張海輝

(上海電力學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，上海 200090)

公共政策是由政府制定、執(zhí)行，得到政府強(qiáng)制力保障支持的措施，政府對(duì)公共政策運(yùn)行的重要性毋庸置疑。而任何一項(xiàng)公共政策都是面向社會(huì)的，公共政策試圖解決的問(wèn)題來(lái)源于社會(huì)，公共政策涉及的受眾(目標(biāo)群眾)存在于社會(huì)之中，公共政策的執(zhí)行主體也處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，因而任何一項(xiàng)公共政策的運(yùn)行都不可避免地與社會(huì)因素發(fā)生聯(lián)系，正是這些要素構(gòu)成了政策執(zhí)行的支持系統(tǒng)和政策運(yùn)行的外部環(huán)境。因此，除政府主體要素外，公共政策的運(yùn)行及其執(zhí)行效果都離不開(kāi)外部要素，離不開(kāi)如公民群體、大眾傳媒、社會(huì)組織等非政府主體在政策運(yùn)行中的配合程度。這樣，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)，該類非政府主體要素就構(gòu)成了一種除政府主體之外的支持系統(tǒng)，這一支持系統(tǒng)對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的。

1 公共政策支持系統(tǒng)是確保政策公共性的重要因素

公共政策是針對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的解決和社會(huì)公共危機(jī)的防范，是指向公共利益的，所以公共政策根本性的特點(diǎn)在于其公共性。只有真正代表了公共利益的公共政策才可稱之為科學(xué)的公共政策，只有保證了公共性的公共政策才能得到人們的認(rèn)同和順利執(zhí)行。因此，保障公共政策的公共性(公益性)對(duì)公共政策本身是至關(guān)重要的，而公共政策支持系統(tǒng)能防止公共政策相關(guān)活動(dòng)中的部分利益過(guò)度化，確保公共政策的公益性，進(jìn)而確保公共政策的順利運(yùn)行。

研究公共選擇和政策分析的學(xué)者認(rèn)為，在公共政策的制定過(guò)程中，公共利益有時(shí)很難得到確保。美國(guó)學(xué)者肯尼斯·阿羅提出的“阿羅不可能性定理”表明將個(gè)人偏好或利益匯總為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。也就是說(shuō)，社會(huì)公共政策往往是少部分人制定的，在政策制定中要找出一套規(guī)則或程序，在一定社會(huì)狀況下的個(gè)人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會(huì)選擇順序，從而確保政策的公益性是很難的。美國(guó)學(xué)者布坎南也指出，在公共決策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過(guò)程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過(guò)程。[1]

上述理論產(chǎn)生于資本主義國(guó)家，是否具有普適性還不能斷定。但確實(shí)提出了一件值得思考的問(wèn)題:由于公共政策制定的非全民性，所以公共利益能否得到確保是一件困難的事情。在我國(guó)，公共政策制定中公共性的困境，還與我國(guó)當(dāng)前個(gè)人、集體、國(guó)家三者利益日趨分散化因素有關(guān)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，從利益角度來(lái)看，一方面打破了原本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家、集體、個(gè)人3方利益高度一致的利益格局，國(guó)家、集體、個(gè)人形成了各自不同的利益;另一方面，受現(xiàn)有的市場(chǎng)機(jī)制社會(huì)分化的影響，打破了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下人民群眾內(nèi)部的同質(zhì)性，人與人之間的異質(zhì)性增強(qiáng)了，工人、農(nóng)民和其他社會(huì)階層由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件、文化(科學(xué))條件、社會(huì)地位等方面的不同，正在形成若干不同層次的利益群體。這種利益主體的多樣化往往代表利益訴求的不一致性，也就是利益訴求分散化。

在這種情況下，如何保證公共決策的公共性是一個(gè)重要問(wèn)題。如果制定政策時(shí)首先考慮到個(gè)人或部分人的利益，那公共政策的公共性就無(wú)法得到保障，政策的科學(xué)性也將大大降低。因此，如何保障政策內(nèi)在的公共性指向，降低公共政策決策過(guò)程中的部分利益過(guò)度化，是保障公共政策順利執(zhí)行的重要關(guān)鍵點(diǎn)。

如果公共決策關(guān)注公共政策支持系統(tǒng)，重視公眾個(gè)體與社會(huì)組織等非政府主體參與到政策制定過(guò)程中，這就意味著公共政策的制定階段將打破少數(shù)人壟斷的局面，使更多的利益主體參與到政策的決策過(guò)程中，確保政策施利覆蓋范圍更大和防范部分利益過(guò)度化，確保公共政策的公共性指向;同時(shí)公共政策支持系統(tǒng)中的信息傳媒也可對(duì)政策制定起到媒體監(jiān)督的作用，這對(duì)防范公共決策私利化傾向和提升公共政策的科學(xué)性起到積極作用?？傊?，借助于利益主體參與決策和傳媒監(jiān)督?jīng)Q策的形式，可以幫助公共政策防止非公共性傾向，提升公共決策的科學(xué)性。

2 公共政策支持系統(tǒng)是政策運(yùn)行中信息傳遞通暢的重要保障

信息傳遞通暢對(duì)于公共政策的運(yùn)行是至關(guān)重要的，這是公共政策順利運(yùn)行的外部環(huán)境要素。對(duì)于政府主體來(lái)說(shuō)，制定公共政策是為了解決社會(huì)問(wèn)題，但在制定公共政策之前，總是面臨著公共問(wèn)題的大量性與可用資源的有限性之間的矛盾，因此只能有非常有限的公共問(wèn)題作為政策問(wèn)題被最終認(rèn)定，那些無(wú)法進(jìn)入政府議程的問(wèn)題只能暫時(shí)淪為不決定。這樣，政府對(duì)公共問(wèn)題的取舍就是至關(guān)重要的。而哪些問(wèn)題能成為政策問(wèn)題取決于政策制定主體對(duì)問(wèn)題的把握與理解，以及對(duì)形勢(shì)的判斷，這需要掌握大量的信息作為基礎(chǔ)。在公共政策的制定中，為了確保政策的科學(xué)性和民主性，必須深入了解民情，廣泛集中民意，并且從政策的可能性角度進(jìn)行研究和把握，這也需要有大量的信息基礎(chǔ);在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，為保障政策的順利運(yùn)行，必須了解公眾對(duì)公共政策的理解與認(rèn)可程度，掌握公共政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)情境，知道執(zhí)行中存在的問(wèn)題與困境等，這些也必須以信息為基礎(chǔ)。因此，公共政策的運(yùn)行過(guò)程就是一個(gè)政策主體及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地搜集與政策相關(guān)的各種信息，并對(duì)信息加工、處理、應(yīng)對(duì)的過(guò)程。沒(méi)有這些信息為基礎(chǔ)，政策的制定都成問(wèn)題，公共政策的運(yùn)行也無(wú)從談起，解決社會(huì)問(wèn)題、防范社會(huì)危機(jī)的政策目的也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，全面和正確的信息傳遞是公共政策運(yùn)行的重要外在環(huán)境要素。

對(duì)于政策主體而言，信息獲得的渠道有兩種:一是政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞;二是非政府的信息傳遞。但“由于我國(guó)黨政組織所呈現(xiàn)的科層制特點(diǎn)，使得信息在經(jīng)由一級(jí)級(jí)組織上達(dá)決策層的過(guò)程中，出現(xiàn)了不同程度的扭曲、失真與損耗。尤其是在‘一言堂’、‘長(zhǎng)官意志’的氛圍中，一些領(lǐng)導(dǎo)或?yàn)榱吮３终?jī)，或?yàn)榱吮Ｗo(hù)地方、部門(mén)利益，經(jīng)常報(bào)喜不報(bào)憂，或是隱瞞不報(bào)，或是大事化小、小事化了，而真正反映公眾心聲且有利于調(diào)整決策的信息在層級(jí)化的傳播過(guò)程中被損耗殆盡。”[2]正是由于系統(tǒng)內(nèi)部信息傳遞存在著一定的問(wèn)題，為了保障正確、全面的信息傳遞，更應(yīng)當(dāng)重視政府行政部門(mén)之外的信息傳遞途徑，如傳媒，它是包含報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種信息傳播工具的總和。在現(xiàn)代社會(huì)，傳媒是一個(gè)重要平臺(tái)，它不僅構(gòu)建了政府(公共政策制定、執(zhí)行主體)向公眾全方位、多渠道、全覆蓋的信息傳遞平臺(tái)，也成為集中現(xiàn)實(shí)信息，迅速向政府主體反饋的信息平臺(tái);同時(shí)，相比于政府部門(mén)，某些社會(huì)組織(尤其是具有行業(yè)特征的社會(huì)組織)由于長(zhǎng)期、定向地關(guān)注某一領(lǐng)域，對(duì)該領(lǐng)域有較深入的專業(yè)解讀，因此這些社會(huì)組織能向政府部門(mén)提供專業(yè)性的信息，為公共政策相關(guān)行為的產(chǎn)生奠定基礎(chǔ);最后，公眾個(gè)體或社會(huì)組織直接參與到公眾政府運(yùn)行之中，使政府(公共政策執(zhí)行主體)可以迅捷、直接地掌握相關(guān)的信息。因此，從信息傳達(dá)要素的構(gòu)建來(lái)看，傳媒、公眾、社會(huì)組織構(gòu)成了公共政策運(yùn)行的重要外在環(huán)境。

3 公共政策支持系統(tǒng)是加強(qiáng)政策運(yùn)行監(jiān)督的重要保障

公共政策是由政府工作人員制定與執(zhí)行的，在政策執(zhí)行中執(zhí)行人員往往擁有一定的自主決定權(quán)。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防范政府工作人員自主決定權(quán)的過(guò)度使用，是保障公共政策順利執(zhí)行的重要基礎(chǔ)，而公共政策支持系統(tǒng)在這一領(lǐng)域具有不可替代的作用。

政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中擁有一定的自主決定權(quán)，理想的政治狀態(tài)便是政策執(zhí)行主體能自我約束地使用權(quán)利，并確保權(quán)力的科學(xué)使用。但現(xiàn)實(shí)生活并不能保證執(zhí)行者的嚴(yán)格自律，在一定程度上正如公共選擇理論家認(rèn)為的那樣:作為公共決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的官僚機(jī)構(gòu)及其官僚是按“經(jīng)濟(jì)人”模式行事的，他們的目標(biāo)是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作，以及各種附加的福利。在權(quán)利的誘惑下，“無(wú)論那些擁有權(quán)力的精英是多么明智與值得信賴，然而，一旦他們掌握了權(quán)力，經(jīng)過(guò)幾年或幾十年，就也可能會(huì)濫用權(quán)力?！笔聦?shí)上，現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行主體過(guò)度使用政策決定權(quán)并出現(xiàn)政策附加、政策缺損、政策歪曲甚至政策抵制的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，“盡管外圍的官員(即政策執(zhí)行層官員)很少明目張膽地違反(中心)法律(即初始政策制定者)，但很多研究已表明，他們還是要大膽地行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，以滿足自己的目標(biāo)，以滿足自己組織的需要，并對(duì)付自己環(huán)境中的緊迫問(wèn)題?！盵3]上述種種問(wèn)題都源于政策執(zhí)行權(quán)的限制不夠，反映了政府與法律體系中充斥著過(guò)度的自由裁量權(quán)，充分反映了政策執(zhí)行權(quán)力需要被限制、重構(gòu)和檢驗(yàn)。

至于如何限制政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的過(guò)度主權(quán)，美國(guó)學(xué)者戴維斯(DAVIS K C)提出:“我們必須睜大眼睛看清如下現(xiàn)實(shí)，給予當(dāng)事人的法律制裁更多地是在立法機(jī)構(gòu)之外而不是之內(nèi)實(shí)施的。我們必須洞察那些令人不愉快的由警察、檢察官和其他行政管理者實(shí)施自由裁量的領(lǐng)域，因?yàn)樵谀抢锏纳鐣?huì)不公的大量集聚會(huì)導(dǎo)致劇烈的變革?！盵4]戴維斯強(qiáng)調(diào)了對(duì)權(quán)力行使者要實(shí)施社會(huì)的監(jiān)督與制裁，強(qiáng)調(diào)不能隅于政府內(nèi)部的監(jiān)督與制裁。正如戴維斯所言，對(duì)政策執(zhí)行者的內(nèi)部監(jiān)督與制裁是重要的，但由于多種原因，這種對(duì)政策執(zhí)行者權(quán)力的內(nèi)在監(jiān)督的準(zhǔn)確性、全面性、客觀性難以得到保證，自然也就不能確保政策執(zhí)行的科學(xué)性。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力客觀、全面、及時(shí)的監(jiān)督，防范權(quán)力主體對(duì)權(quán)力的過(guò)度使用，提升政策執(zhí)行的科學(xué)性，關(guān)鍵還在于社會(huì)的全面監(jiān)督，而公共政策支持系統(tǒng)在這一方面能起到重要作用。

公共政策支持系統(tǒng)包括公民、社會(huì)組織、信息傳媒等要素，當(dāng)支持系統(tǒng)參與到對(duì)政策執(zhí)行者權(quán)力的監(jiān)督中時(shí)，就是一種讓公眾(社會(huì)組織也是由公眾成員組成的)借助傳媒對(duì)權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。由于社會(huì)公眾遍布社會(huì)各個(gè)行業(yè)、各個(gè)角落，因而對(duì)執(zhí)政者的權(quán)力監(jiān)督是最全面的;同時(shí)，由于社會(huì)公眾往往是公共政策的目標(biāo)群體，因而對(duì)政策執(zhí)行中的權(quán)力最有切身感受，最為直觀;最后，借助于信息傳媒這一影響面廣、反應(yīng)快、震動(dòng)大的傳媒平臺(tái)，將對(duì)公共政策執(zhí)行中權(quán)力的使用形成最有力度的監(jiān)督。列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“我們要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，就必須深刻理解他的人民性，因?yàn)槊襟w是在廣大人民群眾積極參與和幫助下實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的。所有的媒體永遠(yuǎn)要吸引廣大人民群眾參與監(jiān)督”，“讓他們來(lái)檢查一切國(guó)家工作，學(xué)會(huì)自己管理國(guó)家”。[5]德國(guó)政治學(xué)者赫爾曼·麥恩也認(rèn)為，“如果沒(méi)有報(bào)刊、廣播電臺(tái)和電視臺(tái)發(fā)現(xiàn)弊端，并通過(guò)報(bào)道引起社會(huì)的質(zhì)詢和派出調(diào)查委員會(huì)，民主社會(huì)就會(huì)處于屈服于腐敗或官僚主義專橫的危險(xiǎn)之中”。[6]列寧與赫爾曼·麥恩都強(qiáng)調(diào)了公眾供助于傳媒平臺(tái)對(duì)政治活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要作用，也可看作是對(duì)政策支持系統(tǒng)參與政治活動(dòng)監(jiān)督的肯定。總之，當(dāng)支持系統(tǒng)參與到政策權(quán)力的監(jiān)督中時(shí)，就能形成及時(shí)、全面、有力的監(jiān)督，不僅能借助于強(qiáng)大的輿論壓力，而且能通過(guò)媒體曝光后有關(guān)政府部門(mén)介入的這樣一種結(jié)果，對(duì)政策執(zhí)行者的權(quán)力行使給予相應(yīng)的警示與提醒，最終確保相關(guān)權(quán)力的合理使用，從而保障公共政策的順利執(zhí)行。

4 結(jié)語(yǔ)

公共政策的順利運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受多種因素影響，其中公民群體、大眾傳媒、社會(huì)群體等非政府主體對(duì)公共政策的影響尤為突出。因此，為促進(jìn)公共政策的順利運(yùn)行，確保公共政策效果的實(shí)現(xiàn)，必須將影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的非政府主體要素作為一個(gè)整體，構(gòu)建公共政策的外在支持系統(tǒng)，從整體上配合政策的運(yùn)行，從而確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]姜大謙.政府理論概要[M].銀川:寧夏人民出版社，2005:130-135.

[2]廖為建.政府公共關(guān)系[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:266.

[3]桑玉成，劉百鳴.公共政策學(xué)導(dǎo)論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1991:160.

[4]邁克·希爾.執(zhí)行公共政策研究[M].北京:商務(wù)印書(shū)館，2011:36.

[5]列寧·列寧選集:第 30卷[M].北京:人民出版社，1985:318.

[6]唐曉，王為，王春英.當(dāng)代西方國(guó)家政治制度[M].北京:世界知識(shí)出版社，2006:386.