曾業(yè)松

(中共中央黨校，北京 100091)

十八屆三中全會《決定》明確提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心內(nèi)容和基本準(zhǔn)則。按照中央的要求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，主要是城鄉(xiāng)勞動、土地、資金等要素交換中，讓農(nóng)民獲得平等權(quán)益，推進城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等化。實現(xiàn)公共資源均衡配置，主要是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公共服務(wù)均等化。學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會《決定》，必須充分認(rèn)識推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重大意義，深刻領(lǐng)會其精神實質(zhì)和具體內(nèi)涵，并把各項要求落到實處。

一、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是健全城鄉(xiāng)一體化體制機制的迫切要求，是完善市場經(jīng)濟體制的重大舉措

新中國成立以后，我國實施“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的發(fā)展戰(zhàn)略，實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等政策，農(nóng)產(chǎn)品的價格被扭曲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動價值得不到合理體現(xiàn)，形成了城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的差距以及權(quán)利的不平等。改革開放以后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)受到巨大沖擊，但還沒有從根本上消除。2.6億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城，但是勞動收入低，城鄉(xiāng)居民收入差距越拉越大。1980—2012年，農(nóng)民人均純收入年均增長6.9%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.12%；農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距由1∶2.5擴大到1∶3.1；絕對差額由286.3元擴大到16 648.4元，擴大近60倍。農(nóng)民在宅基地蓋的住房，沒有法律上的產(chǎn)權(quán)，不能進入市場交易。農(nóng)民承包了土地、山地、林地和草地，有了明確的承包權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán)，但沒有形成市場化的流轉(zhuǎn)機制，無法獲得抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。特別是法律規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民集體所有，當(dāng)國家征用農(nóng)村土地以后獲得巨大的土地轉(zhuǎn)讓增值收益，而農(nóng)民作為集體成員，在集體土地轉(zhuǎn)讓大量增值的情況下，沒有得到合理的補償。很顯然，長期以來，城鄉(xiāng)要素交換中存在嚴(yán)重的不平等，公共資源配置中存在嚴(yán)重的不均衡。這就導(dǎo)致農(nóng)民不僅沒有完全和市民一樣享受平等的公共服務(wù)，而且許多權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利還被剝奪。因此，我們現(xiàn)在必須全面深化改革，一個重大的舉措就是要建立健全城鄉(xiāng)一體化的體制機制，其關(guān)鍵是推進城鄉(xiāng)要素平等交換，推進公共資源均衡配置。

在當(dāng)代中國，打破直至消除城鄉(xiāng)二元體制，解決好城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素交換不平等、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等問題，始終是改革的重點問題，也是改革中的突出難題。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這是遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、順應(yīng)改革開放的時代潮流作出的重大改革。黨的十五大提出要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。黨的十六大要求在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。黨的十七大強調(diào)從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。實踐經(jīng)驗告訴我們，市場是以商品等價交換為準(zhǔn)則的經(jīng)濟活動，市場經(jīng)濟充分體現(xiàn)價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律。為了充分激活市場經(jīng)濟體制的活力，十八屆三中全會強調(diào)市場對資源配置起決定性作用，這就為城鄉(xiāng)之間要素交換和資源配置提供了更加平等的制度保障，更有助于真正實行市場面前人人平等，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。按照十八屆三中全會要求，我們要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使一切經(jīng)濟活動都以市場為中心，以市場為導(dǎo)向，運用市場機制促進生產(chǎn)與需求的協(xié)調(diào)、促進生產(chǎn)與消費的結(jié)合，形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系。這不僅要求我們通過公平開放透明的市場規(guī)則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，而且要求我們按照市場規(guī)律配置資源，實現(xiàn)公共資源均衡配置，提高資源配置效率。

二、推進生產(chǎn)要素平等交換，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等化

針對城鄉(xiāng)之間長期以來生產(chǎn)要素交換不平等，目前農(nóng)民擁有的生產(chǎn)要素權(quán)利依然不充分，十八屆三中全會強調(diào)市場對資源配置起決定性作用，其主要措施就是建立公平開放透明的市場規(guī)則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素公平交換，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。涉及城鄉(xiāng)要素問題的具體改革措施，主要有以下三個方面：

一是勞動要素方面，《決定》明確提出推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強調(diào)保障農(nóng)民工同工同酬、同城同待遇。這為推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向和要求。

人是城鄉(xiāng)發(fā)展中最重要最有活力的要素，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的生力軍。改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進,到2012年按城鎮(zhèn)常住人口計算城鎮(zhèn)化率達到52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算城鎮(zhèn)化率只有35.3%，二者相差17個百分點。這就使得很多轉(zhuǎn)移人口無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。這就決定了推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)。由此，全會《決定》提出加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。要求建立以合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使戶籍制度同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，讓已長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為有戶籍身份的完全的城鎮(zhèn)居民。

鑒于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇。全會《決定》提出穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋，推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等基本社會保障，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。要求把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在子女就學(xué)、公共衛(wèi)生等方面享有同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，同時要求把進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

鑒于有關(guān)部門統(tǒng)計顯示，在城市相同勞動崗位上，務(wù)工農(nóng)民所得收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的一半左右，全會《決定》要求建立完善相關(guān)的體制機制，特別強調(diào)改革不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬。

二是土地要素方面，《決定》強調(diào)保障農(nóng)民土地權(quán)能, 保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這是維護農(nóng)民合法權(quán)益、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大突破。

土地是城鄉(xiāng)建設(shè)中最緊缺的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民擁有的最主要的生產(chǎn)資料。全會《決定》針對農(nóng)民擁有的集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)形式，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，鼓勵發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益。

針對農(nóng)民沒有充分擁有承包地的權(quán)利，全會《決定》賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民獲得土地股權(quán)投資收益；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益。

針對農(nóng)民宅基地上的住房不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保和買賣，無法實現(xiàn)財產(chǎn)化，全會《決定》提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，通過試點推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民獲得宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益。

特別是針對很多地方在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中強行征地，而且只給農(nóng)民低微的補償(據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，農(nóng)民拿到的征地補償款只占整個土地增值收益的5%～10%)，全會《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價；強調(diào)完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素公平交換、增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重大改革。

三是資金要素方面，《決定》強調(diào)保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地等擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利。這是緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資難題的重要舉措。

資金是現(xiàn)代經(jīng)濟的杠桿，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最稀缺的要素?，F(xiàn)實中，一方面發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)、服務(wù)業(yè)急需大量投資，另一方面農(nóng)村大量存款流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市。全會《決定》要求金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，由此拓展和完善農(nóng)村金融服務(wù)渠道和體系，改變金融機構(gòu)只從農(nóng)村吸收存款而不向農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的怪現(xiàn)象，解決農(nóng)民長期 “貸款難”的老大難問題。

深入分析農(nóng)民之所以貸款難，主要原因之一是《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民貸款缺乏抵押條件。但從改革試點情況看，2003年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定(2003年中發(fā)9號)》出臺以后，一些地方允許林地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、入股，還有一些地方探索實施農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保。實踐證明，這些做法極大改善了農(nóng)民融資難狀況，受到農(nóng)民廣泛歡迎。十八屆三中全會《決定》賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利；要求選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這就相應(yīng)地要求修改有關(guān)法律，充分活化土地使用權(quán)和宅基地住房等的金融功能和作用。毫無疑問，耕地、宅基地等使用權(quán)允許用于抵押、擔(dān)保，將有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難題。當(dāng)然，完全解決農(nóng)民貸款難問題，還需要擴大農(nóng)村擔(dān)保物范圍，要進一步在政策上突破，在法律上完善。只有這樣，才能為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供有利的條件，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強大動力，使農(nóng)村發(fā)展獲得必要的金融支持。需要說明的是，農(nóng)民用于抵押、擔(dān)保的承包土地、林地和宅基地等都是使用權(quán)，即用益物權(quán)，而不是集體所有權(quán)。

三、推進公共資源均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公共服務(wù)均等化

公共資源是全體社會成員共同所有、共同享有的自然與社會資源。過去，我們實行城鄉(xiāng)二元體制，公共資源主要用于工業(yè)和城市。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低，農(nóng)業(yè)效益低；農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后，面貌改變不大。改革開放以來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐加快，但依然滯后于新型工業(yè)化和城市化；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展加快，但依然達不到城市發(fā)展水平。十八屆三中全會《決定》強調(diào)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進改革，以改革促發(fā)展，促方式轉(zhuǎn)變，促結(jié)構(gòu)調(diào)整，促民生改善。其中一個重要的戰(zhàn)略舉措就是推進公共資源均衡配置，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。其主要措施有以下三個方面：

一是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。

全會《決定》提出，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。圍繞著實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會各方面的改革和發(fā)展做了全面部署，突出強調(diào)深化體制改革，建立長效機制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

首先，《決定》提出促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面向農(nóng)村傾斜。這就要求各地深化財政和投融資等體制改革，增加對農(nóng)村建設(shè)的投入，推進農(nóng)村水路氣電房和通訊等設(shè)施建設(shè)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村全面延伸。

其次，《決定》提出要解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。突出地強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，健全網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運行機制，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，等等。這就要求各地深化城鄉(xiāng)事業(yè)發(fā)展體制機制改革，把社會事業(yè)發(fā)展的重點放到農(nóng)村，實現(xiàn)公共服務(wù)向農(nóng)村全覆蓋。

再次，《決定》提出要實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，特別強調(diào)健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。充分表明中央對農(nóng)村特殊群體的關(guān)懷，對農(nóng)村社會問題的高度重視。這就要求各地深入農(nóng)村調(diào)查研究，全面關(guān)心農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活，幫助農(nóng)村居民尤其是特困群眾和特殊群體排憂解難，真正把發(fā)展成果惠及全體人民的要求落到實處。

二是健全農(nóng)業(yè)支持保護體系。

農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。尤其是糧食生產(chǎn)關(guān)系13億以上人口的糧食安全。由于從事糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，所獲得的收益遠遠少于其他產(chǎn)業(yè)。因此，糧食生產(chǎn)大縣往往都是工業(yè)小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響國家糧食安全，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，影響農(nóng)民收入。全會《決定》提出健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，就是要改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，進一步從資金投入、價格支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，加大支持保護力度，形成支持保護農(nóng)業(yè)的長效機制。就是要調(diào)整補貼方式，改變不管種不種、種多種少都按承包地面積平均發(fā)放補貼的簡單做法，使糧食生產(chǎn)直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等補貼資金向種糧農(nóng)民集中，使新增補貼資金向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼，讓農(nóng)業(yè)補貼真正發(fā)揮支持糧食生產(chǎn)的促進作用。就是要通過加大財政轉(zhuǎn)移支付等方式，不斷提高稻谷、小麥等糧食最低收購價格，確保糧食主產(chǎn)區(qū)人均公共財力和收入不低于全國平均水平，確保產(chǎn)糧大縣和種糧農(nóng)民在經(jīng)濟上不吃虧，從根本上保護糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。

三是鼓勵社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)。

由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，比較效益低，全會《決定》鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。在這里，我們要弄清楚，工商資本投入農(nóng)業(yè)，是要發(fā)揮資本、技術(shù)、市場和管理的優(yōu)勢，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的社會化服務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)鏈，并把種養(yǎng)等環(huán)節(jié)留給農(nóng)民，和農(nóng)民結(jié)成經(jīng)營共同體和利益共同體，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)效益，提高農(nóng)民收入。不允許農(nóng)用地非農(nóng)化、非糧化，更不允許改變土地用途，把農(nóng)用地變成建設(shè)用地。

由于農(nóng)村資金、勞動、土地等生產(chǎn)要素外流、城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡影響農(nóng)村發(fā)展，全會《決定》鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。需要指出的是，在城鄉(xiāng)資源配置失衡、城鄉(xiāng)差距越拉越大的情況下，各行各業(yè)支持農(nóng)村建設(shè)是義不容辭的責(zé)任。企業(yè)和社會組織不僅可以投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)支持等方式興辦農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游體育等各類事業(yè)，而且可以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。