工程質(zhì)量埋下了嚴重的隱患。

(4)當(dāng)前建設(shè)市場自行調(diào)節(jié)機制尚未完全形成，市場競爭機制、價格機制、供求機制尚不健全，對建設(shè)市場主體行為缺乏足夠的制約。

第一，一些建設(shè)單位不按工程建設(shè)程序和科學(xué)規(guī)律辦事，任意壓級壓價，肢解工程，拖欠工程款，強行施工企業(yè)墊資、帶資施工，不僅嚴重擾亂了建設(shè)市場秩序，造成施工企業(yè)之間的惡性競爭，在一定程度上引發(fā)施工企業(yè)粗制濫造、偷工減料等現(xiàn)象的發(fā)生，以致造成質(zhì)量安全事故或質(zhì)量隱患。

第二，施工企業(yè)在激烈的市場競爭中，為迎合建設(shè)單位的各種不正當(dāng)?shù)囊?，壓級壓價，違法分包、轉(zhuǎn)包，少數(shù)工程存在施工隊伍自接工程、掛靠資質(zhì)等多種不正當(dāng)競爭行為時有發(fā)生。

第三，施工企業(yè)管理不到位，未按相關(guān)要求建立企業(yè)質(zhì)量保證體系或不能有效運轉(zhuǎn)、形同虛設(shè)，企業(yè)承接項目后，以包代管，工程的質(zhì)量靠項目部或項目負責(zé)人個人自律，施工現(xiàn)場的質(zhì)量管理處于松散的組織狀態(tài)，質(zhì)量意識差，施工技術(shù)含量低，創(chuàng)優(yōu)意識薄弱，不能嚴格按照規(guī)范和標(biāo)準組織施工、檢查和驗收，工程質(zhì)量得不到可靠保障。

第四，不少監(jiān)理單位制度執(zhí)行不嚴，履約能力低，監(jiān)理收費壓價競爭的現(xiàn)象嚴重影響了監(jiān)理效能的發(fā)揮，造成了監(jiān)理人員素質(zhì)低，行為不規(guī)范，監(jiān)理工作不到位，同時監(jiān)理單位從開發(fā)商直接取費的機制，使監(jiān)理單位和人員聽命于建設(shè)單位的要求，獨立于“第三方”地位得不到有效保障。

第五，少數(shù)商品混凝土、瀝青混凝土企業(yè)質(zhì)量管理松散，質(zhì)量保證體系運轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致商品混凝土、瀝青混凝土質(zhì)量不穩(wěn)定。

第六，個別檢測機構(gòu)未能真正落實見證取樣、來樣封存制度，檢測行為不規(guī)范，存在弄虛作假，甚至檢測報告不真實，出具虛假報告。

(5) 政府投資工程管理體制也存在一些問題，各管理部門條塊分割，溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制沒有形成。監(jiān)督部門之間的監(jiān)督力量缺乏整合，未形成合力。

4 政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督面臨的主要困難

目前，由于政府投資工程的特點及其存在的問題，“三不”狀況(管不了、管不住、管不好)雖然有所好轉(zhuǎn)，但是尚沒有徹底改變。政府投資工程通常由政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行建設(shè)管理工作，因此質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)事實上是以小管大、以下級管上級、以兵管將的情況，因此，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對政府投資工程的監(jiān)督管理工作仍然面臨很大困難。當(dāng)前，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)面臨的主要困難有：

(1)違規(guī)建設(shè)程序的政府投資工程，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不應(yīng)管。少數(shù)政府投資工程不辦理施工許可證、不辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，卻可以堂而皇之地進行建設(shè)活動。按照我國有關(guān)建設(shè)法規(guī)，這類不納入建設(shè)管理的項目本應(yīng)受到相應(yīng)的行政處罰。但現(xiàn)實情況是，由于這些工程是政府投資的，往往是重點項目，因此，不但相關(guān)管理部門不能對其實施行政處罰，而且質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)還必須做好相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)工作。

不應(yīng)管卻不得不管，這是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對于政府投資工程面臨的第一個尷尬問題。它給質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)管理帶來諸多無奈，也給質(zhì)量監(jiān)督人員帶來諸多管理不安。對質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)而言，如果拒絕介入管理，則顯然是違背行政命令，導(dǎo)致政令不通、管理不暢；如果介入監(jiān)督管理，則明顯是違反國家有關(guān)建設(shè)法規(guī)，導(dǎo)致不作為或亂作為。對質(zhì)量監(jiān)督人員而言，由于現(xiàn)在要求介入管理的行政命令大多數(shù)是口頭指示，缺乏介入管理的文字依據(jù)，因此，質(zhì)量監(jiān)督人員普遍感到惶然與不安，抵觸介入與消極管理現(xiàn)象并不鮮見。

雖然違規(guī)建設(shè)的政府投資工程的數(shù)量有限，但是其造成的社會影響卻是極其惡劣的。不但嚴重擾亂了建設(shè)市場秩序，有損于政府在人民群眾中的形象，而且也極大地削弱了質(zhì)量監(jiān)督管理工作的公正性與權(quán)威性。在政府投資工程建設(shè)中，慎用行政命令，規(guī)范建設(shè)行為，凈化管理環(huán)境，已經(jīng)刻不容緩。

(2)部分政府投資的工程，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不敢管、管不了。在政府投資工程中，多為“政績工程”、“獻禮工程”。這些工程的最大特點是搶進度、趕時間，同時，領(lǐng)導(dǎo)意識濃厚，從工程設(shè)計、招標(biāo)、材料選用均帶有明顯的首長意志，施工隨意性大，因此，野蠻建設(shè)施工的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對其缺乏有效的制約手段。質(zhì)量監(jiān)督人員只能采取丟卒保車的策略，確保工程無重大質(zhì)量問題，退一步對于不合標(biāo)準要求的不予通過，以求自保。

不敢管卻不得不管，這是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對于政府投資工程面臨的第二個尷尬問題。它促使質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不得不深刻反省管理責(zé)任問題，也促使質(zhì)量監(jiān)督人員不得不嚴肅思考管理風(fēng)險問題。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及其人員的核心職責(zé)是保證工程質(zhì)量安全，放任實體質(zhì)量問題、漠視違規(guī)質(zhì)量行為，就是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及其監(jiān)督人員的嚴重失職。失職行為的后果，不但是導(dǎo)致國家財產(chǎn)貶值，甚至是損失與浪費，而且也嚴重危及公共利益與公共安全；失職行為的代價，不但是管理公正與權(quán)威的喪失，而且相關(guān)人員也必將面臨法律的追究與懲罰。

因此，在政府投資工程建設(shè)中，充分保障質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及其監(jiān)督人員合法、有效地行使管理職能，真正發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)有的作用，顯得越來越重要。

(3)政府投資工程建設(shè)不能嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序。建管、規(guī)劃、城監(jiān)等執(zhí)法部門不予查處已成為業(yè)內(nèi)共知的默契，默契建設(shè)的政府投資工程，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不好管、管不好。默契建設(shè)的共同點是運用行政資源，采取變相方法解決有關(guān)建設(shè)程序問題。其核心是人治而非法治，是滋生建設(shè)管理腐敗的一個重要原因。非常態(tài)的管理方式，造成了管理工作的不對稱性，不但嚴重影響質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的工作質(zhì)量，而且也極大地降低了監(jiān)督管理的嚴肅性與權(quán)威性，給監(jiān)督管理全局工作帶來很大困難。

不好管卻不得不管，這是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對于政府投資工程面臨的第三個尷尬問題。它使質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在建設(shè)法規(guī)與行政管理的夾縫中難以抉擇，使質(zhì)量監(jiān)督人員在原則性與靈活性之間難以判斷。選擇堅持，則意味著與上級或平行管理部門和人員的對抗，造成管理關(guān)系的不和諧；選擇妥協(xié)，則意味著與建設(shè)法規(guī)或標(biāo)準的沖突，且造成對其他管理對象的不公平。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對這類工程的管理工作可謂進退兩難。

(4)“優(yōu)質(zhì)高效”的政府投資工程，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不易管。建設(shè)工程作為一種產(chǎn)品， “慢工出細活”是產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的基本常識；“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”有悖于生產(chǎn)及生活常理。沒有合理工期與合理造價，工程質(zhì)量很難達到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準。政府投資工程管理是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的工作重點，政府投資工程質(zhì)量倚重于質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，但是，面對政府投資工程優(yōu)質(zhì)高效的目標(biāo)，面對質(zhì)量、工期、造價之間的碰撞，質(zhì)量監(jiān)督工作談何容易?

不易管卻不得不管，是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對于政府投資工程的第四個尷尬問題。它過度地消耗了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有限的監(jiān)督資源，極大地增加了質(zhì)量監(jiān)督人員的工作強度與工作內(nèi)容。優(yōu)質(zhì)監(jiān)督資源向政府投資工程傾斜，對量大面廣的非政府投資工程不公平。即便如此，也只能緩解一些暫時的矛盾，而對于建設(shè)基本常識問題與生產(chǎn)常理問題，仍然是無法解決的。政府投資工程建設(shè)呼喚科學(xué)發(fā)展，政府投資工程質(zhì)量管理需要理性思考。

(5)工程質(zhì)量監(jiān)督資源薄弱。政府投資工程建設(shè)任務(wù)重、規(guī)模大、工期緊、質(zhì)量要求高、專業(yè)涉及面廣，再加上非政府投資工程項目，形成目前我省建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督人少任務(wù)重的局面。據(jù)統(tǒng)計，我省監(jiān)督員人均監(jiān)督面積達百萬平方米，蘇南地區(qū)及部分蘇中地區(qū)更甚，遠超過國家規(guī)定監(jiān)督員人均監(jiān)督面積3 000～5 000m2，同時各站監(jiān)督經(jīng)費緊張、職工待遇低，造成專業(yè)人員外流，高素質(zhì)人才引進困難，監(jiān)督資源難于滿足當(dāng)前工程質(zhì)量監(jiān)管需要，質(zhì)量監(jiān)督員疲于應(yīng)付，一定程度上將影響政府投資工程質(zhì)量監(jiān)管。

5 加強政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督管理的思考意見

針對政府投資工程的特點及其存在的問題，如何解決質(zhì)量監(jiān)督工作面臨的困難，以提高政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督工作水平與效果，核心問題是解決好法治問題。當(dāng)前，要樹立系統(tǒng)工程的觀點，采取標(biāo)本兼治、綜合治理的方法，重點做好以下幾方面的工作：

(1)要繼續(xù)開展整頓與規(guī)范建設(shè)市場工作，進一步凈化建設(shè)市場環(huán)境。虛假招標(biāo)問題是市場混亂的源頭，合同問題與造價問題是市場混亂的核心，無證施工基本上是政府投資工程的專利，建設(shè)市場決定施工現(xiàn)場，這些建設(shè)市場混亂的表象問題，其最終造成的后果必然反映到工程質(zhì)量上。整頓與規(guī)范建設(shè)市場秩序，凈化建設(shè)市場環(huán)境，政府投資工程責(zé)無旁貸，甚至責(zé)任更大。只有規(guī)范政府投資工程建設(shè)行為，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)才不會面對 “不應(yīng)管卻不得不管”的尷尬問題。

(2)要加強行政效能監(jiān)察，防止行政資源濫用。行政權(quán)力需要約束，需要制衡，更需要監(jiān)督。沒有約束與制衡的權(quán)力，是十分危險的。在政府投資工程管理中，國家有關(guān)部門要制定、完善相關(guān)監(jiān)督工作規(guī)定，同時，加強綜合監(jiān)督稽查與專項執(zhí)法檢查工作。地方政府及其相關(guān)部門要完善監(jiān)督機制，加強各級行政監(jiān)督工作，切實貫徹執(zhí)行國家有關(guān)行政監(jiān)督工作規(guī)定，堅決懲治濫用行政資源的部門與人員，提高自我監(jiān)督能力與監(jiān)督效果。只有這樣，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)才能避免“不敢管”、“不好管”的問題。

(3)要探索差別化管理辦法，提高監(jiān)督管理工作實效。在當(dāng)前，針對政府投資工程建設(shè)與管理現(xiàn)狀，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)積極探索差別化管理方式，重點做好三個方面的工作：一是監(jiān)督資源適度傾斜。要抽調(diào)一批思想素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)能力強和行政執(zhí)法水平高的人員，組成工程質(zhì)量監(jiān)督小組，保證監(jiān)督工作質(zhì)量。二是監(jiān)督工作程序適度靈活。要在堅持核心工作職責(zé)的前提下，盡力妥善處理建設(shè)法規(guī)與行政命令、原則性與靈活性、全局性與局部性之間的關(guān)系，簡化程序、優(yōu)化程序，努力做好監(jiān)督與服務(wù)工作。三是監(jiān)督工作深度適度拓展。要適當(dāng)加大監(jiān)督頻度與工作深度，以日常巡查和驗收相結(jié)合的方法，確保政府投資工程質(zhì)量。

(4)要充分運用綜合監(jiān)督資源，促進政府投資工程建設(shè)發(fā)展。要充分運用群眾監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督手段，強化對政府投資工程建設(shè)的全方位監(jiān)督，增強工程建設(shè)的透明度。要建立政府投資工程建設(shè)信譽檔案，通過質(zhì)監(jiān)網(wǎng)站等傳媒，建立公示、通報機制，倡導(dǎo)誠信守法建設(shè)，曝光違法違規(guī)行為，保證政府投資工程依法建設(shè)與依法管理。