孫 磊 李卓垚

（1．湖北醫(yī)藥學院，湖北 十堰 442000；2．湖北省社會主義學院，湖北 武漢 430062）

政府職能是指政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），把轉變政府職能放在重要位置，并對此作了系統(tǒng)、全面的闡述。

一、中國特色社會主義五位一體：新形勢下政府職能轉變的總要求

（一）中國特色社會主義五位一體的內涵

黨的十八大報告明確指出，要“全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設各方面相協(xié)調，促進生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎相協(xié)調，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”［1］。五位一體是相輔相成、有機聯(lián)系的。在經(jīng)濟方面，突出轉變經(jīng)濟發(fā)展方式；在政治方面，始終堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一；在文化方面，要堅持高度的文化自覺和文化自信，構建文化強國；在社會方面，始終以保障和改善民生為重點，讓改革發(fā)展成果惠及全社會；在生態(tài)文明建設領域，全面推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，建設美麗中國。十八大報告確定的五位一體總體布局，為奪取中國特色社會主義新勝利，實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標指明了正確的發(fā)展路徑。它反映了中國共產(chǎn)黨人對經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五個方面的認識達到了前所未有的新高度。

（二）五位一體總布局對政府職能轉變的總要求

1、轉變行政理念，構建服務政府。《決定》指出，“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。”［2］服務型政府建設，具體來說，就是要著力解決新時期新階段中國社會發(fā)展面臨的教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等新問題，由“管制政府”向“服務政府”轉變。過去在全能政府體制下，政府權力全面介入經(jīng)濟、文化、社會等領域，直接參與經(jīng)濟活動，干預和管制微觀經(jīng)濟主體，政府的“有形之手”觸及社會的各個方面，整個社會籠罩在公共管制的網(wǎng)絡中。由“管制政府”向“服務政府”轉變，實際上是政府行政理念的轉變，政府職能重心由統(tǒng)治轉向服務，應把為社會公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。［3］

2、轉變行政方式，建設法治政府。從“五位一體”總體布局的視角審視，轉變政府職能，要重新界定政府的職責權限和功能定位，推進法治政府建設。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要求市場的主體資格、行為規(guī)范等必須嚴格納入法治的軌道。政府職能是通過對公共權力的占有和實施來實現(xiàn)的，政府職能的轉變和政府職能的實現(xiàn)，要求加強對權力的監(jiān)督。然而，權力天然具有腐蝕性、擴張性，缺乏有效制約的權力必然導致腐敗。改革開放30多年來，中國政治體制和行政體制改革不斷深化，特別是法治建設地持續(xù)推進，對政府權力的制約機制也在不斷完善。但是，現(xiàn)實生活中，由于政府職能轉變不到位，政府干預經(jīng)濟活動、社會活動的現(xiàn)象還普遍存在，政府運行過程中效率低下，資源浪費、環(huán)境污染、貪污腐敗等現(xiàn)象依然比較嚴重，這都影響著政府改革與職能轉變的成果，也影響政府自身的形象和公信力，服務型政府必然是法治政府。［4］

二、簡政放權與優(yōu)化權力結構：政府職能轉變的重點

（一）簡政放權：放而不亂與“放”“管”結合

如何做到簡政放權，一是要做到放而不亂。其核心涉及到三個方面：第一，政府向市場放權，凡是市場能辦的，盡可能交給市場，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。第二，政府向社會放權，充分發(fā)揮社會自治的力量，發(fā)揮社會組織化解、釋放和緩沖矛盾和風險的作用，凡是適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。通過上述兩個方面的放權，可以實現(xiàn)政府與市場、政府與社會之間的權力邊界清晰化，政府放掉不該管、管不了也管不好的方面，把精力放在應該管住和管好的方面。第三，中央政府向地方政府下放權力，調動地方主動性，釋放地方活力。二是要做到“放”“管”結合。中國行政管理學會副秘書長張定安用“放”和“管”兩個輪子來比喻政府職能轉變的兩個方面。展開講，“放”就是放權力、放責任、放利益、放前置、放門檻；“管”就是管宏觀、管戰(zhàn)略、管標準、管政策、管監(jiān)管。通過“放”來構建服務政府，通過“管”來構建法治政府。

（二）優(yōu)化權力結構：科學“分權”、合理“厘權”、嚴格“督權”

權力結構不合理、不科學是我國新形勢下政府轉型與改革面臨的突出矛盾和問題。為此，《決定》提出了構建“決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力”的權力運行體系的目標和“健全懲治和預防腐敗體系”的任務。由于包括歷史和現(xiàn)在在內的特殊國情，我國難以照搬西方政治體制的立法、司法、行政的“三權分立”，但并不意味著我國的行政權力可以不受制約。［5］（P298－308）優(yōu)化政府權力結構需要從三方面努力。一是科學分權。要適當分解行政部門的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力既相互制約，又分工負責、相互協(xié)調的結構，最大限度地防止權力獨攬和權力濫用現(xiàn)象發(fā)生。同時，政府要向市場、企業(yè)、社會、地方放權。十二屆全國人大二次會議上李克強總理在《政府工作報告》中指出：“深入推進行政體制改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業(yè)投資自主權，推進投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開?！保?］二是合理“厘權”。要圍繞政府權力歸屬展開研究，進一步界定政府職能，明晰權力邊界，列出權力清單。三是嚴格“督權”。要做到嚴格“督權”，須建立健全以大部門制為重點的行政決策系統(tǒng)；建立法定化、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng)；建立權威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。與此同時，強化多種監(jiān)督方式，使之形成合力。按照馬克思主義的基本觀點，社會中各種形式的利益關系是人類社會最基本的關系，是維系一個社會的最基本的本質的、經(jīng)常的關系。從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉型，就出現(xiàn)了利益的分化與重組。［7］（P2）因此，優(yōu)化權力結構還必須破除部門利益。

三、五管齊下：“五位一體”總布局視域下政府職能轉變的現(xiàn)實路徑

“五位一體”總布局下政府職能的轉變可以從經(jīng)濟、政治、社會、公共財政、生態(tài)保護五個維度著力：

（一）健全宏觀調控：正確處理政府與市場的關系

黨的十八屆三中全會在理順政府與市場的關系方面有了新突破，指出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這凸顯了強烈的市場導向。當然，市場起決定性作用，并不意味著政府就無所作為。王紹光和胡鞍鋼認為：“市場經(jīng)濟并不是自然性、自發(fā)性和自恰性，即市場不是自然而然形成的，不能自發(fā)的完善，需要政府的干預，尤其是中央政府的干預?！保?］（P56）健全宏觀調整，正確處理政府與市場的關系，主要從兩個方面努力：一是減少和規(guī)范經(jīng)濟領域的行政審批權。全面推進行政審批制度改革，落實非公經(jīng)濟新36條，進一步激活民營經(jīng)濟發(fā)展的潛力。二是進一步打破行業(yè)壟斷。盡快破題壟斷行業(yè)改革，尤其是打破行政壟斷。在推進城鎮(zhèn)化建設和轉型的背景下，盡可能在基礎設施和公用設施建設方面引入競爭機制。

（二）推進參與政治：正確處理政府與公民的關系

現(xiàn)代法治國家就是要積極推進參與型政治。一是建立利益表達與實現(xiàn)機制，使不同群體和個人的利益得到表達與滿足。二是以公開透明為重點，建立完善行政職能的法律賦權與法律監(jiān)督機制。擴大各層次各領域公民有序政治參與，要保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。要發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，構建參與型政府。三是要提高公民自身參與公共政策的能力，鼓勵公民參與公共政策的制定。

（三）培育社會資本：正確處理政府與社會的關系

正確處理好政府與社會關系，一是積極培育社會資本。社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡、互惠規(guī)范和信任的特征構成了一個社會的社會資本。［9］（P190）因而，積極培育和發(fā)展各類民間組織，把公共服務和社會管理職能重心向下移，進一步推動社會自治。二是變革社會治理模式，支持和鼓勵社會力量參與社會管理，提高社會治理水平。三是引入公共服務第三方外包。公共服務的第三方外包屬于“新公共管理”的一種形式，公共服務的外包已成為當前的重要理論和現(xiàn)實議題。2013年7月，國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務問題，指出要放開市場準入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)承擔。十八屆三中全會明確指出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”［10］。

（四）改革財政體制：正確處理中央政府與地方政府的關系

應按照構建公共財政體制的要求，推進政府職能轉變。第一，正確劃分事權與財權，建立事權和支出責任相適應的財政制度。以公共服務為導向，理順中央地方關系，進一步放權地方，明晰中央和各級地方政府的公共服務職責，合理、科學劃分各級政府的財政權限。第二，優(yōu)化中央與地方財政支出結構。將一些屬于中央事權但地方財政承擔支出的項目，劃歸中央財政支出，由中央財政承擔；屬于地方政府事權范圍的一些事務的決策權，中央應盡量少干預、不干預或在出臺新的減收增支政策時，充分考慮地方財政的承受能力，對不同地區(qū)的不平衡差異進行區(qū)別對待。優(yōu)化公共財政支出的結構，當前財政支出的重點要轉向公共安全、基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生事業(yè)上來，以公共財政為約束，推動政府職能轉變。

（五）強化環(huán)境保護：正確處理績效考評與生態(tài)保護的關系

政府要強化環(huán)境保護監(jiān)管、完善生態(tài)修復制度，正確處理績效考評與生態(tài)保護的關系。所以，一要明確政府的生態(tài)責任，推進建立綠色GDP考評體系，盡可能實行體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核辦法和獎懲機制。二要完善政績考核評價體系。應改變不符合政府職能轉變要求的政績考評方式，克服GDP至上的導向。在生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約等方面，要有可衡量的硬性考評。要用發(fā)展的、全面的視角，引導干部正確處理短期與長遠的關系，消除追求短期政績的行為。要引導各地因地制宜開展政績考評工作。

政府職能轉變不是一朝一夕的權宜之舉，不是一招一式的增減收放，而是因時因勢的發(fā)展變化所決定的，是整個治理體系和治理能力的深刻變革。轉變政府職能是一項系統(tǒng)工程，要抓好若干關鍵環(huán)節(jié)，當前要構建幾個體系：一是構建以事中事后監(jiān)管為主的市場監(jiān)管體系，二是構建門檻更低的法人準入制度體系，三是構建多元化公益服務體系，四是構建以維權促維穩(wěn)的社會治理體系。此外，也要借鑒西方發(fā)達國家政府改革的有益做法，從而為推進政府職能轉變提供參考。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［R］．北京：人民出版社，2012．

［2］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［R］．北京：人民出版社，2013．

［3］尹紅，鄧文武．法治視域中的政府職能轉變［J］．湖南廣播電視大學學報，2012，（4）．

［4］王俊華．加快政府職能轉變的幾點思考［J］．經(jīng)濟研究導刊，2012，（32）．

［5］遲福林．改革紅利［M］．北京：中國經(jīng)濟出版社，2013．

［6］2014年政府工作報告（全文實錄）［EB／OL］．http：／／cpc．people．com．cn／n／2014／0305／c64094－2453619 4－4．html．

［7］桑玉成．利益分化的政治時代［M］．上海：學林出版社，2002．

［8］［韓］咸臺靈．中國政黨政府與市場［M］．北京：經(jīng)濟日報出版社，2002．

［9］［美］羅伯特·D·帕特南．使民主運轉起來［M］．王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001．

［10］朱旭峰，矯其原．競爭驅動下的公共服務第三方外包——“新公共管理”在中國地方政府的實際［J］．人民論壇·學術前沿，2014，（23）．