張文風

(廣東交通職業(yè)技術學院，廣州 510650)

黨的十八屆三中全會表決并通過了舉世矚目的綱領性文件《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出：“規(guī)范并嚴格執(zhí)行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房……探索實行官邸制。”官邸制作為時下中國相對新穎敏感的名詞，從提出的那一刻起便“一石激起千層浪”，從政界、學界到民間乃至虛擬的網(wǎng)絡，眾說紛紜，莫衷一是。國人的關注與熱議表明對改革期望的熱度，從另一方面來講，國人的“仁者見仁，智者見智”，也更反襯出中國改革凝聚共識之艱難。

一、推行中國特色官邸制的意義

所謂官邸制，簡單說來就是國家為一定級別的官員提供在任期間居住的住所所構建的一項制度。相對于“私邸”而言，官員對“官邸”不享有所有權只享有使用權，只能在任職期間居住，當官員調任離任時“官邸”繼續(xù)留給下一任官員使用。推行中國特色官邸制的意義主要有：

1.實行官邸制是國際社會的普遍做法。世界主要發(fā)達國家如美、德、法、英、日、韓等均實行官邸制，雖然針對的主體范圍不一，實施細則略有差異，但官邸制確已成為一道亮麗的國際“風景”。更為重要的是，主要發(fā)達國家實行官邸制均取得了較好效果：一是重要“官邸”成為政府甚至國家的象征，增加了國家旅游資源；二是官邸制為改善國家和政府形象、增進官民交流提供了重要載體平臺，如美國白宮的“國宴”、“狂歡圣誕節(jié)”、“第一夫人邀請小朋友白宮種菜”等都取得了相對較好的效果；三是能夠遏制官員住房腐敗，是建立廉潔政府的內在要求。

2.實行官邸制是遏制官員以權謀房的根本途徑。長久以來，很多官員在任期間的住房由當?shù)卣峁S著官員異地交流和任職情況的增多，一名官員占有多套住房的現(xiàn)象日益突出，并容易滋生住房腐敗問題。在目前的制度設計中，官員的住房可以在市場上進行買賣，容易出現(xiàn)國有資產流失。官邸制的直接目標，是將職位和住房相掛鉤，形成“鐵打的房子流水的官”的制度，以此作為抑制國有資產流失和預防住房腐敗的一項有效措施。

3.官邸制是中國全面深化改革的有益探索，對于加強吏治、改善政府和官員形象、厘清政府和市場邊界、促進官員福利顯性化、規(guī)范化等具有重要意義。官邸制的實行，往往會配套官員財產申報等系列制度建設，這些配套制度的建設將進一步加強我國制度反腐的威力；官邸制的實行要區(qū)分市場和保障，減少官員住房問題中“超國民待遇”，最終將官員的住房問題按市場規(guī)律辦，進一步厘清政府和市場的邊界。同時，官邸制能夠促進官員在住房上的隱性福利逐步轉型。

二、中國特色官邸制的若干認識誤區(qū)

《決定》中提出的官邸制，民眾探討的熱度還未消退，但部分探討只停留在事物的表象上，在探索中國特色官邸制的各種建言中，仍然存在不少認識誤區(qū)，主要有以下幾種：

1.官邸制是大國強國的“標準配置”，探索中國特色官邸制的主要目的是與世界接軌，盡顯大國風采。部分學者和民眾認為，探索實行官邸制，是為了更好地與世界接軌，更好的復制“世界慣例”。世界主要發(fā)達國家如美國、俄羅斯、英國、法國、德國、加拿大、日本和印度等均實行官邸制，比如美國白宮、英國唐寧街十號、法國愛麗舍宮、韓國青瓦臺、俄羅斯克里姆林宮、日本首相公邸等“官邸”早已在世人腦海中留下深刻印象。這種觀點偏重于官邸制的外在特征和形象意義，相對忽視了官邸制對于國家改革的內在需求和現(xiàn)實意義。

2.中國特色官邸制會推高中國房地產價格。部分學者和民眾認為，對房地產行業(yè)而言，十八屆三中全會提出的探索實行官邸制有可能會推高中國房地產價格，認為官邸制的潛在含義是默認“市場管市場的，保障管保障的”，極有可能助推商品房漲價。具體原因有以下三個方面：一是房地產調控最為有效的方式是增加土地供應、探索擴大房產稅范圍、清除長期累積的官員住房腐敗。只有斬斷官員群體繼續(xù)享受“超國民待遇”的非市場化住房的渠道，讓官員和百姓同等條件下進入房地產市場、同等感受房地產市場，房地產調控政策的制定者——官員群體于“公”于“私”都會有真正降低房地產價格的意愿。媒體解讀十八屆三中全會的主流姿態(tài)是：“以放權市場應對房地產越調越漲”,農地流轉的短期效果并不明顯[1]。官邸制的提出既不能夠從根本上扼制官員的住房腐敗問題，反而為官員提供了解決居住問題的又一條“蹊徑”，對于中國房地產價格不是“澆水降溫”而是“添油助威”；二是中國特色官邸制的探索極有可能采取“自下而上”的路徑，部分地方政府和官員可能會“上有政策、下有對策”，以建立官邸制之名行大興土木和勞民傷財之實，乘機攝取個人財富開建搶蓋官邸住宅區(qū)等，官邸的開建甚至會帶動周邊房地產新一輪的價格上漲潮。三是相關利益集團、地方政府和官員才是房地產價格高漲的真正受益者，官員買不起房也只是一個悖論，不管是“尊重市場”還是只做以官邸制為代表的住房保障房，都不應高估各級政府和官員“壯士斷臂”的勇氣。

3.中國特色官邸制會打壓中國房地產行業(yè)。另一種截然相反的觀點則認為，探索實行官邸制將會大大打擊爆炒的中國房地產行業(yè)，持此種觀點的理由在于：一是探索實行官邸制，其背后的真實邏輯是規(guī)范中國官員的住房制度，打擊官員住房腐敗現(xiàn)象。實際上，官員住房腐敗現(xiàn)象常常和城市規(guī)劃如影隨形，如部分黨政“一把手”深陷樓市腐敗，四川省委原副書記李春城被稱為“李拆城”、安徽省原副省長倪發(fā)科被稱為“扒市長”、南京市原市長季建業(yè)被稱為“季挖挖”。打擊官員住房腐敗現(xiàn)象可能會減少部分地方政府和官員超前城市規(guī)劃行為，減少城市拆遷行為，進而會降溫大力發(fā)展房地產業(yè)的意愿。二是十八屆三中全會已經(jīng)明確提出“市場對資源配置起決定性作用”，并強調“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，市場調控將成為房地產市場調控的新思路。而官邸制恰好某種程度上解決了官員的“后顧之憂”，完全交由市場的房地產行業(yè)，如果真正落實三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“加快房地產稅立法并適時推進改革”的藥方，中國絕大多數(shù)地區(qū)房地產行業(yè)持續(xù)上漲的動力已然不足。三是官邸制的實施常常以官員住房信息公開為前提，官員群體擁有較多房產已是各方私下揣測的共識或者即是事實，少數(shù)官員擁有幾十套乃至上百套住房，住房信息公開或者官員財產申報制度的實施完善，極有可能引起部分房產的拋售潮，官邸制配套的住房信息公開制度會成為壓倒房地產行業(yè)這頭“駱駝”的“最后一根稻草”。

4.中國特色官邸制是根治住房腐敗乃至腐敗現(xiàn)象的良方。部分學者和民眾認為，住房腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“以權謀房”，利用“自有土地自建房”等名義建設自有住房，以職權交換，集體決策低價“團購”住房，甚至將本應針對低收入困難群體的經(jīng)濟適用房和保障性住房“定向”供應公職人員。其最直接的后果主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面讓普通百姓進入住宅市場去面對高企房價，另一方面讓少數(shù)特殊群體繼續(xù)享受非市場化的住房“超國民待遇”。探索實行官邸制后，將會進一步厘清政府和市場的界限，官員的住房問題將會逐步交由市場解決，官邸制在解決部分官員住房的“后顧之憂”同時，與官邸制相配套的官員住房信息公開、財產申報和監(jiān)督制度，都會進一步地壓縮住房腐敗的空間。因此，這部分學者和民眾把根治住房腐敗的希望寄托于官邸制。甚至有部分民眾天真地認為，官邸制還是遏制腐敗的有效手段，因為實行官邸制后,除了官員之間可以更好地相互監(jiān)督外,行賄人進出官邸勢必被亮相。此種觀點將住房腐敗和腐敗現(xiàn)象處理簡單化，大大低估了腐敗現(xiàn)象的復雜性和行賄受賄者的智商。

5.中國特色官邸制將會成為特權的象征，甚至會形成新一輪的“政府形象工程”。部分學者和民眾認為，正如“再苦不能苦官員，再窮不能窮領導”所批評和揶揄的，在中國經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，在權力制約相對不足的情況下，部分官員背離黨的群眾路線，享樂主義和奢靡之風取代了開拓進取和艱苦奮斗，過分追求工作生活中“排場”、“闊氣”和“形象工程”，如辦公樓要高大寬敞，辦公家具要“高端大氣上檔次”。在官民沖突和社會矛盾激化的背景下，探索實行官邸制的任務交由地方政府“先行先試”，極可能造成部分地方政府為追求“形象”而使得官邸富麗堂皇，甚至以維護政府工作和增強官邸安全為由升級官邸的安保措施，最終會背離探索實行官邸制的初衷，讓官邸成為阻礙官民交流的又一道“鴻溝”。

三、對中國特色官邸制若干認識誤區(qū)的解析

對于官邸制若干認識誤區(qū)，既有可能影響民眾認識共識的形成，又可能會羈絆著相關政策制定者進一步前進的步伐。因此，對于官邸制若干認識誤區(qū)，有必要作進一步的澄清與解析。

1.中國早有“官邸”之實，實行官邸制既是國際社會的普遍做法，更是國家體制創(chuàng)新和改革的內在需要。一是中國無“官邸”之名，卻早有“官邸”之實。存在于各級政府的供官員使用的住房，雖名不叫“官邸”，但與十八屆三中全會提出的探索實行官邸制的“官邸”既有相同之處，也有重大差別。二者相同之處就是這些房屋都為國家所建造，財產權均屬國家所有；二者不同之處在于前者一旦官員們入住，大多終生享用，甚至還擁有所有權。這些實際存在于各級政府的“官邸”，表現(xiàn)在地方政府一般為“省委大院”、“市長小樓”等等，而中央政府最聞名的“官邸”就是婦孺皆知的中南海，尤以中南海紫光閣的知名度為高。二是探索實行官邸制是國家體制創(chuàng)新和改革的內在需要。中國實際存在“官邸”造就了部分住房腐敗現(xiàn)象，部分調任交流的重要官員占有多套住房，造成國有資產流失、政府形象受損，結果是各級政府“官邸”數(shù)量不少但使用效率不高，官員薪酬待遇不高但實際得利不少。官邸制的實行可以保障部分政府工作的安全性。因此，官邸制的推出是吏治的內在要求，也是遏制住房腐敗現(xiàn)象的重要措施。三是探索實行官邸制體現(xiàn)了黨中央解放思想、實事求是的改革精神。凡是被古今中外的歷史和現(xiàn)實實踐證明行之有效的經(jīng)驗，就要發(fā)揚“拿來主義”精神，創(chuàng)造性地吸收借鑒[2]。

2.探索實行官邸制和房地產業(yè)價格的上漲和下跌并無內在關系和必然聯(lián)系，只會影響到部分民眾對于房地產行業(yè)的心理預期。實際上，拋開房產投機和心理因素，在人口規(guī)模和政治環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，影響特定區(qū)域房地產價格的主要因素是土地制度及政策、土地出讓方式、金融環(huán)境、政府財政和稅收政策等，官邸制雖然可能起到“蝴蝶效應”，但與房地產業(yè)價格的關聯(lián)度并不需要過度解讀。將官邸制重新置于《決定》的具體語境中，應該能夠明確探索實行官邸制的主要意圖是“規(guī)范并嚴格執(zhí)行領導干部工作生活保障制度”，并不是打壓或者抬高房地產價格。但鑒于中國民眾普遍相對脆弱的心理素質，如日本核泄漏即引發(fā)中國多地現(xiàn)“搶鹽風波”，H7N9禽流感暴發(fā)即引發(fā)多地板藍根搶購潮，加上房產買賣始終是中國民眾生活中的“重中之重”，官邸制的提出或者實施方案的出臺，短期內均可能會影響到部分民眾對于房地產行業(yè)的心理預期，因此應事先做好相關政策的解讀與宣傳工作。

3.推行官邸制不是根治官員住房腐敗問題的良方，卻是遏制部分高級領導干部在異地任職時以權謀房現(xiàn)象的有效對策，其最大的意義在于將各級官員的相應待遇以制度化的形式規(guī)范化。一是住房腐敗現(xiàn)象紛繁復雜，并非單一官邸制所能根治。住房腐敗現(xiàn)象主要有：以權謀房，以集資建房和單位自建經(jīng)濟適用房之名，行福利分房之實，這些房產的獲得遠遠低于同期市場的價格；超標占房，在種種權力優(yōu)勢下，部分官員占有著遠遠超過當?shù)毓珓諉T住房標準的房子；以房牟利，通過公權力占有多套遠低于市場價格的住房，再通過房地產市場交易獲得利益；以房賄賂，以房子作為權錢交易、買官賣官的重要籌碼。所以，官邸制不是一個萬能的制度，它不能解決所有出現(xiàn)的官員住房問題。二是官邸制是抑制國有資產流失和預防住房腐敗的有效對策。官邸制的最大殺傷力，主要體現(xiàn)在異地交流和任職官員人數(shù)日益增多情況下，剝奪了部分重要官員對異地官方所提供住所的所有權?，F(xiàn)實狀態(tài)是，某重要官員到某地任職，當?shù)赝鶠槠錅蕚浜昧俗∷@個住所也就成了其個人的資產，而且調離后多數(shù)不退，實際上為永久占用[3]。三是中國探索實行官邸制將使官員福利顯性化、規(guī)范化。探索實行官邸制，直接促進官員在住房這個隱性福利方面開始轉型，使官員福利顯性化、規(guī)范化、制度化。

4.縝密設計官邸制，建立統(tǒng)一的官員住房規(guī)范和監(jiān)管制度，強化對以權謀房的監(jiān)督與問責，是有效遏制官邸制成為特權和“形象工程”的強力對策。一是建立官邸制必須要妥善解決官員“住有所居”的問題，防止官邸制成為國有資源分配的饕餮大餐?？梢圆扇∫韵虏襟E：(1)嚴格限制政府部門的自建房分房等非市場化行為，防止非市場化的住房供給，扭曲住宅商品化的改革基本取向；(2)大力發(fā)展公共租賃房，建設公務員公寓或公務租房，逐步改變我國住宅市場因“只售不租”帶來的結構性扭曲，對優(yōu)化市場結構產生試范效應[4]；(3)規(guī)范公務員的工資待遇，完善公務員的住房保障制度和退休后的補償機制；(4)讓公務員進入住房市場，按市場等價交換原則購買和租賃。二是推行官邸制既要立法先行，還需制定完善的實施細則加以明確。如明確官邸制的主體資格、條件、建造標準、資金來源、使用權、所有權關系以及違規(guī)違紀責任等。三是以官員財產申報和公示制度為基礎，完善官邸制的配套制度。讓官員享受相關公職待遇，世界各國早有共識，但其前提是官員任職前的廉潔與否，官員此前個人財產、家庭財產能否“說得清”。同時，強化紀檢監(jiān)察等機關的監(jiān)督職責、充分發(fā)揮網(wǎng)絡等新媒體的作用，暢通監(jiān)督渠道鼓勵群眾參與監(jiān)督。此外，官員的海外房產監(jiān)督應受到重視。四是建立和健全官員住房腐敗問責制度，使官員住房腐敗受到應有的查處。以批評、教育來根治黨政干部的違紀毒瘤無異于隔靴搔癢，用“檢查、談話”去斬斷房產市場的黑色鏈條更如同揚湯止沸[5]。對于官邸制探索實行中的腐敗問題，應按照干部管理權限及程序交由紀檢監(jiān)察部門嚴肅處理。

參考文獻：

[1]烏夢達,王麗麗.三中全會:以放權市場應對房地產“越調越漲”[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-11-19.

[2]王碩.評論：實行“官邸制”須有配套機制[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2013-11-18.

[3]汪玉凱. 把建立“官邸制”作為深化政府改革的重要內容[J].決策探索，2010，(7).

[4]汪利娜.公仆還是“公主”?[J].中國房產信息，2010，(6).

[5]杜曉.專家稱官員住房腐敗界定難致監(jiān)管制度難產[EB/OL].法制日報，2011-01-07.