牟濤，朱健健

（日照市水利局，山東日照 276826）

水資源管理法律法規(guī)適用問題的幾點(diǎn)看法

牟濤，朱健健

（日照市水利局，山東日照 276826）

分析了目前水資源法律、法規(guī)應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問題，針對這些問題提出了幾點(diǎn)建議。

水資源；法律法規(guī)；山東省

目前，山東省水資源管理適用的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡稱取水許可條例）《山東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》《山東省取水許可管理辦法》《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，但在具體執(zhí)法過程中存在適用法律法規(guī)條款沖突、不準(zhǔn)確等問題。下面簡要從水資源管理法律法規(guī)的適用方面進(jìn)行闡述。

1 水資源管理法律法規(guī)現(xiàn)狀及問題

1.1 取水許可手續(xù)和水資源費(fèi)征收

1）農(nóng)村單村供水、集中連片供水工程對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位的供水問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村鎮(zhèn)周邊部分企業(yè)通過與村集體簽訂供水協(xié)議，使用村集體供水工程來供水。這部分對外供水的取用水基本沒有辦理取水許可手續(xù)和繳納水資源費(fèi)。根據(jù)《取水許可條例》規(guī)定，單村、集中連片供水工程不管取自水塘、水庫中的水還是取自地下水，只要用于外來企業(yè)、村集體企業(yè)的均應(yīng)繳納水資源費(fèi)，但山東省大多數(shù)地市都沒有辦理取水手續(xù)和繳納水資源費(fèi)。據(jù)了解，棗莊市對這部分用水收取了水資源費(fèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)組織代為征收，但是根據(jù)水資源費(fèi)征收的有關(guān)法規(guī)，上級水行政主管部門可以委托下級水行政主管部門征收水資源費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)組織不是水行政主管部門，因此不能委托其征收。

2）城市家庭生活、非經(jīng)營性活動少量取水問題。在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，存在部分城市居民生活區(qū)、企事業(yè)單位打井，少量取水用于日常清潔用水的情況。根據(jù)《山東省節(jié)約用水辦法》（省規(guī)章，2011年修正）第26條規(guī)定：在城市供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)，不得為家庭生活等非經(jīng)營性活動開鑿水井。然而，《山東省節(jié)約用水辦法》是2003年實(shí)施，2011年修正的只是其中的行政強(qiáng)制執(zhí)行條款。其他條款仍沿用2003年的原文。而根據(jù)《取水許可條例》和《山東省取水許可管理辦法》規(guī)定，城市家庭生活、非經(jīng)營性活動少量取水是不需要辦理取水許可手續(xù)的。行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法原則是放開對少量生活取水的管理，省規(guī)章的規(guī)定雖然是在上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，但有違上位法精神。

1.2 部分條例法規(guī)不相符

一是《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》第7條規(guī)定：“取水單位和個人應(yīng)當(dāng)按取水許可有關(guān)規(guī)定取水。無取水許可證取水的，除依照有關(guān)規(guī)定處理外，按征收標(biāo)準(zhǔn)的3倍征收水資源費(fèi)。”這條規(guī)定加重了當(dāng)事人的義務(wù)，而且在具體操作過程中沒有明確的細(xì)化，可操作性不強(qiáng)。二是《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》第9條規(guī)定：“水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按月向取水單位和個人送達(dá)《山東省水資源費(fèi)繳款通知書》。取水單位和個人應(yīng)當(dāng)按通知書規(guī)定的期限和數(shù)額到指定的銀行繳納水資源費(fèi)。”《水法》第70條規(guī)定：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)的，由……并處應(yīng)繳或者補(bǔ)繳水資源費(fèi)1倍以上5倍以下的罰款?！边@兩款規(guī)定也存在分歧，執(zhí)法者按照上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法的原則，適用《水法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》中的相關(guān)條款就被擱置了，失去了存在的價值。

1.3 違法取水相關(guān)處罰法律沖突

對違法取水行為，可以適用的法律條款較多。一是《水法》第69條：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的，由……責(zé)令停止違法行為，限期采取補(bǔ)救措施，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其取水許可證”。二是《取水許可條例》第49條：“未取得取水申請批準(zhǔn)文件擅自建設(shè)取水工程或者設(shè)施的，責(zé)令停止違法行為，……；逾期不拆除或者不封閉其取水工程或者設(shè)施的，由……組織拆除或者封閉，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，可以處5萬元以下罰款?！比恰度∷S可條例》第53條：“未安裝計量設(shè)施的，……處5000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷取水許可證?！彼氖恰渡綎|省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》第7條：“取水單位和個人應(yīng)當(dāng)按取水許可有關(guān)規(guī)定取水。無取水許可證取水的，除依照有關(guān)規(guī)定處理外，按征收標(biāo)準(zhǔn)的3倍征收水資源費(fèi)。”同一違法行為，有時違反了4條法律規(guī)定，如何進(jìn)行處罰、追繳水資源費(fèi)、計量收費(fèi)等等，在執(zhí)行過程中難以操作。

1.4 執(zhí)法人員檢查場所受限

根據(jù)《水法》《取水許可條例》的規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)督檢查時，有權(quán)采取下列措施：進(jìn)入被檢查單位或者個人的生產(chǎn)場所進(jìn)行調(diào)查。但目前鑿井取水部分區(qū)域，法律法規(guī)沒有授權(quán)執(zhí)法人員進(jìn)入生活場所和辦公場所，給執(zhí)法工作帶來不便。同時，從監(jiān)督檢查地點(diǎn)限定為“生產(chǎn)場所”的規(guī)定來看，《水法》《取水許可條例》對于非法取水的界定也是限于生產(chǎn)經(jīng)營用水，而不針對非經(jīng)營性少量用水。

1.5 拆除或封閉取水工程有關(guān)問題

《水法》第65條第二款規(guī)定：未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意，擅自修建水工程，或者……，由縣級以上水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦或者補(bǔ)辦未被批準(zhǔn)的，責(zé)令限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物；逾期不拆除的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由違法單位或者個人負(fù)擔(dān)，并處1萬元以上10萬元以下罰款。根據(jù)第79條規(guī)定，取水工程屬于水工程，未經(jīng)許可擅自建設(shè)的取水工程應(yīng)當(dāng)屬于《水法》第65條第二款調(diào)整的范圍。水行政主管部門有權(quán)對逾期不封閉的取水工程進(jìn)行拆除。而山東省政府第115次常務(wù)會議對《山東省節(jié)約用水辦法》第36條進(jìn)行了修改，規(guī)定用水單位和個人為家庭生活等非經(jīng)營性活動開鑿水井的，由縣以上水行政主管部門責(zé)令限期拆除取水設(shè)施；逾期未拆除的，由作出決定的水行政主管部門依法申請人民法院拆除。根據(jù)這一規(guī)定，對于城市公共供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)，為非經(jīng)營性活動開鑿取水井的，水行政主管部門將不能行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

2 建議

2.1 系統(tǒng)修訂水法律法規(guī)

根據(jù)當(dāng)前違法情節(jié)錯綜復(fù)雜等情況，建議立法者認(rèn)真開展相關(guān)情況調(diào)研，對水法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)修訂，確保上位法和下位法對同一問題的規(guī)定順暢統(tǒng)一，對于一些與上位法相沖突、適用價值不大的地方政府規(guī)章進(jìn)行清理，對水政執(zhí)法監(jiān)督檢查區(qū)域、水行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確一致的規(guī)定，確保為最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)提供堅實(shí)的法律保障。

2.2 基層水利服務(wù)組織實(shí)行垂直管理

根據(jù)水資源費(fèi)征收規(guī)定，上級水行政主管部門可以委托下級水行政主管部門征收水資源費(fèi)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)水利站不是水行政主管部門，不能委托其征收水資源費(fèi)。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)體系實(shí)行縣水行政主管部門垂直管理，設(shè)立水政監(jiān)察中隊或水政監(jiān)察站，以縣水行政主管部門名義進(jìn)行執(zhí)法和收費(fèi)，將農(nóng)村供水管理納入最嚴(yán)格水資源管理范疇。

2.3 賦予水行政主管部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

若按照《山東省節(jié)約用水辦法》的立法精神，水行政主管部門沒有封閉取水井的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，那么，針對目前我國各地非法取水行為案件頻發(fā)的現(xiàn)狀，如果申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，會進(jìn)入繁瑣的執(zhí)行程序，增加行政成本，勢必嚴(yán)重影響水行政主管部門對水資源違法案件的管理力度和效率。因此，建議法律賦予水行政主管部門封閉或拆除取水工程的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以提高辦案效率。

（責(zé)任編輯崔春梅）

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1009-6159（2014）-03-0020-02

牟濤（1982—），男，副主任科員