潘楚雄

·海關(guān)管理·

“大數(shù)據(jù)”時(shí)代背景下海關(guān)廉政治理能力現(xiàn)代化初探

潘楚雄

廉政治理能力是國家治理能力的重要組成部分，在創(chuàng)新廉政體制機(jī)制進(jìn)程中，需要適應(yīng)“大數(shù)據(jù)”時(shí)代要求，豐富廉政治理能力內(nèi)涵。本文從大數(shù)據(jù)有關(guān)理念出發(fā)，在實(shí)踐方面從五個(gè)角度探究推進(jìn)廉政治理能力的現(xiàn)代化，即提高源頭上數(shù)據(jù)生成能力，推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)化運(yùn)行；提高縱向上節(jié)點(diǎn)控制能力，增強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)度掌控；提高橫向上數(shù)據(jù)擴(kuò)展能力，開展內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)雙析雙控；提高結(jié)果上數(shù)據(jù)發(fā)聲能力，增強(qiáng)廉政績效考核；提高內(nèi)外部數(shù)據(jù)開放能力，推行陽光行政機(jī)制。

大數(shù)據(jù)時(shí)代；海關(guān)廉政；廉政治理能力

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。廉政治理能力是國家治理能力的重要組成部分，處于發(fā)展中的現(xiàn)代中國海關(guān)，廉政建設(shè)呈現(xiàn)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展的良好態(tài)勢，但也面臨嚴(yán)峻復(fù)雜形勢。當(dāng)前社會已“正式進(jìn)入一個(gè)數(shù)據(jù)為王的時(shí)代，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提高執(zhí)政能力和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)有力武器。”在創(chuàng)新廉政體制機(jī)制進(jìn)程中，如何與時(shí)俱進(jìn)，豐富和發(fā)展廉政這一古老而永恒話題的“大數(shù)據(jù)”時(shí)代內(nèi)涵，推進(jìn)廉政治理能力的現(xiàn)代化，需要我們從理念和實(shí)踐方面作進(jìn)一步探究。

一、提高源頭上數(shù)據(jù)生成能力，推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)化運(yùn)行

“世界的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)”?！按髷?shù)據(jù)”理念之一就是數(shù)據(jù)不要求一定具有精確性，而要求具有混雜性，不僅有結(jié)構(gòu)化的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，更多的是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，包括聲音、圖像等?，F(xiàn)代信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理能力的發(fā)展已使“量化一切”成為可能，這也是“大數(shù)據(jù)”技術(shù)運(yùn)行的前提。隨著海關(guān)信息化的推進(jìn)和業(yè)務(wù)改革的深入，海關(guān)絕大多數(shù)業(yè)務(wù)和大部分政務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上操作，防控執(zhí)法、管理、廉政“三大風(fēng)險(xiǎn)”效果明顯。如通過海關(guān)廉政預(yù)警處置系統(tǒng)HL2008系統(tǒng)應(yīng)用，2013年全國海關(guān)共核查異常數(shù)據(jù)29.17萬條，有效防范了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)向廉政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。相比而言，未進(jìn)入系統(tǒng)運(yùn)行的體外循環(huán)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)凸顯，如近期總署通報(bào)的幾起群體性廉政案件，涉案關(guān)員的違規(guī)操作多是查驗(yàn)環(huán)節(jié)，多數(shù)發(fā)生在晚班、節(jié)假日等監(jiān)督制約薄弱的時(shí)段。因此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)化運(yùn)行，利用科技手段將海關(guān)權(quán)力關(guān)在制度的“籠子”里。一是可以電子化的執(zhí)法工作流程全部“上網(wǎng)、串聯(lián)”，最大限度地減少手工操作和自由裁量，使抽象的權(quán)力“可視”、“可控”、“可查”、“可糾”，從而保障各項(xiàng)行政執(zhí)法行為的科學(xué)行使、規(guī)范行使和安全行使。加大海關(guān)綜合業(yè)務(wù)管理平臺HZ2011、HL2008系統(tǒng)應(yīng)用力度，加大風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的搜集整理，拓展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控范圍，加強(qiáng)對通關(guān)作業(yè)系統(tǒng)H2000等海關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)網(wǎng)上操作的痕跡記錄、追溯和監(jiān)控。要逐步將海關(guān)所有執(zhí)法業(yè)務(wù)納入系統(tǒng)運(yùn)行，對于目前系統(tǒng)外的執(zhí)法行為，如查驗(yàn)等，可利用可穿戴信息設(shè)備開發(fā)單兵作業(yè)系統(tǒng)，實(shí)施遠(yuǎn)程科技監(jiān)控，以防范即便雙人作業(yè)也可能形成的窩案或群體案件。二是加大非執(zhí)法領(lǐng)域信息化程度。目前10個(gè)非執(zhí)法領(lǐng)域978個(gè)節(jié)點(diǎn)指標(biāo)中，內(nèi)嵌信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動控制的節(jié)點(diǎn)指標(biāo)只有210個(gè)。于廣洲署長在2014年全國海關(guān)反腐倡廉工作會議上指出，“非執(zhí)法領(lǐng)域潛規(guī)則影響很強(qiáng)勁，違法違紀(jì)問題凸顯”，因此，加大非執(zhí)法領(lǐng)域信息化程度勢在必行，如屢受社會公眾詬病的“三公經(jīng)費(fèi)”，可開發(fā)應(yīng)用公車派車管理系統(tǒng)、公務(wù)接待網(wǎng)上審批，在提高運(yùn)行效率的同時(shí)，也能更好地防止貪腐情事的發(fā)生。三是以科技防控推進(jìn)制度執(zhí)行力。熟人社會、關(guān)系社會是我國傳統(tǒng)的社會特點(diǎn)，折射在現(xiàn)實(shí)中，制度執(zhí)行經(jīng)常面臨人情因素干擾，選擇性執(zhí)行等消解了制度執(zhí)行力，加劇廉政風(fēng)險(xiǎn)性。為此，必須借助現(xiàn)代信息技術(shù)，針對行政審批、“三重一大”等重大制度，建立執(zhí)行跟蹤、評估系統(tǒng)，實(shí)行“鐵面無私”的電子監(jiān)督，使制度的剛性約束逐步內(nèi)化為權(quán)力行使者的道德約束，從而筑起抵御“人情文化”侵蝕的“防火墻”，起到防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目的。

二、提高縱向上節(jié)點(diǎn)控制能力，增強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)度掌控

建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測是“大數(shù)據(jù)”的核心?！按髷?shù)據(jù)”的注意力放在“相關(guān)關(guān)系的發(fā)現(xiàn)和使用上”，而不僅限于因果關(guān)系。就海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控角度而言，目前海關(guān)已經(jīng)逐步完善了業(yè)務(wù)系統(tǒng)上的內(nèi)控節(jié)點(diǎn)建設(shè)。經(jīng)優(yōu)化整合后，執(zhí)法和非執(zhí)法業(yè)務(wù)領(lǐng)域及結(jié)合部共有1856個(gè)節(jié)點(diǎn)指標(biāo)，其中內(nèi)嵌信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動控制的節(jié)點(diǎn)指標(biāo)746個(gè)。每個(gè)節(jié)點(diǎn)的開關(guān)與“三大風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生相關(guān)度不一樣，應(yīng)推動內(nèi)控節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管理，以提高風(fēng)險(xiǎn)掌控的針對性和有效性。一是著力與權(quán)力清單相銜接。腐敗是寄生于權(quán)力之上的，目前海關(guān)厘清執(zhí)法權(quán)力清單119項(xiàng)，在進(jìn)一步清權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上建立權(quán)力清單制，并在金關(guān)工程二期建設(shè)過程中，內(nèi)嵌有關(guān)權(quán)力節(jié)點(diǎn)，通過科技手段強(qiáng)化內(nèi)控的剛性，提升內(nèi)控效果。二是著力掌控行政審批。行政審批自由裁量不嚴(yán)謹(jǐn)、審批流程不科學(xué)、管理責(zé)任不明確等問題導(dǎo)致的“暗箱操作”，是誘發(fā)權(quán)力濫用、私用的根源。為此，必須按照“簡、減、管、便”的原則，深入推進(jìn)審批流程改造，推動審批向網(wǎng)絡(luò)辦理的無形平臺發(fā)展，最大限度地壓縮廉政風(fēng)險(xiǎn)空間。目前重點(diǎn)是下放到直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的行政審批事項(xiàng)，做到權(quán)限上的放與信息技術(shù)上的管無縫對接。三是著力結(jié)合工作實(shí)際。將內(nèi)控重點(diǎn)放在本單位、本條線問題多發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)程度較高、自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)制的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，及時(shí)查發(fā)問題、堵塞漏洞，形成自我糾錯(cuò)、自我完善的良性循環(huán)，如內(nèi)陸海關(guān)普遍存在的一人多崗位現(xiàn)象的內(nèi)控制約。

三、提高橫向上數(shù)據(jù)擴(kuò)展能力，開展內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)雙析雙控

現(xiàn)代信息處理技術(shù)使全數(shù)據(jù)模式成為可能，“大數(shù)據(jù)”采用“樣本＝全體”的方法，對海量的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入探索，多角度驗(yàn)證，全面、可信性地提供最優(yōu)信息。因此，限于海關(guān)一家數(shù)據(jù)的“信息孤島”已不能適應(yīng)科學(xué)防范風(fēng)險(xiǎn)的需要，也不符合廉政治理主體多元化的要求。涉及海關(guān)的諸多大案要案給我們很多警示，只有對海關(guān)的內(nèi)外部廉政風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)分析、及時(shí)提醒、有效防控，才能有效避免海關(guān)關(guān)員貪腐等行為的發(fā)生。從治理主體的角度至少需要擴(kuò)展三方面的數(shù)據(jù)信息：一是中外海關(guān)執(zhí)法互助或監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)合作，如“中美大港計(jì)劃”、“中歐安智貿(mào)協(xié)作”、“中俄海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)試點(diǎn)”等在防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)方面已取得良好成效。二是與進(jìn)出境企業(yè)等商界的合作，如經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者（AEO）制度、企業(yè)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度等。目前，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管企業(yè)還未實(shí)現(xiàn)真正意義上與海關(guān)的聯(lián)網(wǎng)，需要強(qiáng)化輔助管理系統(tǒng)對企業(yè)管理數(shù)據(jù)的采集或?qū)?，增加風(fēng)險(xiǎn)甄別、監(jiān)控分析和風(fēng)險(xiǎn)處置功能模塊，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)和布控等處置手段對相關(guān)業(yè)務(wù)的有效處置。三是整合口岸相關(guān)單位的進(jìn)出境物流、商品信息及過往違法違規(guī)行為等信息，通過擴(kuò)展數(shù)據(jù)，以統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換平臺、統(tǒng)一門戶展示為應(yīng)用支撐，形成海關(guān)信息管理大統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，筑牢數(shù)據(jù)體系基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)物流與資金流、信息流、服務(wù)流的合一，全面創(chuàng)新海關(guān)大數(shù)據(jù)體系。

四、提高結(jié)果上數(shù)據(jù)發(fā)聲能力，增強(qiáng)廉政考核績效

數(shù)據(jù)的價(jià)值在于它的使用，而不是占有它本身。以往廉政工作多采用定性式描述，“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的應(yīng)用可以讓數(shù)據(jù)在廉政工作中發(fā)聲，增強(qiáng)廉政考核績效。一是對部門崗位人員的廉政評估。通過應(yīng)用HL2008系統(tǒng)，2013年發(fā)現(xiàn)并修正了7163個(gè)涉及關(guān)員作風(fēng)效率、業(yè)務(wù)差錯(cuò)、違規(guī)操作等具體問題。對發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)案件或在“一案雙查”、“一事雙析”時(shí)，可應(yīng)用系統(tǒng)還原當(dāng)事人違規(guī)違法操作的痕跡，利用信息搜集比對其他相關(guān)業(yè)務(wù)處理結(jié)果，采取系統(tǒng)預(yù)警監(jiān)控與人工排查相結(jié)合的方法，明確是否涉及貪腐，既能及時(shí)發(fā)現(xiàn)貪腐情事，也能及時(shí)排除非瀆職侵權(quán)行為，從而發(fā)揮系統(tǒng)應(yīng)用的治本功能，教育、監(jiān)督和保護(hù)干部，預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生。對系統(tǒng)展示的重大異常情況和高風(fēng)險(xiǎn)崗位人員，可根據(jù)問題性質(zhì)、崗位人員平時(shí)表現(xiàn)等情況進(jìn)行研判；對控告舉報(bào)和外界反映較多的崗位人員，通過應(yīng)用系統(tǒng)對相關(guān)情況進(jìn)行印證，及時(shí)果斷采取處置措施。二是對制度進(jìn)行廉潔性評估。堅(jiān)持制度專題性監(jiān)控分析機(jī)制，采用“點(diǎn)面結(jié)合，一點(diǎn)監(jiān)控，個(gè)案突破，全線核查，全面規(guī)范”的方法，及時(shí)從系統(tǒng)應(yīng)用成果中深入分析捕捉潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，查找制度機(jī)制和執(zhí)行方面的漏洞，舉一反三，采取措施，著力健全制度，規(guī)范操作，促進(jìn)相關(guān)問題從頂層設(shè)計(jì)和制度制定之初就進(jìn)行內(nèi)控前置。三是發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察等專門監(jiān)督的作用。設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督崗位，給予一定的權(quán)限，負(fù)責(zé)對業(yè)務(wù)和政務(wù)中的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控和處置，可就相關(guān)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，廉政風(fēng)險(xiǎn)崗位，廉政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人等信息專門設(shè)立信息數(shù)據(jù)庫，在績效管理中即時(shí)搜集信息，將相關(guān)的信息警示實(shí)時(shí)傳導(dǎo)至一線崗位，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控，使HL2008等監(jiān)控系統(tǒng)成為名副其實(shí)的監(jiān)控處置執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的“電子眼”。持續(xù)加強(qiáng)系統(tǒng)應(yīng)用績效的評估和通報(bào)，將系統(tǒng)應(yīng)用績效作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、行政執(zhí)法責(zé)任制考核檢查的重要硬指標(biāo)。

五、提高內(nèi)外部數(shù)據(jù)開放能力，推行陽光行政機(jī)制

開放性是“大數(shù)據(jù)”的本質(zhì)特征。國家收集數(shù)據(jù)時(shí)，代表的是其公民，因此它也理應(yīng)提供一個(gè)讓公民查看的入口，但少數(shù)可能會危害國家安全或侵犯他人隱私權(quán)的情況除外。截留、壟斷政務(wù)信息導(dǎo)致的不公開、不透明，是引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。因此，推行陽光行政機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)外部數(shù)據(jù)開放，是治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。一是按照“公開是原則、不公開是例外”的要求，向社會公開涉及相對人的“職權(quán)目錄”和“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；行政執(zhí)法工作中，在不涉及國家秘密和商業(yè)機(jī)密的前提下實(shí)行程序公開和結(jié)果公開；推進(jìn)依法行政和執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用和暗箱操作，從源頭上杜絕海關(guān)貪腐情事的發(fā)生。同時(shí)，全面推進(jìn)政務(wù)公開，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算公開、收入信息公開；在尊重他人隱私權(quán)的前提下，完善領(lǐng)導(dǎo)干部信息公示，建立海關(guān)與地方相關(guān)部門聯(lián)系配合機(jī)制，建立離職和退休人員從業(yè)情況備案制度，強(qiáng)化日常分析排查，防治利益沖突行為。二是逐步開放海關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“大服務(wù)”。“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”的倡議者主張：政府只是他們所收集信息的托管人，社會對數(shù)據(jù)的利用會比政府更具有創(chuàng)新性。發(fā)揮市場的決定性作用，需要我們進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界，明確掌握和提供有效的市場信息是政府部門的職責(zé)之一。海關(guān)根據(jù)內(nèi)部用戶、綜合用戶和外部用戶不同類別的需求設(shè)置不同的權(quán)限和操作功能，可以參照美國的Data.gov網(wǎng)站，為“大數(shù)據(jù)”敞開大門，為上級決策服務(wù)、為現(xiàn)場監(jiān)管、打擊走私服務(wù)以及為社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)，從而也為海關(guān)反腐倡廉營造良好的貿(mào)易環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。三是提高外部數(shù)據(jù)的收集掌控能力，建立海關(guān)網(wǎng)絡(luò)反腐平臺和輿情監(jiān)測分析引導(dǎo)機(jī)制?！按髷?shù)據(jù)時(shí)代”下，人們可以通過各種渠道便捷地傳輸和獲取信息，從而打破了反腐倡廉工作以政府為中心、以信訪舉報(bào)作為主要渠道的時(shí)代。一方面，各種門戶交流網(wǎng)站、論壇、微博逐漸成為人們公布相關(guān)反腐信息的有效工具，“房姐”、“表哥”等案件都是先通過網(wǎng)絡(luò)公布，進(jìn)而引起紀(jì)委等部門的關(guān)注；另一方面，各種網(wǎng)絡(luò)、電視電臺等數(shù)據(jù)媒體也成為政府關(guān)注民生、了解民意、集中民智的有效平臺，更成為推進(jìn)民主政治建設(shè)和反腐倡廉工作的有效渠道。海關(guān)應(yīng)建立完善相應(yīng)的舉報(bào)制度，明晰舉報(bào)流程和方法，結(jié)合12360海關(guān)熱線中的舉報(bào)情事，健全高效有序的海關(guān)舉報(bào)平臺。同時(shí)，培養(yǎng)輿情監(jiān)測隊(duì)伍，對互聯(lián)網(wǎng)或其他媒體中與海關(guān)反腐倡廉有關(guān)的話題進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和篩選，及時(shí)了解把握輿情發(fā)展態(tài)勢，在不涉及國家秘密和海關(guān)工作秘密的前提下，本著實(shí)事求是的態(tài)度，第一時(shí)間發(fā)出聲音，引導(dǎo)正確輿論，為廉政工作順利開展贏得良好的輿論氛圍。

處在信息變革的“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，我們需要不斷更新理念。在反腐倡廉這條戰(zhàn)線上，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，促進(jìn)科技控廉與以德育廉、依法治廉相結(jié)合，不斷推進(jìn)海關(guān)廉政治理能力現(xiàn)代化，用“大數(shù)據(jù)”為廣大關(guān)員編織一道守住清正廉潔底線的堅(jiān)實(shí)藩籬。

〔1〕汪洋.大數(shù)據(jù)是競爭的一個(gè)新的制高點(diǎn)，2012年在廣東省財(cái)政廳進(jìn)行專題調(diào)研時(shí)的講話.

〔2〕于廣洲.在2014年全國海關(guān)反腐倡廉工作會議上的講話.

〔3〕維克托·邁爾·舍恩伯格，肯尼斯·庫克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代〔M〕.浙江人民出版社，2013.

〔4〕姜奇平.大數(shù)據(jù)的時(shí)代變革力量〔J〕.互聯(lián)網(wǎng)周刊，2013（1）.

〔5〕劉鵬飛.大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會輿情〔J〕.國家電網(wǎng)，2013（5）.

〔6〕趙春昉.互聯(lián)網(wǎng)在反腐倡廉建設(shè)中的作用研究〔D〕，四川省社科院優(yōu)秀碩士論文，2012.

〔7〕馬兵.大數(shù)據(jù)時(shí)代輿情服務(wù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)〔J〕.中國記者，2013（6）.

On Modernization of Customs Integrity Management in the Era of“Big Data”

Pan Chuxiong

Customs integrity management，as an important part of the government work，should cater to the demand of the“big data”era and enrich theintegrity governance during the process of innovating the mechanism of integrity management.Proceeding from the basic concepts of big data，this paper looks into the ways to improve Customs integrity management from five aspects in practice，namely，improving the source data generation to promote the systematic operation of Customs procedure；enhancing the controllability in the vertical links to strengthen the internal risk control；furthering the horizontal extension of data to realize double analyses and control over internal and external risks；improving the reference value of resulting data to strengthen the evaluation of integrity management performance，and improving the accessibility of internal and external data to press ahead the open administrative regime.

Big Data Era；Customs Integrity；Integrity Management

（責(zé)任編輯 趙世璐）

潘楚雄，合肥海關(guān)。