吳麗清

（廣東工程職業(yè)技術學院，廣東 廣州 510520）

土地財政是指在中國現(xiàn)行的財政收入分配體制下，地方政府嚴重依賴土地所帶來的融資收入以及相關稅費收入的現(xiàn)象。具體說來，地方政府一方面通過協(xié)議出讓或行政劃撥土地等方式招商引資，使得當?shù)氐姆康禺a業(yè)以及建筑業(yè)等行業(yè)迅速發(fā)展，以獲得更多的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收收入。另一方面，地方政府直接通過公開的“招、拍、掛”方式出讓土地使用權，獲得土地出讓金，帶動地方經濟發(fā)展。

土地財政為地方政府增加財政收入，在一定程度上保證地方政府的正常運轉，帶動地方經濟快速發(fā)展。但是不可否認，土地財政也帶來了許多社會經濟問題，包括綁架地方經濟、政府行為短期化和滋生社會問題。

一、土地財政的危害性

（一）綁架地方經濟

由于財政分權的約束與地方政府事權的增多，很多地方政府的預算內收入只能維持政府基本公共服務的支出，無法拿出政府性財政支出推動本地經濟發(fā)展與城市基礎設施建設。由于居民收入的提高與剛性需求的存在，房地產市場維持多年火爆的局面，地方政府把“土地財政”作為拉動地方經濟增長的工具和法寶，從很大程度上綁架了地方經濟。究其原因，本文從三個方面進行分析：一方面，出讓土地不僅可以吸引國內外企業(yè)前來投資，還可以增加一筆數(shù)額可觀的財政預算外收入；另一方面，土地出讓金可以增強地方政府的財政支出能力，促進城市基礎設施建設，為地方經濟的快速增長提供良好的硬件環(huán)境；最后，土地出讓不僅可以促進房地產業(yè)和其他制造業(yè)、服務業(yè)的繁榮，還可以增加其他收入和行政性收費收入。由此可見，地方政府利用“土地財政”幫助地方經濟增長，從事實上形成了二者互相依賴的要害關系，一損俱損，一榮俱榮。

2008年全球金融危機爆發(fā)后，全國各地的房地產市場受到很大程度的沖擊，表現(xiàn)在：房地產價格下跌，成交量迅速萎縮，有價無量；土地出讓價格下跌，土地出讓金額迅速下降。房地產市場的沖擊對地方經濟造成很大的負面影響，GDP增速迅速降至8%以下。地方政府相繼迅速出臺救市措施，包括財政補貼、戶口落戶、放寬公積金貸款等措施，使得持續(xù)幾年的房地產調控迅速“變調”。在一系列刺激政策的作用下，樓市在短時間內迅速企穩(wěn)回升，甚至導致2009年“地王”的頻繁出現(xiàn)。從2009年底開始的本輪房地產調控已持續(xù)2年多，2010年和2011年各地方政府的土地收入出現(xiàn)不同幅度的下降，個別對土地財政收入依賴程度深的城市的降幅達到50%以上，地方經濟增長也受到很大程度的影響。中山、佛山、蕪湖、揚州等三線城市不顧中央的房地產調控基調，紛紛出臺房地產市場的微調措施，部分措施就是救市舉措，已經違反中央政府的政策紅線。這些城市之所以敢于鋌而走險，很大程度上是因為土地財政已經深深地綁架了當?shù)氐慕洕?/p>

（二）政府行為短期化

土地財政的危害性不僅體現(xiàn)在綁架地方經濟，還體現(xiàn)在地方政府的行為出現(xiàn)短期化的趨勢。在我國社會主義初級階段，經濟建設是政府一切工作的中心。經濟建設是地方政府工作的重心，地方政府扮演著CEO的角色，推動經濟增長是他們的重要任務。在我國中央集權的政治體制下，地方政府領導政治晉升的主要途徑和方法是追求經濟高速增長，打造出色的政績，獲取上級組織部門的認可。當然，地方政府之間也存在著激烈的競爭，只有政績非常突出才能獲得提拔。在政治晉升錦標賽中，出于追求個人政績最大化的考慮，某些地方政府領導在五年任期內大量征收土地，瘋狂撈取經濟增長的“土地紅利”，①幾乎不考慮下屆政府土地財政收入來源。土地使用年限最長為70年，現(xiàn)任政府一次性獲取土地出讓收入，相當于一次性預收未來70年政府土地收益的總和，嚴重削弱未來各屆政府發(fā)展經濟的能力，導致同一個地方政府“屆際”之間的不公平。這種只顧眼前不考慮長遠的政府短視行為嚴重影響地方經濟未來增長的可持續(xù)性，這是土地財政的危害之一。

（三）滋生社會問題

土地財政的危害性還表現(xiàn)在它容易滋生許多社會問題，影響社會的和諧穩(wěn)定。土地財政對地方經濟發(fā)展具有極端的重要性，甚至還關系著領導的政治晉升。為了經濟增長和政治前途，地方政府往往熱衷于大量征用農村土地，產生眾多失地農民。這些失業(yè)農民受教育程度低，城市生存技能差，難以適應新環(huán)境。而政府的征地補償標準相對較低，失地農民獲得的經濟補償有限，在用完征地補償金之后，他們的經濟來源就成了大問題，容易引起社會的和諧穩(wěn)定。在這方面，政府有義務對失地農民進行技能培訓，提高他們適應城市生活的能力。

經濟發(fā)達地區(qū)的失地農民獲取的經濟補償較高，面對一次性支付的巨額財富，許多農民缺少理財觀念，坐吃土地補償金，生活得過且過，甚至嗜賭成性，容易滋生家庭糾紛和社會問題。

個別地方政府在土地征收中完全不顧失地農民的利益訴求，“白菜價”征收農民土地，逼迫失地農民走投無路，導致集體暴力反抗事件的發(fā)生，破壞社會安定團結的大好形勢，嚴重影響地方政府在人民群眾心目中的形象。廣東汕頭烏坎村事件就是一個典型例子。全國其他地方強制拆遷引發(fā)的暴力流血事件也時有發(fā)生，激發(fā)社會深層次矛盾，產生惡劣的社會影響，甚至招致國外政府和非政府組織對中國人權問題的批評。地方政府的這些行為不符合科學發(fā)展觀的要求，也不符合建設和諧社會的要求。

二、政策建議

土地財政困局是造成房地產調控不力的主要原因，我國應改革土地財政，優(yōu)化房地產稅收體系，建立分級補貼制度，加快廉租房建設，設立國家住房開發(fā)銀行，允許地方政府自行發(fā)債，土地使用權完全市場化。

（一）改革土地財政

土地問題是影響我國房地產市場的根本問題，高房價與現(xiàn)行的土地政策息息相關。地方政府的財政收入過度依賴土地出讓金，土地價格處于非理性的高位，導致房價也隨之居高不下。解決“土地財政”問題，中央政府應該采取三條措施。

1.建立土地批租機制

我國香港地區(qū)和新加坡都采用土地國有和政府批租的土地管理方式，并取得了一定成效。我國政府可以借鑒它們的先進經驗，通過土地批租的方式供地，并采用年租的方式收取土地出讓金。具體做法是：地方政府以財政資金征地，然后通過拍賣的方式轉讓給土地購買者。土地購買者在競拍獲得土地使用權后，只需在當期一次性支付較少部分的土地出讓金，其余部分分成多次支付，在土地出讓期限內每年繳納年租，年租按照房地產市值評估值乘以固定租金率確定。

建立土地批租機制有三個優(yōu)點：首先，可以為地方政府持續(xù)地提供財政收入，避免一次性收取土地出讓金造成的收入波動過大。其次，降低首次拍賣的費用，可以減輕房地產開發(fā)企業(yè)的支付壓力，減小初始投入成本，可從一定程度上降低地價，并帶動房價下降，刺激購房需求，促進房地產開發(fā)的良性循環(huán)。再者，土地出讓金由一次性收取改為在一定期限內按比例分攤，可以使地方政府無法在短期內快速得到全部的土地出讓金，有效地遏制了地方政府的過度批地沖動。

2.打破土地開發(fā)壟斷

我國城市土地一級開發(fā)及其出讓都由地方政府掌控。在這個過程中，地方政府同時扮演了政策制定者與政策執(zhí)行者的矛盾角色，容易與民爭利，導致諸多的弊端。特別是在廣大民眾對政府行為的監(jiān)督能力較為缺乏的情形下，政府在土地開發(fā)上的違法違規(guī)問題屢見不鮮。我國城鎮(zhèn)土地所有權歸國家所有，該制度在短期內無法改變。因此，比較適合土地一級市場開發(fā)的具體做法是：制定詳細的房屋拆遷和土地征用辦法，充分保障被拆遷居民和土地被征用者的合法權益，在此前提下，由政府發(fā)包，公開招標，選取有競爭力的合適的拆遷執(zhí)行人，并在政府的嚴格監(jiān)督下執(zhí)行拆遷。在土地拆遷完畢后再進行公開公正的掛牌拍賣，拍賣所得的超額收益按法律規(guī)定劃入國庫或地方財政。地方政府也應該逐步做到財政收支的民主化與透明化。

3.協(xié)調好中央與地方的關系

協(xié)調好中央與地方關系的具體做法是：把土地出讓金納入地方財政預算，嚴格執(zhí)行土地出讓政策，對收支兩條線進行獨立管理。地方政府為了提高當?shù)厝嗣竦纳钏?，促進當?shù)亟洕焖侔l(fā)展，必須加強當?shù)氐幕A設施建設、吸引投資，土地的增值在很大程度上歸功于此。若只靠財政的一般預算收入難以支撐更多的基礎設施投資，地方政府因此容易陷入收不抵支的狀況，土地出讓金可以在很大程度上彌補收支缺口。因此，按照財權與事權相匹配的原則，地方政府應該成為土地出讓收入的最大受益者。如果中央強制要求地方政府上繳一定比例的土地出讓金，可能會導致地方政府失去將土地出讓金這塊“蛋糕”做大的積極性，加重中央與地方的“非合作博弈”，形成惡性循環(huán)。

（二）優(yōu)化房地產稅收體系

完善的稅收制度應該包括流轉稅、所得稅和財產稅三大部分。目前我國的房地產稅收體系還不完善，對財產稅這一部分還未涉足，我國應適時推出物業(yè)稅，優(yōu)化房地產收稅體系。物業(yè)稅又稱為財產稅或地產稅，征稅對象是土地、房屋等不動產，它要求不動產的所有者或承租人以不動產市場評估價值為基礎，每年繳納一定的稅款，若不動產的市場價值升高，需要繳納的稅款也要隨之提高。近年來，中央政府認識到物業(yè)稅對房地產市場宏觀調控的重要性，多次提及物業(yè)稅。2005年10月，中共中央十六屆五中全會在第十一個五年規(guī)劃的建議中提出“穩(wěn)步推行物業(yè)稅”的理念。2009年5月，中國政府網公布了 《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，提出“今年將深化房地產稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。物業(yè)稅的重要性可見一斑。2011年1月，國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房地產稅改革試點，具體征收辦法由試點省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

為了體現(xiàn)社會公平和抑制部分地區(qū)房價的目的，我國應針對不同地區(qū)、不同用途的房地產分別制定差別比例稅率。在物業(yè)稅開征方面需要具體考慮四個方面：第一，由于歷史以及地理環(huán)境等原因，我國各地區(qū)的經濟發(fā)展不均衡，不同地區(qū)房地產業(yè)的發(fā)展水平參差不齊。各省級政府應該因地制宜對物業(yè)稅稅率規(guī)定一個浮動范圍，再由各地政府根據自身的居民收入水平和房地產業(yè)發(fā)展程度等具體情況確定合適的稅率標準。第二，物業(yè)稅率的制定應考慮房屋的使用類型，出租房屋的物業(yè)稅率應高于自住的房屋稅率，工商業(yè)用途房屋的物業(yè)稅率應高于住宅用途的物業(yè)稅率。第三，對新老地產區(qū)別對待，分別制定物業(yè)稅征收方案。老房是指已經一次性繳納了土地出讓金的房產，新房是指未一次性繳納土地出讓金的房產。不區(qū)分新舊，對所有的房產征收相同的物業(yè)稅不合理。對于老房，應該在一定時期內征收較低比例的物業(yè)稅，并逐步與新房并軌。第四，應考慮使用房屋的數(shù)量，區(qū)別對待擁有一套住房與擁有多套住房征收的物業(yè)稅率，房屋的物業(yè)稅率要隨著房屋套數(shù)的增加而增加。

開征物業(yè)稅還需要中央政府和地方政府采取具體的配套措施：

第一，要制定完善的法律法規(guī)和政策措施。于2007年開始執(zhí)行的《中華人民共和國物權法》為物業(yè)稅的開征提供了法律保障?！段餀喾ā访鞔_規(guī)定：國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！段餀喾ā愤€特別指出，住宅建設用地的土地使用權在使用期限屆滿后可以自動續(xù)期，這使得民眾的財產權利得到了更大的保障。只有單位和個人的私有財產被法律肯定，單位和個人的財產所有權才能獲得保障。物權法的實施為我國物業(yè)稅的開征提供了法律基礎。當然，為了落實物業(yè)稅，各地還應根據本地實際情況制定詳細的征稅細則。

第二，要完善房地產產權登記制度。我國境內擁有任何地區(qū)的土地使用權及房屋所有權的單位和個人都是物業(yè)稅的納稅人，為加強物業(yè)稅的征收，應該要求被征收物業(yè)稅的土地和房屋產權清晰、登記詳細完整。但是由于我國房地產的登記管理工作基礎薄弱以及歷史遺留問題較多，目前仍有很多企事業(yè)單位、部門的用房產權不清，難以確定合適的物業(yè)稅納稅人。我國應該完善房地產的產權登記制度，具體做法應從兩個方面入手：首先，建立一個覆蓋全國范圍的專業(yè)的物業(yè)稅信息系統(tǒng)。將房地產相關信息輸入該系統(tǒng)中，并對之進行專業(yè)的信息統(tǒng)計與分析，其中要特別注重對房地產信息的分類統(tǒng)計，從多個有現(xiàn)實意義的角度將房地產劃分為不同的類型，方便物業(yè)稅的區(qū)別征收。其次，要加強房地產的信息搜集，要求個人及時申報，并輔以適當?shù)莫剳痛胧┻M行激勵。除實行個人申報制度以外，物業(yè)稅的征管部門還應組織專門的隊伍進行房地產信息的調查與搜集，以便補充和更新物業(yè)稅信息系統(tǒng)中的信息。

第三，要建立和完善土地以及房屋的評估體系。物業(yè)稅的稅基與土地和房屋的市場價值或評估價值密切相關，因此對土地和房屋的評估是否合理直接影響物業(yè)稅的有效性，建立健全的土地和房屋評估體系是物業(yè)稅成功實施的關鍵環(huán)節(jié)。具體措施包括三個方面：首先，應設立專門的評估機構，并獨立于稅務機關，以保證評估的公正性。地方政府可以從財政上給予評估機構一定的資金支持。其次，要通過立法來明確規(guī)定房地產評估的程序、各方的職責范圍和法律責任等，確保評估過程的公正、透明。最后，要加快培養(yǎng)一批專業(yè)素質過硬、經驗豐富、有職業(yè)操守的房地產評估師，為房地產評估體系的正常運轉提供有力保障。

（三）建立分級補貼制度

目前，我國住房補貼的覆蓋面窄，各地享有住房補貼的人口比例低，其中又以公務員階層享受的補貼多。隨著住房分配貨幣化改革的深入，應把目前政府對保障性住房的建設補貼逐步轉化為對中低收入家庭的直接貨幣補貼，具體可按照家庭收入水平的不同實行有區(qū)別的分級補貼，當受益者的收入提高到一定的階層時，政府再適時停止補貼，避免補貼的固定化和永久化。這種直接對家庭進行補貼的制度比起建設補貼有許多優(yōu)點，它可以直接轉化為消費者的福利，而不會轉化為生產者剩余或產生效益流失，還可以避免對高收入家庭的溢出效應，大幅提高補貼資金的使用效率。由于各地的經濟發(fā)展水平和財政收入規(guī)模差距較大，地方政府應根據自身財力狀況制定適合本地區(qū)的分級補貼制度。中央財政也應該對欠發(fā)達地區(qū)居民的住房進行一定比例的貨幣補貼，減輕當?shù)氐呢斦摀?/p>

（四）加快廉租房建設

滿足人們最基本的居住需求是政府的一項重要責任，由政府出資建設廉租房是履行此責任的重要方面。對于一些收入較低的困難群體，地方政府應為他們提供滿足最基本居住需求的廉租房，盡量做到覆蓋所有符合要求的人群。由于經濟適用房的申請容易存在造假現(xiàn)象，分配過程中容易存在腐敗問題，使得經濟適用房的申請和分配難以做到公平公正。隨著廉租房建設規(guī)模的不斷擴大，經濟適用住房應慢慢地退出歷史舞臺。地方政府應將原本用于經濟適用住房的土地和資金轉向廉租房建設，逐步實現(xiàn)保障重心的轉移。廉租房是一種救助性的保障性住房，只需要保障困難群體最基本的住房需求即可，因此應對廉租房的建設標準嚴加控制。具體做法是，廉租住房套型建筑面積應控制在50平方米以內，室內外裝修只要滿足居住要求即可。

（五）設立國家住房開發(fā)銀行

前幾年，政府在保障房（包括廉租房和經濟適用房）建設上投入不足，導致許多低收入家庭居住困難。近些年，政府意識到了保障房建設的重要性，加大了對保障房的投資力度。2011年，國務院要求在年內開工建設1000萬套保障性安居工程；2012年，國務院要求全年開工700萬套以上保障性安居工程住房，竣工500萬套以上。根據規(guī)劃，國務院要求在“十二五”期間，住房保障的覆蓋面要達到20%，也就是至少有5000萬人口納入住房保障體系。如此巨大的保障房建設將需要巨大的資金，完全靠中央政府與地方政府的財政撥款難以籌集足夠多的建設資金。另一方面，中央政府與地方政府的財政撥款受當年財政收入的影響很大，政府領導人的意圖也會影響到財政撥款的額度，這樣會導致每年的財政撥款出現(xiàn)一定的波動，不一定能滿足每年的保障房建設需要。

保障房建設資金的籌集應該采取政府撥款與市場籌款相結合的方式進行。具體做法是：在市場籌款方面，我國應借鑒國家開發(fā)銀行的成功經驗，由財政部在國內資本市場上發(fā)行國債籌資本金成立國家住房開發(fā)銀行。②國家住房開發(fā)銀行成立以后，通過在國內外資本市場發(fā)行債券籌集資金，然后按照一定的比例將資金投入到中央政府與地方政府共建的保障房建設工程中去，所得的經濟適用房出售的部分收入和廉租房租賃的全部收入用于償還債券的本息。國家住房開發(fā)銀行的設立可以大大緩解中央政府與地方政府的財政壓力，以市場化的手段吸引社會資金參與保障房建設。

（六）允許地方政府自行發(fā)債

在現(xiàn)行財政體制中，《預算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，地方政府若想發(fā)行債券，只能通過財政部代理發(fā)行。這種制度規(guī)定使得地方政府的融資能力受到很大制約，迫使地方政府通過成立融資平臺變相融資。近幾年隨著政府保障房建設支出的加大，地方融資平臺的負債率過高，潛藏著巨大的債務違約風險。

到目前為止，只有上海、浙江、廣東省和深圳市獲批開展地方政府自行發(fā)債試點，③全國其他地方政府尚不被允許自行發(fā)行債券。其實，我國絕大多數(shù)省份已具備自行發(fā)行債券的實力，與其繞彎通過財政部代理發(fā)行，不如由地方政府根據自身情況自主決定債券的發(fā)行時間和發(fā)行規(guī)模，財政部只要適當監(jiān)管約束地方政府亂發(fā)債的行為即可，現(xiàn)行的代發(fā)制度已越來越不適應地方政府日益增加的財政支出需求。④允許地方政府自行發(fā)行債券是大勢所趨，越早實行越能解決地方政府對土地財政的過度依賴。具體做法是：修改《預算法》的相關規(guī)定，從法律上賦予地方政府自行發(fā)債的權利，同時明確財政部的監(jiān)管職責。

（七）土地使用權完全市場化

我國的基本制度是社會主義制度，全部土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，國家代表全體勞動人民占有屬于全民的土地，行使占有、使用、收益和處分的權利。由于土地的所有權屬于國家和集體，任何單位和個人無權擁有土地的所有權，只能有償獲得國有土地的使用權，而且還有一定的年限。⑤

在中國特色的土地制度中，政府是土地的唯一供給者，是土地的壟斷者，⑥而土地需求者的數(shù)量無窮多。在這種情況下，雖然我國實行了土地招標、土地拍賣、掛牌出讓制度，政府仍然是影響土地使用權價格的決定性力量。在地方財政收入不足以支出必要的城市基礎設施建設和民生工程的情況下，為了獲取更多的土地財政收入，地方政府有很大的動力直接推升或默許開發(fā)商哄抬土地價格，這也是房價“漲快跌慢”的主要原因。

解決這種困局的具體辦法是，在不改變土地社會主義公有制的前提下，將土地的使用權完全市場化（先按照公平公正的原則分配給個體和法人，再由個體和法人進行自由交易），從而形成完全競爭的有效市場，由市場均衡力量決定土地使用權價格。政府不再作為土地市場的唯一供給者，而僅是土地所有權的名義擁有者，只要負責監(jiān)督土地使用權市場的交易秩序與交易行為即可。

注 釋：

①指由于土地出讓而帶來的地方財政收入和國民經濟增長。

②國債利息由國家住房開發(fā)銀行償還，本金由財政部償還。

③四省市于2011年10月獲批成為自行發(fā)行債券地區(qū)。

④中央政府對地方政府在改善民生方面提出了越來越高的要求，但是地方政府的財政收入增長不能滿足此要求。

⑤居住用地的年限是70年，工業(yè)用地、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地以及綜合用地的年限是50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地的年限是40年。

⑥即使是農村集體土地，根據《憲法》第10條，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償。

[1]陳志勇，陳莉莉.“土地財政”:緣由與出路[J].財政研究，2010，（1）.

[2]程睿嫻，李妍.國內土地財政研究述評[J].經濟問題探索，2011，（2）.

[3]程瑤.制度經濟學視角下的土地財政[J].經濟體制改革，2009，（1）.

[4]崔克.完善我國房地產市場的財政政策研究[M].天津:天津財經大學碩士學位論文，2010.

[5]戴雙興.土地財政與地方政府土地利用研究[J].福建師范大學學報（哲學社會科學版），2009，（4）.

[6]丁成日.改革和發(fā)展中國房地產稅:理論問題與現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].財政研究，2006，（1）.

[7]丁洪建,譚永忠,吳次芳.我國城市土地儲備制度透視[J].價格理論與實踐，2002，（10）.

[8]董再平.地方政府“土地財政”的現(xiàn)狀、成因和治理[J].理論導刊,2008，（12）.

[9]杜雪君,黃忠華.土地財政與耕地保護——基于省際面板數(shù)據的因果關系分析[J].自然資源學報，2009，（10）.

[10]高聚輝,伍春來.分稅制土地財政與土地新政[J].中國發(fā)展觀察，2006，（11）.

[11]韓本毅.城市化與地方政府土地財政關系分析[J].城市發(fā)展研究，2010，（5）.