顧書桂

（上海社會(huì)科學(xué)院 部門經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

論中國城鎮(zhèn)住房自有率與住房保障的關(guān)系

顧書桂

（上海社會(huì)科學(xué)院 部門經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

居住是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本需要，是一種剛性需求，必須予以滿足。購買住房所有權(quán)是滿足居住需求的一種方式，但不是所有的消費(fèi)者都有足夠的支付能力購買商品化住宅。中國城鎮(zhèn)極高的住房自有率完全是中國城鎮(zhèn)住房保障滯后的結(jié)果，降低中國城鎮(zhèn)住房自有率有賴于中國政府扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)住房保障工作。由于中國各地情況不同，城鎮(zhèn)的住房自有率不宜硬性規(guī)定，但各地住房保障水平必須有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

住房自有率；住房保障；劣質(zhì)土地財(cái)政；住宅投資

住房自有率是國際上考察居民居住條件的一項(xiàng)常用指標(biāo)，其含義是指居住在自有產(chǎn)權(quán)住房內(nèi)的家庭戶數(shù)占全部家庭戶數(shù)的比例。由于住房需求是剛性需求，在不考慮其他因素的情況下，一個(gè)顯而易見的結(jié)論是，住房自有率越高，存在住房問題的家庭戶數(shù)越少，住房問題的嚴(yán)重程度越輕，該地的住房保障狀況越好，反之則反是。正因?yàn)檫@樣，住房自有率經(jīng)常成為住房保障部門用來炫耀自己工作業(yè)績的指標(biāo)。[1]然而需要指出的是，任何一種指標(biāo)都有一定的應(yīng)用前提，因而都具有一定的局限性，如果脫離中國住房市場與住房保障的基本國情單獨(dú)談一個(gè)住房自有率指標(biāo)是沒有任何意義的。本文擬從住宅市場與住房保障的基本原理出發(fā)，闡述住房自有率與住房保障的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為中國過高的住房自有率是中國住房保障狀況落后的體現(xiàn)，伴隨著中國住房保障工作的切實(shí)推進(jìn)，中國過高的住房自有率必然有一個(gè)大幅回落的過程。

一、住房市場、住房需求與住房自有率

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房市場通常由優(yōu)質(zhì)住宅市場與普通住宅市場兩部分構(gòu)成。由于住宅供給主要取決于住宅地基的供給，在市場充分競爭的情況下，住宅價(jià)格的決定主要受住宅地基供給的影響。具體而言，優(yōu)質(zhì)住宅的供給彈性較小，優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格主要取決于市場競購能力的變化，市場競購能力越強(qiáng)，優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格越高，反之則反是；普通住宅的供給彈性較大，普通住宅價(jià)格比較平穩(wěn)，且基本穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上。因此，不考慮其他因素，僅從價(jià)值增殖角度出發(fā)，具有投資價(jià)值的只能是優(yōu)質(zhì)住宅，普通住宅是沒有投資價(jià)值的，除非周邊自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化導(dǎo)致普通住宅的性質(zhì)發(fā)生變化，即一般情況下，住宅投資需求指向的是優(yōu)質(zhì)住宅而不是普通住宅。[2]如果從滿足居住需求角度出發(fā)，優(yōu)質(zhì)住宅和普通住宅無疑都是能夠滿足居住需求的，差別在于優(yōu)質(zhì)住宅可以程度不等地滿足所有的居住需求，而普通住宅只能滿足基本的生存和發(fā)展需求，至少不提供享受的居住需求。這意味著當(dāng)居住需求（生存和發(fā)展需求）存在剛性時(shí)，滿足居住需求的主體無疑是普通住宅而不是優(yōu)質(zhì)住宅，因?yàn)槠胀ㄗ≌┙o彈性理論上很大，只有普通住宅有足夠的供應(yīng)量滿足所有人的剛性居住需求。

商品化住宅滿足剛性居住需求一般通過兩個(gè)途徑，即財(cái)產(chǎn)權(quán)購買和市場租賃。在均衡的住宅市場上，通過市場租賃滿足剛性居住需求的成本高于通過財(cái)產(chǎn)權(quán)購買滿足剛性居住需求的成本。因?yàn)榉课葑赓U對(duì)出租人而言，不僅包括交易成本，也包括閑置成本；對(duì)承租人而言，除交易成本外，還有不斷的環(huán)境適應(yīng)成本，所有這些成本最終都要疊加到承租人身上。[3]通過財(cái)產(chǎn)權(quán)購買滿足剛性居住需求，最大的不足是住房供給能力未來某個(gè)時(shí)段會(huì)出現(xiàn)閑置或地點(diǎn)的錯(cuò)配，導(dǎo)致其他方面的必要支出受到限制。因此，當(dāng)需要長期居住在某一特定地區(qū)時(shí)，消費(fèi)者通常出于降低成本的考慮，盡可能選擇財(cái)產(chǎn)權(quán)購買的方式來滿足居住的剛性需求；當(dāng)居住地點(diǎn)、居住時(shí)間具有很大不確定性時(shí)，消費(fèi)者為了避免住房供給的時(shí)間閑置或地點(diǎn)錯(cuò)配，一般會(huì)選擇市場租賃的方式來滿足居住的剛性需求。總體而言，無論是財(cái)產(chǎn)權(quán)購買還是市場租賃，都是成本權(quán)衡、市場選擇的結(jié)果，本身并沒有優(yōu)劣與高下之分，所謂住房擁有率也完全是一個(gè)市場條件下利弊權(quán)衡的產(chǎn)物。

住房自有率之所以受到較多的關(guān)注，主要與住房作為一種財(cái)產(chǎn)存在形式所具有的保值增殖屬性有關(guān)。與成熟的住宅市場不同，在一個(gè)迅速發(fā)展的并且仍有相當(dāng)發(fā)展?jié)摿Φ淖≌袌錾希瑑?yōu)質(zhì)住宅市場價(jià)格會(huì)因?yàn)槭袌龈傎從芰Φ脑黾佣粩嗌仙?，普通住宅?huì)因?yàn)橹苓呑匀画h(huán)境和社會(huì)環(huán)境的改善變性為優(yōu)質(zhì)住宅從而也出現(xiàn)財(cái)富效應(yīng)。優(yōu)質(zhì)住宅的財(cái)富效應(yīng)通常會(huì)引發(fā)優(yōu)質(zhì)住宅的投資行為，客觀地說，優(yōu)質(zhì)住宅出現(xiàn)財(cái)富效應(yīng)本身是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也正因?yàn)樨?cái)富效應(yīng)的存在，優(yōu)質(zhì)住宅才可能成為投資對(duì)象。因此，優(yōu)質(zhì)住宅的財(cái)富效應(yīng)應(yīng)該充分加以利用，應(yīng)該鼓勵(lì)人們投資優(yōu)質(zhì)住宅，購買優(yōu)質(zhì)住宅的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但優(yōu)質(zhì)住宅的財(cái)富效應(yīng)如果利用不當(dāng)，極有可能引發(fā)優(yōu)質(zhì)住宅投機(jī)熱潮，出現(xiàn)財(cái)富泡沫，這種財(cái)富泡沫的形成、發(fā)展以及破滅會(huì)扭曲住宅經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)的正常秩序，所以在發(fā)展中的住宅市場上，對(duì)優(yōu)質(zhì)住宅的財(cái)富效應(yīng)要進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，需要避免將優(yōu)質(zhì)住宅的投資熱上升為優(yōu)質(zhì)住宅甚至所有住宅的投機(jī)熱。

二、住房保障與住房自有率

商品化住宅的自有率受制于消費(fèi)者的市場支付能力。對(duì)優(yōu)質(zhì)住宅而言，優(yōu)質(zhì)住宅市場價(jià)格的形成本身是市場競購的結(jié)果，因此優(yōu)質(zhì)住宅消費(fèi)者并不缺乏優(yōu)質(zhì)住宅的市場支付能力，商品化優(yōu)質(zhì)住宅的自有率幾乎是百分之百。當(dāng)然這并不排斥有些優(yōu)質(zhì)住宅并不進(jìn)入市場，其財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然歸消費(fèi)者所有；也不排斥有些優(yōu)質(zhì)住宅進(jìn)入市場，其財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然不歸消費(fèi)者所有。對(duì)普通住宅而言，其市場價(jià)格在市場充分競爭條件下圍繞生產(chǎn)價(jià)格上下波動(dòng)，因此普通住宅的自有率取決于消費(fèi)者是否有接近于生產(chǎn)價(jià)格的市場支付能力；如果普通住宅的供給因?yàn)槿藶橐蛩爻霈F(xiàn)剛性，價(jià)格也呈現(xiàn)不穩(wěn)定的上升趨勢，則具有普通住宅市場價(jià)格支付能力的消費(fèi)者人數(shù)必定會(huì)隨之減少，普通住宅的自有率也會(huì)隨之下降?？梢钥隙ǖ氖牵胀ㄗ≌袌鰞r(jià)格的形成越具有充分競爭的性質(zhì)，普通住宅的市場價(jià)格越接近生產(chǎn)價(jià)格，商品化住宅（包括優(yōu)質(zhì)住宅）的自有率就越高，并在一定的住房自有率和住房出租率之間達(dá)到均衡狀態(tài)。

然而，商品化住宅的價(jià)格構(gòu)成性質(zhì)決定了購買商品化住宅的普通消費(fèi)者比重并不會(huì)很高，或者說，并不是所有普通消費(fèi)者都能有足夠的支付能力支付普通住宅的商品價(jià)格。對(duì)大多數(shù)普通住宅消費(fèi)者而言，他們的收入來源主要都是依靠工資，而工資是勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)所需要的消費(fèi)資料的價(jià)值，工資在通常情況下是沒有剩余的。工資的這種性質(zhì)決定了普通住宅消費(fèi)者有足夠的支付能力支付普通住宅的市場租金，但沒有足夠的支付能力支付普通住宅所有權(quán)的市場價(jià)格，因?yàn)槠胀ㄗ≌袡?quán)的市場價(jià)格是普通住宅使用價(jià)值存續(xù)期間普通住宅市場租金的資本化，而普通住宅消費(fèi)者支付普通住宅市場租金的時(shí)間段與普通住宅使用價(jià)值存續(xù)期間是完全不同的兩個(gè)概念，即普通住宅使用價(jià)值存續(xù)期間要大大長于普通住宅消費(fèi)者勞動(dòng)力再生產(chǎn)所需要的時(shí)間。[4]普通住宅所有權(quán)的市場價(jià)格與普通住宅消費(fèi)者的市場支付能力之間的差額是普通住宅消費(fèi)者不能擁有普通住宅所有權(quán)的基本原因，并且普通住宅市場價(jià)格越是在上方偏離普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格，普通住宅所有權(quán)市場價(jià)格與普通住宅消費(fèi)者市場支付能力之間的差額越大，商品化住宅（包括優(yōu)質(zhì)住宅）的自有率越低。從這種角度講，缺乏足夠偶然性收入的中低收入普通消費(fèi)者通常是買不起商品化住宅的，盡管這并不排斥他們通過借債或者挪用其他支出的形式暫時(shí)性地?fù)碛猩唐坊≌珦碛猩唐坊》康呢?cái)產(chǎn)權(quán)通常不是普通消費(fèi)者的主動(dòng)選擇。

勞動(dòng)力價(jià)值不能得到完整實(shí)現(xiàn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府提供住房保障的基本原因。勞動(dòng)力價(jià)值不能得到完整實(shí)現(xiàn)可以體現(xiàn)在各個(gè)方面：由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中勞動(dòng)報(bào)酬與現(xiàn)代化大生產(chǎn)脫軌，新進(jìn)城市民的積累明顯處于較低水平；先天或后天原因?qū)е缕胀ㄗ≌M(fèi)者的勞動(dòng)能力全部或部分喪失，這部分消費(fèi)者的收入會(huì)大大低于一般消費(fèi)者的工資水平；由于個(gè)人或社會(huì)原因，普通住宅消費(fèi)者沒有能夠獲得必要的就業(yè)機(jī)會(huì)而處于失業(yè)、待業(yè)或不完全就業(yè)狀態(tài)；由于主觀或客觀原因，就業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益滑坡難以按照正常水平給職工發(fā)放工資等。如果加上普通住宅供給方面的人為原因?qū)е缕胀ㄗ≌袌鰞r(jià)格大大高于生產(chǎn)價(jià)格水平，則住房保障的重要性和必要性就顯得更為突出。政府提供住房保障的方式很多，如政府以租金補(bǔ)貼的形式讓消費(fèi)者自己到市場尋找房源、政府直接向消費(fèi)者提供低租金住房、政府以政策優(yōu)惠鼓勵(lì)投資提供低租金住房等。其中，政府提供產(chǎn)權(quán)型保障住房是成本最高的一種政府住房保障方式。政府提供產(chǎn)權(quán)型保障住房可能基于政府提供公共租賃住房的運(yùn)行效率太低，以至于產(chǎn)權(quán)型住房保障的提供成為一種次優(yōu)選擇；也可能是非經(jīng)濟(jì)原因使得政府提供產(chǎn)權(quán)型保障住房成為一種必要；或者政府有足夠的財(cái)力為中低收入消費(fèi)者提供財(cái)政補(bǔ)貼，以使他們能夠買得起產(chǎn)權(quán)型保障住房?？傊?，不管什么原因，政府提供產(chǎn)權(quán)型保障住房是一個(gè)客觀存在，它確實(shí)也在一定程度上提高了住房的自有率。

三、中國劣質(zhì)土地財(cái)政下的高住房自有率

中國住房自有率無疑是很高的。根據(jù)王志平的研究，1900～2000年的100年間，美國居民住房自有率才由 46．7%緩慢上升到 67．4%，2006年則為68．8%。[5]由美國2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)可以看出，美國為了達(dá)到如此高的住房自有率已經(jīng)付出了慘重的代價(jià)。[6]與中國相比，美國的住房自有率其實(shí)并不算高。根據(jù)束克欣的研究，中國城市居民住房自有率當(dāng)時(shí)就已經(jīng)接近82%。[7]根據(jù)王保安的研究，中國城鎮(zhèn)居民住房自有率已經(jīng)達(dá)到89%。[8]因此，中國的城鎮(zhèn)住房自有率不是很高，而是過高。然而，過高的城鎮(zhèn)住房自有率似乎不能滿足中國城鎮(zhèn)居民的剛性居住需求，如果市場支付能力允許，中國城鎮(zhèn)住房自有率大有直達(dá)100%的勢頭。仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)住房自有率的提高是中國住房保障落后的結(jié)果，是劣質(zhì)土地財(cái)政迫使消費(fèi)者將財(cái)產(chǎn)權(quán)購買作為滿足自己剛性居住需求的唯一選擇。

首先，中國住宅市場是典型的發(fā)展中市場，對(duì)投資資本具有很強(qiáng)的吸引力。發(fā)展中住宅市場最大的特點(diǎn)是住宅市場的規(guī)模不斷擴(kuò)大，住宅的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境不斷改善，從而無論是優(yōu)質(zhì)住宅還是普通住宅對(duì)投資資本都具有極強(qiáng)的吸引力。中國無論是國土面積還是人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模在發(fā)展中國家都是最大的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度名列金磚國家前茅的同時(shí)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，在此基礎(chǔ)上形成的住宅市場對(duì)國內(nèi)外投資資本的吸引力之強(qiáng)由此可見一斑。盈利前景廣闊的中國住宅市場客觀上為中國城鎮(zhèn)住宅商品化政策提供了無與倫比的推動(dòng)力，中國城鎮(zhèn)住宅商品化建設(shè)也取得了極為豐碩的成果。1999～2010年，中國施工住宅建筑面積從1998年的 167600．8萬平方米上升到 2010年的492763．6萬平方米，其中商品住宅占全部住宅的比重由1998年的21．6%上升到2010年的63．9%，城鎮(zhèn)商品住宅建設(shè)在其中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。[9]

其次，劣質(zhì)土地財(cái)政加劇了中國住宅市場的投機(jī)色彩。根據(jù)中華人民共和國國土資源部《2011中國國土資源公報(bào)》，2001～2011年全國主要城市地價(jià)監(jiān)測情況顯示，在綜合、商業(yè)、居住、工業(yè)四種地價(jià)中，居住地價(jià)的上漲幅度幾乎一直領(lǐng)先于其他地價(jià)的上漲幅度。[10]另一方面，早有研究顯示，1997～2007年，中國經(jīng)濟(jì)適用住房平均銷售價(jià)格由1097元/平方米上升到1754元/平方米，上升60%，超過同期別墅、高檔公寓39%的漲幅，后者由1997年的5382元/平方米上升到2007年的7471元/平方米。[11]這說明，中國的土地財(cái)政不僅主要依賴住房用地，而且主要依賴普通住宅用地。在劣質(zhì)土地財(cái)政政策推動(dòng)下，普通住宅市場價(jià)格具有明顯的剛性，只上不下，與優(yōu)質(zhì)住宅市場價(jià)格具有高度彈性相比，無疑風(fēng)險(xiǎn)更小，更受投資者青睞。只不過這種價(jià)值增殖建立在政府管制基礎(chǔ)上，不具有實(shí)實(shí)在在的市場購買力的支撐，因而只是一種投機(jī)價(jià)值。由于具有投機(jī)價(jià)值的普通住宅數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具有投資價(jià)值的優(yōu)質(zhì)住宅數(shù)量，因此中國的住宅市場與其說是一個(gè)投資市場，不如說是一個(gè)投機(jī)市場。

再次，劣質(zhì)土地財(cái)政迫使中低收入消費(fèi)者只能通過住房財(cái)產(chǎn)權(quán)購買的方式滿足剛性居住需求。在中國住宅市場上，優(yōu)質(zhì)住宅市場與普通住宅市場的相互關(guān)系已經(jīng)被徹底扭曲，價(jià)格差異已經(jīng)不是優(yōu)質(zhì)住宅與普通住宅差異的簡單體現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)住宅市場的發(fā)展不再相對(duì)獨(dú)立于普通住宅市場的發(fā)展，而是呈現(xiàn)一種齊頭并進(jìn)的特征：優(yōu)質(zhì)住宅市場價(jià)格的上漲為普通住宅市場價(jià)格的上漲提供了新的空間，普通住宅市場價(jià)格的上漲又進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)質(zhì)住宅的市場價(jià)格上漲，從而使得中國住宅市場價(jià)格的普漲與中國城鎮(zhèn)住房問題的嚴(yán)重程度成正比。理論研究證明，由于住宅需求彈性的存在，政府壟斷的普通住宅市場價(jià)格離生產(chǎn)價(jià)格越遠(yuǎn)，政府提供住房保障的凈成本越高。[12]換句話說，住房保障與劣質(zhì)土地財(cái)政是不可兼得的，劣質(zhì)土地財(cái)政的存在必然意味著政府住房保障職能的喪失。由于生存和發(fā)展的居住需求是剛性需求，是勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)的基本需要，在政府不提供或幾乎很少提供住房保障的前提下，消費(fèi)者就只能選擇購買商品化住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式來滿足自己的剛性居住需求。

最后，似有實(shí)無的住宅市場宏觀調(diào)控使中低收入消費(fèi)者徹底喪失了對(duì)政府提供住房保障的信心以及商品房價(jià)下降的預(yù)期，也使中國城鎮(zhèn)的住房自有率上升到極限。中國住宅市場宏觀調(diào)控開始于2003年，但十年來中國住宅市場價(jià)格只漲不跌，而且普通住宅市場價(jià)格的上漲一馬當(dāng)先，這樣的住宅市場宏觀調(diào)控顯然是有名無實(shí)的。伴隨著商品房價(jià)上漲帶來的城鎮(zhèn)住房問題，政府提供的公租房租金居然不是以勞動(dòng)力價(jià)值為基礎(chǔ)，而是以市場化為基本原則，這意味著政府的公租房保障供給完全是一種無效供給。[13]既然成本最低的公租房供給都是一種無效供給，則廉租房和經(jīng)適房等成本較高的住房保障供給即使有一定的成效，其規(guī)模也是非常有限的。在這種情況下，中低收入消費(fèi)者的收支已經(jīng)不可能進(jìn)行長期規(guī)劃，而只能選擇短期行為，即為了短期的剛性居住需求得到滿足，不惜犧牲長遠(yuǎn)的勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)，不惜挪用勞動(dòng)力再生產(chǎn)的其他剛性支出，不惜過度借債和“挖肉補(bǔ)瘡”，從而在短期內(nèi)將中國城鎮(zhèn)住房自有率推到最高點(diǎn)。

由此可見，中國城鎮(zhèn)極高的住房自有率是中國缺乏住房保障和住房保障名不符實(shí)的體現(xiàn)，是中國中低收入消費(fèi)者被動(dòng)選擇的結(jié)果。所謂中國城鎮(zhèn)消費(fèi)者“以住房購買消費(fèi)為主，不僅助長房價(jià)畸高，而且影響保障房體系良性發(fā)展”[8]完全是顛倒因果的說法。因?yàn)橹袊績r(jià)畸高主要體現(xiàn)為普通商品房價(jià)過高，這是中國劣質(zhì)土地財(cái)政惡性膨脹的結(jié)果。劣質(zhì)土地財(cái)政與住房保障缺失是一體兩面，政府不能提供住房保障，中低收入消費(fèi)者只能自己買房保障，所以不是購房消費(fèi)影響住房保障，而是缺乏住房保障迫使消費(fèi)者買房自己保障。事實(shí)上，如果繼續(xù)政府目前的住房保障模式，可以預(yù)期中低收入消費(fèi)者在市場化租金的盤剝下只能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的萎縮再生產(chǎn)。[14]

四、住房自有率的回落有賴于中國住房保障工作的扎實(shí)推進(jìn)

既然中國城鎮(zhèn)極高的住房自有率是中國城鎮(zhèn)住房保障滯后的結(jié)果，則降低住房自有率只能依賴中國城鎮(zhèn)住房保障制度的完善?？紤]到住房保障缺失與劣質(zhì)土地財(cái)政是一體兩面的關(guān)系，完善中國的城鎮(zhèn)住房保障制度首先就必須遏制劣質(zhì)土地財(cái)政，否則中國城鎮(zhèn)住房保障制度即使建立起來，也將是有名無實(shí)或名不符實(shí)的，難以在中國城鎮(zhèn)有效發(fā)揮住房保障的作用，而降低城鎮(zhèn)住房自有率也就成為一句空話。當(dāng)前中國城鎮(zhèn)推進(jìn)住房保障工作需要特別注意如下幾個(gè)問題：

首先，堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，認(rèn)清中國城鎮(zhèn)住房問題惡化的根源在于劣質(zhì)土地財(cái)政?？茖W(xué)的理論是正確行動(dòng)的指南，錯(cuò)誤的觀念必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的決策。1998年中國城鎮(zhèn)住房體制改革以來，政府應(yīng)該提供住房保障的思想始終沒有丟棄，但由于政府對(duì)自身的運(yùn)作效率估計(jì)過高，對(duì)既得利益集團(tuán)的阻撓估計(jì)不足，對(duì)住宅市場的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行規(guī)律掌握不準(zhǔn)，以致政府提供住房保障的思想越來越難轉(zhuǎn)化為切實(shí)的行動(dòng)。中國高房價(jià)的根源從房地產(chǎn)開發(fā)商到山西煤老板、溫州炒房團(tuán)，再到丈母娘、分稅制，最后以沒有國家不是土地財(cái)政來搪塞。[15]其實(shí)，中國城鎮(zhèn)的住房問題關(guān)鍵不在于是不是土地財(cái)政，而在于它是劣質(zhì)土地財(cái)政，即將政府財(cái)源集中在中低收入消費(fèi)者剛性需求的普通住宅上，普通住宅的價(jià)格不是由生產(chǎn)價(jià)格決定，更不是由政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而是由政府壟斷定價(jià)在普通消費(fèi)者難以承受的高水平上。顯然如果不消除這種劣質(zhì)土地財(cái)政，中國城鎮(zhèn)的住房問題難以緩解，城鎮(zhèn)的住房保障工作也無從談起，而要遏制這種劣質(zhì)土地財(cái)政，首先就要承認(rèn)它的存在。

其次，完善社會(huì)主義政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)決剝離與劣質(zhì)土地財(cái)政捆綁在一起的政府利益。劣質(zhì)土地財(cái)政的要害不在于它對(duì)政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)有多大，而在于它的存在違背了市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政收入的基本原則，即支付能力原則，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行有害無益。我們不能否認(rèn)劣質(zhì)土地財(cái)政可能對(duì)地方政府財(cái)政收入貢獻(xiàn)很小，可能很大一部分變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)商的暴利，變成住宅投機(jī)者的巨額利潤，通過尋租渠道變?yōu)檎賳T及其相關(guān)利益者的灰色收入，但我們也不能否認(rèn)，中國城鎮(zhèn)土地實(shí)行國有制，如果沒有政府對(duì)土地所有權(quán)的壟斷，沒有劣質(zhì)土地財(cái)政作為原動(dòng)力，那么后續(xù)房地產(chǎn)開發(fā)商暴利、全民炒房、住房問題惡化即使難以避免，程度也會(huì)輕得多。劣質(zhì)土地財(cái)政不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也反映我國的政治體制存在嚴(yán)重的缺陷。中國應(yīng)該以劣質(zhì)土地財(cái)政的治理為契機(jī)，加快完善中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主政治，避免劣質(zhì)土地財(cái)政的類似問題在其他領(lǐng)域再現(xiàn)。中國各級(jí)地方政府與劣質(zhì)土地財(cái)政捆綁的利益規(guī)模也許并不是很大，但我們決不能因此低估既得利益集團(tuán)對(duì)政府推進(jìn)住房保障工作的破壞力量，過去十多年中國住宅市場宏觀調(diào)控屢調(diào)屢敗、住房保障工作進(jìn)展緩慢就已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

再次，建立規(guī)范的住宅市場體系，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)住宅的收入再分配作用，在普通住宅的基礎(chǔ)上完善中國城鎮(zhèn)的住房保障制度。1998年中國城鎮(zhèn)住房體制改革的核心內(nèi)容就是城鎮(zhèn)住宅的商品化，這意味著城鎮(zhèn)住宅要借助市場機(jī)制提高生產(chǎn)效率和分配效率，從而實(shí)現(xiàn)住宅經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，意味著中國城鎮(zhèn)住宅市場的發(fā)展要遵循客觀規(guī)律，既要培育優(yōu)質(zhì)住宅市場，又要培育普通住宅市場，優(yōu)質(zhì)住宅面向中高收入消費(fèi)者，發(fā)揮社會(huì)收入再分配的功能，普通住宅面向中低收入消費(fèi)者，發(fā)揮住宅的社會(huì)穩(wěn)定功能，相應(yīng)地，政府履行住房保障職能，也只能建立在普通住宅市場的基礎(chǔ)上。目前，中國的住宅市場體系明顯殘缺不全，優(yōu)質(zhì)住宅不優(yōu)，普通住宅不普通，各自的收入再分配和社會(huì)穩(wěn)定功能發(fā)揮也紊亂不堪，[16]房產(chǎn)稅的征收目前連住宅稅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)都沒搞清楚，[17]因此伴隨著劣質(zhì)土地財(cái)政的治理，中國勢必要回歸住宅市場的本來面目，重建住宅市場的完整體系，充分發(fā)揮住宅市場各個(gè)子系統(tǒng)的應(yīng)有功能。

最后，中國城鎮(zhèn)住房自有率的降低是市場選擇的結(jié)果，政府只能順勢而為，行政強(qiáng)迫必然適得其反。中國城鎮(zhèn)目前極高的住房自有率是中國現(xiàn)實(shí)政治和經(jīng)濟(jì)體制下全體消費(fèi)者自主選擇的結(jié)果，因而具有極強(qiáng)的剛性。極高的城鎮(zhèn)住房自有率對(duì)中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各方面帶來了很多消極的影響，改變這一局面需要中國各級(jí)政府有足夠的耐心和堅(jiān)韌不拔的毅力。因?yàn)榻档统擎?zhèn)極高的住房自有率需要降低普通住宅的租賃價(jià)格和所有權(quán)價(jià)格，首先需要降低普通住宅市場的增量價(jià)格，即在壓縮普通住宅市場不合理需求的同時(shí)，一方面降低政府出讓土地的價(jià)格，另一方面增加政府出讓土地的數(shù)量，從而使得普通住宅市場出現(xiàn)供大于求的局面，并由增量帶動(dòng)存量促進(jìn)普通住宅市場的整體價(jià)格下行。然而，從多年的住宅市場宏觀調(diào)控看，政府要從劣質(zhì)土地財(cái)政的利益格局中跳出來非常困難，以此取信于民更不容易。因此，降低中國城鎮(zhèn)的住房自有率不能爭一朝一夕之功，更要避免行政強(qiáng)迫，只能采用市場手段引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民自愿選擇，從而避免引發(fā)社會(huì)震動(dòng)。

五、中國城鎮(zhèn)住房自有率水平應(yīng)結(jié)合各地的具體情況科學(xué)確定

中國城鎮(zhèn)極高的住房自有率是中國城鎮(zhèn)住房保障工作嚴(yán)重滯后的結(jié)果。由于滯后的城鎮(zhèn)住房保障已經(jīng)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的正常發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，因此中國城鎮(zhèn)住房保障工作終究會(huì)得到重視并切實(shí)取得進(jìn)展，從這個(gè)角度說，中國城鎮(zhèn)極高的住房自有率最終大幅度下跌也是大勢所趨。然而，由于中國各地生產(chǎn)力發(fā)展水平參差不齊，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境各有不同，在這種情況下，各地的住房保障程度可以一致，但住房保障方式勢必存在差異，因此為各地規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房自有率在中國肯定是行不通的。中國各地需要結(jié)合自己的省情、市情和區(qū)情，確定最適合當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ戏绞?，從而確定當(dāng)?shù)刈詈线m的城鎮(zhèn)住房自有率。

首先，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，中國城鎮(zhèn)之間的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)差別很大。經(jīng)過三十多年的改革開放，中國各地都取得了長足的發(fā)展，但地區(qū)之間的不平衡明顯拉大，具體表現(xiàn)為東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯高于西北內(nèi)陸地區(qū)，相應(yīng)地體現(xiàn)在聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上，東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯強(qiáng)于西北內(nèi)陸地區(qū)。聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的差別必然體現(xiàn)為城鎮(zhèn)土地級(jí)差地租和絕對(duì)地租的差別，即東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)無論是絕對(duì)地租還是級(jí)差地租都高于西北內(nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)。在實(shí)行城鎮(zhèn)土地國有的前提下，城鎮(zhèn)絕對(duì)地租和級(jí)差地租的差別最終體現(xiàn)為城鎮(zhèn)政府土地財(cái)政財(cái)源和收入規(guī)模的差別以及城鎮(zhèn)住房自有率的差別。不考慮其他因素的影響，聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越明顯，城鎮(zhèn)級(jí)差地租和絕對(duì)地租規(guī)模越大，政府財(cái)源越廣，財(cái)政收入規(guī)模越大，城鎮(zhèn)住房自有率越低，反之則反是，因?yàn)槿魏巫≌?cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡都意味著政府地租的流失。因此，中國城鎮(zhèn)住房自有率的確定首先要考慮聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的影響，一般情況下聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與城鎮(zhèn)住房自有率是成反比的。

其次，由于在全國和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位不同，中國城鎮(zhèn)之間的住宅市場需求差異很大。盡管城鎮(zhèn)之間的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)差異一開始主要源于工業(yè)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的差異，但商業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)差異也不可忽視，特別是當(dāng)代社會(huì)隨著生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)逐步從工業(yè)中分離出來，工業(yè)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在城鎮(zhèn)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)中的地位逐漸下降，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與消費(fèi)性服務(wù)業(yè)的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在城鎮(zhèn)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)中的地位明顯增強(qiáng)，有的甚至占有主導(dǎo)優(yōu)勢。這意味著，與過去工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)相比，服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)輻射范圍更廣，人口規(guī)模更大，包括住宅需求在內(nèi)的生活用地需求對(duì)城鎮(zhèn)地租和政府財(cái)源的影響更大，相應(yīng)地城鎮(zhèn)住房自有率水平也就越低。相反，那些工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)由于輻射范圍較窄、人口規(guī)模較小、生活用地需求不旺，對(duì)政府財(cái)源影響也不大，城鎮(zhèn)住房自有率也較容易提高。因此，中國各地城鎮(zhèn)住房自有率的確定既要考慮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地位，也要考慮城鎮(zhèn)的輻射范圍和人口規(guī)模。只有這樣，城鎮(zhèn)住房自有率才能協(xié)調(diào)好各方面的利益，才能處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

再次，由于財(cái)政收入來源和結(jié)構(gòu)的不同，中國城鎮(zhèn)之間的政府財(cái)力差異很大。無論是生產(chǎn)用地價(jià)格還是生活用地價(jià)格，它們的本質(zhì)都是一樣的，都是城市地租，都將構(gòu)成城鎮(zhèn)政府土地財(cái)政收入的一個(gè)部分。然而，不同的城鎮(zhèn)政府面臨的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境不一樣，城市地租轉(zhuǎn)化而來的土地財(cái)政收入重要性也不一樣。當(dāng)工業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)，工業(yè)剩余帶來的財(cái)政收入會(huì)增加；當(dāng)農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)，農(nóng)業(yè)剩余帶來的財(cái)政收入也會(huì)增加，所有這些都會(huì)削弱城市地租對(duì)城鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)和重要性。即便同樣是城市地租，政府可以給生產(chǎn)用地正常定價(jià)并直接向工商企業(yè)征收，也可以給生產(chǎn)用地優(yōu)惠定價(jià)但給生活用地壟斷定高價(jià)從而間接向工商企業(yè)征收。這意味著中國城鎮(zhèn)住房自有率既受政府財(cái)政收入來源規(guī)模的影響，也受政府財(cái)政收入來源方式的影響。中國城鎮(zhèn)住房自有率的確定必須考慮政府財(cái)政的需要。如果政府財(cái)力比較充裕，城市地租轉(zhuǎn)化的財(cái)政收入重要性不顯著，城鎮(zhèn)的住房自有率就可以適當(dāng)提高，反之則反是。

最后，巨額的農(nóng)業(yè)壟斷地租可能使得農(nóng)村反哺城鎮(zhèn)從而提高城鎮(zhèn)的住房自有率。單純就城鎮(zhèn)內(nèi)部而言，城鎮(zhèn)住房自有率的高低不過是土地財(cái)政安排的結(jié)果。一般而言，有什么樣的土地財(cái)政制度安排，就有什么樣的城鎮(zhèn)住房自有率。然而，在特殊情況下城鎮(zhèn)住房自有率也會(huì)受到農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。雖然傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不會(huì)給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來多大的貢獻(xiàn)，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特種農(nóng)業(yè)則不一樣，特別是特種農(nóng)業(yè)帶來的農(nóng)業(yè)壟斷地租有可能大大改善城鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支狀況，降低城市地租在城鎮(zhèn)政府財(cái)政收入中的重要性，城鎮(zhèn)的住房自有率也就會(huì)因此提高，反之，城鎮(zhèn)的住房自有率會(huì)降低。因此，城鎮(zhèn)住房自有率的確定也要適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)的影響。一般而言，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度越高，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支援可以越少，城鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支越寬裕，城鎮(zhèn)住房自有率越容易得到提高，反之則反是。

六、結(jié)論

居住是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本需要，因而住宅需求是剛性需求，必須予以滿足。住宅市場包括優(yōu)質(zhì)住宅和普通住宅，普通住宅是滿足剛性居住需求的物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管住房保障的方式有很多，但提供產(chǎn)權(quán)住房確實(shí)是一種住房保障，也能夠提高城鎮(zhèn)住房自有率。中國極高的城鎮(zhèn)住房自有率是中國城鎮(zhèn)缺乏住房保障的結(jié)果，而不是相反，因此降低中國城鎮(zhèn)的住房自有率需要政府踏實(shí)地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房保障工作。不改變中國住房保障的滯后狀況，強(qiáng)行降低中國城鎮(zhèn)住房自有率只會(huì)產(chǎn)生適得其反的效果。鑒于中國復(fù)雜的省情、市情和區(qū)情，中國城鎮(zhèn)住房自有率的確定關(guān)鍵不在于是否有一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)，而在于是否有一個(gè)統(tǒng)一的住房保障水平。

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（責(zé)任編輯：許桃芳）

Study on the Relation between China’s Urban Homeownership Rate and Housing Safeguard

GU Shu-gui
（School of National Economy,Shanghai Academy of Social Science,Shanghai 200020,China）

Since living is the basic demand of labor power reproduction,it has to be met as an inelastic demand．Although buying housing ownership could meet the living demand,not all consumers′pay power is abundant．The high homeownership rates in Chinese cities wholly come from the laggard housing safeguard．Lowering the homeownership rate depends on effective housing safeguard governments give in Chinese cities．Because of different conditions homeownership rate should be elastic while housing safeguard level should be not in Chinese cities．

homeownership rate;housing safeguard;bad land finance;housing investment

F293．31

A

1672-626X（2014）01-0034-07

10．3969/j．issn．1672-626x．2014．01．006

2013-11-30

顧書桂（1970-），男，江蘇姜堰人，上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事金融學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。