李 真 陳和芳

(1.重慶人文科技學院，重慶 401524;2.廣東培正學院，廣東廣州 510830)

近些年來，有毒有害食品事件層出不窮，整個食品市場出現(xiàn)空前的信任危機，人們在憤怒譴責生產(chǎn)者道德缺失的同時，食品安全立法的呼聲持續(xù)高漲，《中華人民共和國食品安全法》應勢而生，并于2009年6月1日正式實施?！妒称钒踩ā穼嵤┮詠?，雖然食品安全事件有所下降，但這場?！拔浮睉?zhàn)仍在艱難持續(xù)。如何實現(xiàn)有效的法律規(guī)制依然是當下亟待研究的一項重要課題。

1 食品安全事件頻發(fā)的原因

食品案件事件頻發(fā)，首先與中國當前經(jīng)濟發(fā)展水平不高有關。據(jù)市場研究公司英敏特的數(shù)據(jù)［1］顯示，中國食品生產(chǎn)企業(yè)約50萬家，其中員工10人以下規(guī)模的占70%以上，至于小攤小販更是數(shù)不勝數(shù)。小型企業(yè)資金缺乏、生產(chǎn)設備簡陋、技術落后，食品安全意識較差，家庭作坊式的小攤小販流動性強、數(shù)量極其龐大，監(jiān)管部門往往心有余而力不足。

作為發(fā)展中國家，由于整體科學技術水平較低，國家制定的食品安全標準必須考慮到本國國情，否則將導致大量企業(yè)因無法達標而不能獲得生產(chǎn)許可，必然帶來食品供應短缺，無法滿足基本需求，也影響社會就業(yè)。事實上，100年前的歐美國家與今天的中國極為相似，也曾經(jīng)存在嚴重的食品安全問題。毋庸諱言，食品安全問題的根本性解決有賴于經(jīng)濟發(fā)展與科技進步。

食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性導致了有法難依的窘狀。不少學者［2］認為中國的食品安全立法缺失，并極力主張向歐美借鑒?？陀^而論，中國食品安全立法數(shù)量龐大，從全國人大的《食品安全法》到國務院的《食品安全法實施條例》，從中央部委的行政規(guī)章到地方性法規(guī)，乃至司法解釋。正因為《食品安全法》確立的多頭監(jiān)管體制，導致“政出多門”，且法律的清理、修改不夠及時，法律之間的矛盾沖突給執(zhí)法、守法帶來困難。眾多的法律不僅沒有形成應有的合力，反而導致了法律體系內(nèi)不正常的內(nèi)耗，食品安全的保護神未能發(fā)揮守護的作用。

嚴重缺陷的監(jiān)管體制無法遏制食品安全事件頻發(fā)。中國食品安全監(jiān)管人員已逾百萬，檢測機構6 000余個，涉及衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、技術監(jiān)督、工商、檢驗檢疫、海關等眾多部門，《食品安全法》還創(chuàng)設了國家食品安全委員會這一最高級別的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構。客觀地說，國家投入不低，監(jiān)管力量不弱，各部門卻未能發(fā)揮應有的職能恰恰折射出監(jiān)管體制存在諸多問題，“8個部門管不住1頭豬”無疑是對當前監(jiān)管體制乏力現(xiàn)狀的生動描述?，F(xiàn)行《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制容易出現(xiàn)監(jiān)管交叉與監(jiān)管真空，一旦出現(xiàn)問題，相關職能部門往往相互推諉。例如，對于毒豆芽，工商、質(zhì)監(jiān)部門認為屬于農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，而農(nóng)業(yè)部門認為屬于工商、質(zhì)監(jiān)的職責。生產(chǎn)與流通劃歸不同監(jiān)管部門，農(nóng)產(chǎn)食品與其它食品分治的做法在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了眾多弊端。

食品安全標準混亂不一，國際化水平較低也是問題食品不斷涌現(xiàn)的重要因素。中國食品安全標準分為國家標準、地方標準、行業(yè)標準與企業(yè)標準，還有強制性標準與推薦性標準。安全標準不一給監(jiān)管部門執(zhí)法帶來困難，也給不良企業(yè)鉆法律空子提供了空間。國際食品法典委員會(CAC)發(fā)布了38 000個食品安全國際標準、3 724個農(nóng)藥殘留限值標準、1 005個食品添加劑安全評估標準，中國作為CAC的締約國，理應采納上述標準，但考慮到本國的生產(chǎn)技術水平，目前采納CAC標準不到40%，遠低于歐美國家的80%，更低于日本的90%［3］。食品企業(yè)采用推薦性國家標準的不足20%。據(jù)統(tǒng)計［4］，中國發(fā)布的各類食品安全技術標準有10年以上標齡的約占1/4，甚至有些標齡超過20年，而發(fā)達國家一般每3～5年作為修改周期。食品安全標準混亂、指標低是食品安全問題頻發(fā)的原因之一。

2 影響法的實效因素分析

法的實效一般是指具有法律效力的制定法在實際社會生活中被執(zhí)行、適用、遵守的狀況，即法的實際有效性［5］。由于社會生活的復雜性，立法者的意圖往往不能順利實現(xiàn)。分析影響法的實效的各項因素，旨在實現(xiàn)法律意欲達到的積極效果。如果完全移植國外的一部法律，最終的實施效果有可能大相徑庭，足以證明影響法的實效的因素是復雜的。

制約法的實效因素眾多，法的內(nèi)容的有效性是影響法的實效的重要因素之一。法的有效性分為形式有效性與實質(zhì)有效性，形式有效性是指是否屬于本國法律規(guī)范的范疇，即是否屬于形式淵源之一;實質(zhì)有效性則是指內(nèi)容的有效性，即法的內(nèi)容是否明確、具體，是否反映了社會的真實需求，能否得到公眾的普遍認同［6］。按照馬克思主義的法哲學原理，立法者不是在創(chuàng)造法律，而是在“發(fā)現(xiàn)、表述”法律，易言之，法律的合理性在于反映了經(jīng)濟基礎的客觀要求和相互交往的人們的權利需要，法律在某種意義上應該是經(jīng)濟或社會運行規(guī)律的法律表述。例如，古羅馬民事法律制度發(fā)達不過是當時經(jīng)濟交往活躍的法律寫照，中國20世紀90年代以來民商立法的活躍也是對于市場經(jīng)濟發(fā)展的回應。

法的實效還離不開各項法律制度的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)性。調(diào)整某種行為或社會關系，不是單一的法律制度就能實現(xiàn)的。既需要實體性法律制度，也需要程序性法律制度;需要私法性法律制度，也可能需要公法性的法律制度;既需要全國人大層面的立法，也離不開國務院、中央各部委，乃至地方性立法的配合。法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能夠形成合力，反之，則因制度之間的矛盾影響法的實效。

良好的法律傳統(tǒng)也是實現(xiàn)法的實效的重要保障。法律傳統(tǒng)屬于法律文化的范疇，是指從過去沿襲傳承到今天還在發(fā)揮作用的某種法律精神和法律文化。具有良好法律傳統(tǒng)的國家與民族，對于法律至上性的認同與敬畏，無疑有助于法律實效的發(fā)揮。中國缺乏法治傳統(tǒng)，崇尚人治與德治，在一定程度上影響了法的實效;而西方崇尚法治，良好的法律傳統(tǒng)有助于實現(xiàn)法的實效［7］。

3 食品安全的法律規(guī)制路徑

3.1 以法治理念為核心，以行業(yè)自律為補充，實現(xiàn)他律與自律的良性互動

面對著食品安全的嚴重形勢，僅僅依賴于道德譴責是根本行不通的。據(jù)道報［8］，50 kg鮮奶在添加三聚氰胺后，可以制成數(shù)噸“鮮奶”，在如此巨大經(jīng)濟利益的誘惑下，寄希望于生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)心道德的約束無異于緣木求魚。在市場經(jīng)濟的大背景下，生產(chǎn)經(jīng)營者作為理性的經(jīng)濟人，必然追求利潤最大化，否則可能在殘酷的市場競爭中淘汰出局。市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟，需要強有力的法律規(guī)則約束市場主體的行為?！妒称钒踩ā返某雠_未能有效遏制有毒有害食品的泛濫，至少反映了這部法律存在某些缺陷。例如，對于違法生產(chǎn)經(jīng)營者的行政處罰不夠嚴厲，沒有規(guī)定“一次觸法，終生出局”的處罰措施，罰款金額也不足以威懾違法者，國外的天價罰款在中國卻找不到法律依據(jù)。我們不得不接受一個殘酷的現(xiàn)實，在一國經(jīng)濟發(fā)展的初期，道德失范是不可避免的現(xiàn)象，法治至少是至今為止被證明為最有效的治理方式。

法治理念還意味著全社會逐步養(yǎng)成尚法的習慣，認同法律的至上性，社會成員嚴格依法辦事，最終形成良性的社會秩序。法治理念的樹立，對于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的市場主體，在經(jīng)營活動中應遵守國家法律，切實履行法律規(guī)定的義務;對于承擔監(jiān)管職責的執(zhí)法主體，不僅要依法行使法律賦予的權力，而且應意識到自身的法律責任，不瀆職、不濫權;對于廣大的消費者，應當懂得依法維護自身的合法權益，絕不縱容違法行為，以消費者的積極維權行為倒逼生產(chǎn)經(jīng)營者遵紀守法。全社會逐步養(yǎng)成良好的尚法理念對于中國的法治建設具有積極意義。

行業(yè)自律的嚴重缺失也是中國當前食品安全問題形勢較為嚴峻的重要原因。行業(yè)協(xié)會是連接政府與企業(yè)的重要橋梁，不僅為協(xié)會的成員企業(yè)提供服務，而且應該承擔起監(jiān)督的職責。某些企業(yè)出現(xiàn)了食品安全事件，影響的絕不僅僅是涉案企業(yè)，可能破壞的是社會對于整個行業(yè)的信賴。例如，部分乳制品企業(yè)違法使用三聚氰胺后，導致大量的消費者拒絕購買國產(chǎn)牛奶，轉(zhuǎn)而千方百計地求購進口牛奶或食用豆?jié){，整個民族乳品行業(yè)遭受重創(chuàng)。

無論法律多么完善，僅僅依靠法律這一他律機制是遠遠不夠的，發(fā)達國家的實踐表明，行業(yè)自律是減少食品安全問題的重要補充。行業(yè)協(xié)會作為自治性組織，應當清楚唇亡齒寒的淺顯道理，如何促進協(xié)會成員的自律值得深思。

3.2 清理、修訂現(xiàn)行相關法律，實現(xiàn)法律之間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性

法律制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性是實現(xiàn)法的實效的重要保障。整體而言，目前中國食品安全立法的核心問題不是法律的缺失，從全國人大、國務院、中央部委、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大政府制定的法律或司法解釋超過900件，數(shù)量之大，內(nèi)容之龐雜令人嘆為觀止。問題的關鍵在于分段監(jiān)管的體制導致了相關立法的沖突與矛盾。為了保證法律具備更強的可操作性，在全國人大立法的基礎上，制定具體的實施條例或地方性法規(guī)是必不可少的，但不同立法層次的法律淵源之間的矛盾，將導致執(zhí)法與守法主體無所適從，有損于法律的嚴肅性。在確立了《食品安全法》作為本領域基本法地位的前提下，及時清理下位法，修改下位法中存在的矛盾，以法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性保證法律的實效。

3.3 借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，引入系列有效制度

(1)美國、歐盟的食品安全立法較為完善，尤其是其強制性立法確立的系列制度值得借鑒。自從1997年英國瘋牛病事件爆發(fā)后，德國立即立法要求進入本國市場的食品在生產(chǎn)、包裝、貯存、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)達到全程“可追溯”的要求［9］。如要求每個雞蛋進行編號，借助現(xiàn)代信息技術，對于每個雞蛋的完整信息可以進行查詢，譬如雞蛋是由哪個養(yǎng)雞場提供，食用的飼料是哪家企業(yè)提供，通過哪些環(huán)節(jié)到達消費者的手中?！翱勺匪荨敝贫染褪钱a(chǎn)品的身份證，如此精準的要求不僅在出現(xiàn)食品安全事故時能迅速查明原因，而且讓觸法者難逃法網(wǎng)。“可追溯”制度的實行目前在技術上完全沒有障礙，國內(nèi)不少領域使用的黑色方塊狀的二維碼技術就可服務于“可追溯”制度。

(2)有效的風險評估制度是減少食品安全事件發(fā)生的重要手段。中國的立法明顯具有“重懲罰，輕預防”的傾向，殊不知食品安全問題的事前預防遠比事后懲罰更為重要。因為食品安全事故一旦發(fā)生，對于消費者的身體損害已經(jīng)造成，甚至不可逆轉(zhuǎn)，對于違法者的嚴懲不貸并不能“恢復原狀”。尤其是新技術、新產(chǎn)品的應用，更需要借助技術手段進行事前的風險評估，從源頭上盡可能減少食品危險事件的發(fā)生。

(3)以立法的形式強制食品生產(chǎn)企業(yè)采用HACCP體系，對于食品的生產(chǎn)鏈實行全程控制，避免結果控制方式的缺陷。HACCP關注的焦點是整個食物鏈的安全危害，即從原料、中間產(chǎn)品到餐桌的每一個環(huán)節(jié)的安全和管理控制［10］。1997年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)所屬的國際食品法典委員會(CAC)制定和公布了《HACCP體系及其應用準則》，并推薦其作為世界各國食品生產(chǎn)企業(yè)的安全質(zhì)量管理準則。目前加拿大、泰國、越南、印度、澳大利亞、新西蘭、冰島、丹麥、巴西等國均采用HACCP體系有力地保證了食品安全。

(4)建立企業(yè)信用檔案及食品安全信息公開制度，也是遏制食品安全事件頻發(fā)的有力措施［11］。信用是企業(yè)的生命線，企業(yè)涉法行為記入其信用檔案，可借助優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制讓違法企業(yè)自食其果。建立權威統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺，有利于消費者及時獲取食品安全信息，避免購買不合格食品。在網(wǎng)絡技術高度發(fā)達的今天，要實現(xiàn)上述信息的實時查詢并不存在技術上的難題，需要的是法律上的依據(jù)。

(5)食品安全知識的教育宣傳與培訓常態(tài)化，也是減少食品安全危害的重要手段。對于生產(chǎn)經(jīng)營者，通過宣傳教育，不僅讓他們認識到自身應承擔的社會責任，而且應知曉違法的嚴重后果;對于消費者，通過宣傳教育，得以具備識別問題食品的知識，改變過去錯誤的購物理念(如要求面粉雪白、粉絲超常的韌性)，并掌握維權的渠道［12］。當下多數(shù)消費者主觀上購買安全食品的意識較強，但客觀上因缺乏相關知識常購買到問題食品。立法應賦予食品安全監(jiān)管等部門承擔相關知識的教育宣傳與培訓義務。

此外，改變分段多頭監(jiān)管不力的局面、實行一家垂直管理的體制，將行政問責制落到實處、提高違法成本、安全標準國際接軌等都是值得借鑒的制度，避免在食品安全問題的治理上多走彎路［13］。

3.4 提高食品行業(yè)的準入門框，引導產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

數(shù)量龐大的食品企業(yè)在提供了數(shù)字不菲的就業(yè)崗位的同時，也不可避免地帶來監(jiān)管難度。如果不改變當前小攤小販、家庭作坊加工食品的現(xiàn)狀，監(jiān)管部門必然不堪重負，食品安全問題根本無法杜絕。在面臨就業(yè)與生命健康的矛盾時，天平應該傾向于生命健康。

盡管國內(nèi)有極少部分大型企業(yè)也觸及了食品安全的高壓線，但不可否認，絕大多數(shù)大型食品生產(chǎn)企業(yè)還是遵紀守法的生產(chǎn)者。大型企業(yè)資金實力雄厚、技術較為先進，也更加珍惜日積月累、來之不易的良好商譽，對于巨大的違法成本必然有所畏懼。雙匯集團出現(xiàn)瘦肉精事件后，其數(shù)萬員工誠懇的認錯態(tài)度表明企業(yè)對于“雙匯”商譽的珍惜。而小攤小販顯然沒有這些顧忌，一旦查處，換個地方又“東山再起”。由于小攤小販沒有稅收等負擔，生產(chǎn)成本較低，低價出售的食品對于中低收入的消費者很有吸引力，因此，國家立法應該以稅收優(yōu)惠、資金扶持等措施鼓勵食品企業(yè)做大做強，降低成本，以規(guī)?；姆绞剑柚鷥?yōu)勝劣汰的市場競爭機制，逐步淘汰小攤小販、家庭作坊式食品加工企業(yè)［14］。美國等發(fā)達國家的食品生產(chǎn)基本集中在大型企業(yè)集團的手中，有效地減少了食品安全事故的發(fā)生頻率。

令人欣喜的是，在《食品安全法》實施4年之際，國家立法機關已經(jīng)意識到法律存在的諸多問題。在2013年10月29日向全社會發(fā)布的征求意見修改稿中，擬對監(jiān)管體制進行大刀闊斧的改革，食品安全問題除農(nóng)產(chǎn)品外，將由食品藥品監(jiān)督管理局獨家監(jiān)管，且在省級以下實行垂直管理;發(fā)達國家諸多成功的制度也得以借鑒，修正案通過后食品安全立法無疑將更加完善。當然，中國食品安全問題的解決不可能一蹴而就，既有賴于法律的不斷完善，更離不開科技的進步與經(jīng)濟的發(fā)展。

1 彭博社.中國食品安全沒有凈土，外資供應商已淪陷［EB/OL］.(2014—07—25)［2014—07—28］.http://finance.qq.com/a/20140725/006106.htm.

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