金瑞清，彭貞

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟(jì)南 250100；2.鄒城市水土保持委員會(huì)，山東鄒城 273500）

山東省水利綜合執(zhí)法現(xiàn)狀分析及體制探討

金瑞清1，彭貞2

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟(jì)南 250100；2.鄒城市水土保持委員會(huì)，山東鄒城 273500）

結(jié)合山東省開展水利綜合執(zhí)法現(xiàn)狀，通過分析全省水利綜合執(zhí)法取得的成效及存在的問題，對(duì)建立適應(yīng)現(xiàn)代水利發(fā)展和本省實(shí)際的綜合執(zhí)法體制進(jìn)行了探討。

山東?。痪C合執(zhí)法；執(zhí)法模式；體制

水利綜合執(zhí)法是近年來在水利系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的一種新的執(zhí)法管理體制。2011年中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出要“全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法”。2012-12，水利部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法的實(shí)施意見》，在全國水利系統(tǒng)全面推進(jìn)綜合執(zhí)法工作。實(shí)行綜合執(zhí)法，對(duì)規(guī)范執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法行為、減少執(zhí)法矛盾、降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率、強(qiáng)化執(zhí)法管理將起到積極作用。

1 山東省水利綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

1.1 開展情況

山東省水利廳于2003-12制定下發(fā)了《關(guān)于開展水利綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》，按照“先試點(diǎn)、后推廣”的原則，選擇了10個(gè)基礎(chǔ)條件較好的縣級(jí)水行政主管部門率先進(jìn)行水利綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2005年下半年又選擇了18個(gè)單位作為第二批試點(diǎn)單位，繼續(xù)大力推進(jìn)水利綜合執(zhí)法。在兩批試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，自2007年起在全省全面推開。目前，全省90%以上的市、縣兩級(jí)水利部門實(shí)行了水利綜合執(zhí)法，按照綜合執(zhí)法和大水政的格局重新組建成立了專職執(zhí)法隊(duì)伍，形成了一支隊(duì)伍對(duì)外、集中執(zhí)法收費(fèi)的執(zhí)法體制。2013-05，水利部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)工作的通知》，在全國確定了25個(gè)示范點(diǎn)，山東省泰安市和萊州市位列其中。

1.2 取得的成效

山東省開展水利綜合執(zhí)法以來，取得了顯著成效。一是增強(qiáng)了執(zhí)法力量，強(qiáng)化了執(zhí)法管理。通過開展綜合執(zhí)法，改變了原來分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的弊端，有效地整合了執(zhí)法力量，形成了執(zhí)法合力，對(duì)社會(huì)水事活動(dòng)的執(zhí)法管理力度明顯加大。二是提高了執(zhí)法效率，降低了執(zhí)法成本。實(shí)行綜合執(zhí)法后，人員和車輛統(tǒng)一調(diào)度、集中使用，大大降低了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率。三是規(guī)范了執(zhí)法行為，樹立了良好形象。在組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍過程中，把一些素質(zhì)高、能力強(qiáng)的同志充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍中來，定期組織執(zhí)法人員培訓(xùn)，執(zhí)法人員的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平明顯提高，規(guī)范了執(zhí)法行為。四是推進(jìn)了聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)了執(zhí)法力度。近年來，山東省在開展水利綜合執(zhí)法過程中，大力推動(dòng)水利與公安聯(lián)合執(zhí)法，取得了顯著成效。目前，全省共建立水利派出所、水利治安辦公室、水利（務(wù)）警務(wù)區(qū)（室）等各種形式的水利與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)191個(gè)，有正式警員318人、協(xié)警396人、警車124部，對(duì)保障水利執(zhí)法工作順利開展起到了重要作用。

1.3 存在的問題

山東省水利綜合執(zhí)法工作開展以來取得了顯著成效，但由于起步較早，很長(zhǎng)的時(shí)間處于摸索階段，也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)法體制不統(tǒng)一。山東省在開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)早期，由于對(duì)水利綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能、權(quán)力、義務(wù)等缺乏國家層面上的明確政策指導(dǎo)，各地綜合執(zhí)法的模式和內(nèi)容不完全一致，綜合職能程度參差不齊，職能綜合數(shù)量也大多不同。二是機(jī)構(gòu)建設(shè)不規(guī)范。水政執(zhí)法隊(duì)伍的組建只是簡(jiǎn)單地考慮拉隊(duì)伍、展開工作,而忽視了一些基礎(chǔ)性建設(shè)。目前，全省17個(gè)市和有執(zhí)法任務(wù)的137個(gè)縣（市、區(qū)）全部建立了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)建設(shè)還不規(guī)范，單位的性質(zhì)也是千差萬別，與承擔(dān)的行政職能不相適應(yīng)。三是工作機(jī)制不完善。有的單位綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間沒有建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，工作銜接不順，信息流通不暢，嚴(yán)重影響執(zhí)法效能的發(fā)揮。

2 建立現(xiàn)代水利綜合執(zhí)法體制

2.1 適應(yīng)現(xiàn)代水利發(fā)展的執(zhí)法模式

一是在職能設(shè)置方式上管理職能與執(zhí)法職能要分離。按照《水政監(jiān)察章程》的規(guī)定,水政監(jiān)察定位于法規(guī)監(jiān)督檢查、行政處罰和行使其他行政措施的范疇,他不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督檢查,更主要的是行使法定職權(quán)、從事執(zhí)法工作。目前，山東省水政監(jiān)察隊(duì)伍中有相當(dāng)一部分管理職能與執(zhí)法職能合設(shè)，即“兩塊牌子、一套人馬、合署辦公、共同履職”。按照職能劃分，水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)該單獨(dú)行使執(zhí)法職能，管理職能和執(zhí)法職能分離,職能部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行兩塊牌子、兩套人馬、分別履職。

二是在職能集中程度上做到相對(duì)集中。傳統(tǒng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，將執(zhí)法權(quán)分散于相關(guān)職能部門中，部門的執(zhí)法權(quán)分散，對(duì)具體的執(zhí)法行為缺乏有效的監(jiān)督。在綜合執(zhí)法發(fā)展過程中，也出現(xiàn)職權(quán)過于集中情況，將處罰、征收、許可以及水資源、水土保持、工程管理等水利主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能全部由水政專職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，導(dǎo)致執(zhí)法、管理、監(jiān)督三者集中在一起，不僅不利于水利各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作的順利開展，也不符合法制工作的要求。綜合執(zhí)法在職能集中程度上應(yīng)做到相對(duì)集中，即將行政處罰、征收、強(qiáng)制等執(zhí)法職能，集中由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使。許可審批、監(jiān)督落實(shí)等業(yè)務(wù)管理工作由各職能科（處）室分別行使，執(zhí)法、管理、監(jiān)督三者有機(jī)結(jié)合，互相促進(jìn)。

2.2 完善綜合執(zhí)法體制的具體措施

一要抓好隊(duì)伍建設(shè)這一中心。結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革，積極推動(dòng)專職水政監(jiān)察隊(duì)伍經(jīng)編制部門正式批準(zhǔn)成立，盡快實(shí)現(xiàn)參照公務(wù)員法管理或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，逐步取消自收自支和差額事業(yè)單位專職水政監(jiān)察隊(duì)伍。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，明確水政監(jiān)察隊(duì)伍性質(zhì)、地位和水利綜合執(zhí)法職能，完善基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，延伸綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，形成區(qū)域內(nèi)完整的綜合執(zhí)法體系。

二要處理好兩層關(guān)系。一是要處理好執(zhí)法機(jī)構(gòu)與水政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要行使執(zhí)法權(quán)限，水政科（處、股）承擔(dān)其在水利依法行政中的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)行政處罰、行政許可、行政征收等具體行政行為的合法性審查，真正發(fā)揮水政機(jī)構(gòu)的作用。二是要處理好執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能部門的關(guān)系。合理劃分專職水政監(jiān)察隊(duì)伍與其他業(yè)務(wù)管理部門之間的職責(zé)權(quán)限，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，切實(shí)做到職權(quán)分工清晰，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法。

三要落實(shí)好三項(xiàng)制度。三項(xiàng)制度是山東省水政執(zhí)法工作的總抓手，通過落實(shí)三項(xiàng)執(zhí)法制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)水事違法行為事前、事中、事后的全方位監(jiān)管，帶動(dòng)和促進(jìn)行政處罰、行政征收、行政許可、行政強(qiáng)制等各項(xiàng)執(zhí)法工作，切實(shí)加大執(zhí)法力度，全面提升執(zhí)法效能，維護(hù)良好水事秩序。

四要建立健全四個(gè)機(jī)制。一是建立健全部門內(nèi)部綜合執(zhí)法工作機(jī)制。理順?biāo)疲ㄌ?、股）、專職水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、有關(guān)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、延伸水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，建立完善執(zhí)法責(zé)任制。二是建立健全系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間及相鄰的市與市、縣與縣之間的聯(lián)合執(zhí)法。三是建立健全社會(huì)全面聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立起公安、法院、紀(jì)檢監(jiān)察、政府法制、發(fā)改、建設(shè)、國土、環(huán)保等部門參加的水利執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，開展社會(huì)聯(lián)合執(zhí)法；四是建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，包括上級(jí)對(duì)下級(jí)單位與個(gè)人的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、考核與獎(jiǎng)勵(lì)等監(jiān)督機(jī)制。

3 結(jié)語

開展綜合執(zhí)法最終目的是提高執(zhí)法效能，通過執(zhí)法效能的提升，促進(jìn)業(yè)務(wù)管理、樹立部門權(quán)威、保障水法律法規(guī)貫徹落實(shí)。山東省水利綜合執(zhí)法雖取得了一定的成效，但還存在許多問題和不足，需要在今后的工作中逐步加以解決。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，從有利于提高執(zhí)法的整體效能出發(fā)，努力探索，大膽創(chuàng)新，逐步摸索出符合水行政執(zhí)法特點(diǎn)和本單位實(shí)際的綜合執(zhí)法模式。

（責(zé)任編輯崔春梅）

F426.91

B

1009-6159（2014）-03-0027-02

金瑞清（1981—），男，工程師