李麗峰， 陳佳麗

(遼寧大學 法學院， 沈陽 110036)

【民主與法】

論我國多元化糾紛解決機制的完善*

李麗峰， 陳佳麗

(遼寧大學 法學院， 沈陽 110036)

目前，我國多元化糾紛解決機制的框架已經搭建起來，但無論是具體方式的適用上，還是訴訟與非訴訟方式的銜接上，都存在制度完善的空間。應從司法權力的合理配置、法院的調審分立及進一步優(yōu)化司法職能等方面完善訴訟制度；完善人民調解制度的重點是健全人民調解組織的網絡布局、提高調解人員的業(yè)務素質、規(guī)范調解工作程序、擴大人民調解的組織基礎和工作范圍；仲裁制度的完善主要包括細化仲裁主體、確立仲裁員身份制度、實現仲裁的去行政化、建立仲裁協(xié)會等；協(xié)商和解方式的完善主要是解決協(xié)議效力認定問題；行政裁決制度的完善應從賦予行政裁決主體獨立地位、擴大行政裁決適用范圍、規(guī)范行政裁決程序入手。此外，還必須關注訴訟與非訴訟方式的銜接問題。

法律糾紛； 糾紛解決機制； 司法權力； 訴訟； 人民調解； 仲裁； 和解； 行政裁決

我國正處于轉型時期，隨著社會的不斷進步和經濟的飛速發(fā)展，社會群體的利益格局也在不斷調整，這就導致社會主體間沖突的頻率、范圍、強度也在顯著增加，矛盾日趨新型化、復雜化和多樣化。面對如此繁雜的糾紛類型和龐大的糾紛數量，司法資源明顯表現出窘態(tài)。雖然目前我國多元化糾紛解決機制已初具規(guī)模，但是還不夠全面和完善，探索多元化糾紛解決機制的健全與完善是解決我國各種社會糾紛的必然選擇。

一、多元化糾紛解決機制概述

1.多元化糾紛解決機制的意義

多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和運作方式相互協(xié)調地共同存在所結成的一種互補的、滿足社會主體多樣需求的解決矛盾糾紛的合成機制體系[1]。構建多元糾紛解決機制是化解社會矛盾糾紛、保證社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的有效方法，也是我國正在積極探索并努力實踐與完善的糾紛解決方式。

(1) 多元化糾紛解決機制可以滿足社會公眾的多元化價值選擇?？v然大多數人的利益可以依靠法律規(guī)范加以維護，但多元化利益的客觀存在不容否定。多元化糾紛解決機制致力于平衡不同價值和利益，使其達致公平與協(xié)調，使當事人盡量通過理性、自愿的協(xié)商達成妥協(xié)，從而實現雙贏甚至多贏的目標[2]。與此同時，多元化糾紛解決機制能夠更好地實現當事人意思自治，比如在程序的選擇上、實體權利的處分上以及執(zhí)行的時間上，當事人都有著相當的自由選擇權，能夠滿足公眾的多元化價值選擇。

(2) 多元化糾紛解決機制更有利于糾紛的解決。不可否認，訴訟在解決糾紛時扮演著重要角色，但它也會使矛盾公開化甚至愈演愈烈，而非訴訟的解決方式正好能彌補訴訟的缺點，更加注重當事人之間的相互尊重與理解，體現雙方的真實意思，以對話代替了對抗，能夠更好更快地化解矛盾、解決糾紛，減輕訴累。

(3) 多元化糾紛解決機制有利于和諧社會的構建和發(fā)展。法治社會意味著每一種訴求都應當被尊重和理解，都有表達的途徑和機會，允許差異性和多樣性的存在。必須清楚一點，法治社會不可能避免沖突和糾紛，但是糾紛和矛盾也是內部的，法治社會一定能夠有效地解決，而多元化糾紛解決機制為糾紛的合理解決提供了可能性，通過妥善及時且有效的手段處理矛盾、糾紛，有利于實現社會的穩(wěn)定與和諧。

2.多元化糾紛解決機制的框架體系及存在的主要問題

我國的糾紛解決機制是由公力救濟、社會救濟和私力救濟所構成的多元化機制。目前，我國的多元化糾紛解決機制已初具規(guī)模，其中訴訟仍然是解決社會糾紛的主要方式，同時還存在著和解、仲裁、人民調解、行政裁決等多種糾紛解決辦法。但目前我國多元化糾紛解決機制立法不完善，使得多元化糾紛解決機制存在不確定性，其權威性也受到質疑。這些方式在現實社會糾紛解決中未能形成一個良性互動、功能互補的多元化糾紛解決機制，而且各種方式自身也都存在著不可忽略的問題。

(1) 具體糾紛解決方式存在的問題

① 訴訟方式存在的問題。訴訟是當代社會主要的糾紛解決方式，調整著諸多的利益沖突，保持著社會的基本秩序，對各種糾紛起到終局性解決的作用。盡管某些當事人能夠從訴訟中獲益，但是從全局角度考察，訴訟過程產生的訴累往往大于訴訟利益，訴訟代價過高。此外，訴訟是有局限性的，并不適于解決所有的社會矛盾。

② 調解方式存在的問題。調解制度在基層糾紛的解決過程中發(fā)揮的作用有目共睹。但社會在飛速地發(fā)展，伴隨著各種新型的案件糾紛不斷涌現，這一制度的弊端也初露端倪。大多數人民調解員并沒有正規(guī)地接受過法律教育，使他們無法適應時代變化來應對一些新型的糾紛，這就使得當事人對調解缺乏足夠的信賴。調解理念落后于人民權利意識提高的速度，導致其以緩解矛盾、息事寧人為目的。倚重道德來解決糾紛的調解制度，與現行的法律規(guī)定、維權意識發(fā)生摩擦，使調解的可接受性和公正性受到損害。這反映出我國調解制度并沒有隨著法治化程度加強而得以適當的推進并發(fā)揮應有的作用。

③ 仲裁方式存在的問題。仲裁解決機制具有鮮明的特點，在糾紛解決中具備自身的獨特功能和優(yōu)勢。然而我國的仲裁機構統(tǒng)一化建立、行政化嚴重，制約著其多樣化發(fā)展。我國仲裁通常僅用于商事，并沒有被廣泛地應用到其他糾紛解決中，這跟仲裁隊伍不夠專業(yè)化、仲裁的運行機制不夠完善有很大關系。此外，法院對仲裁的監(jiān)督幾近對于二審程序的監(jiān)督，導致仲裁一裁終局，獨立性的特點無法得以發(fā)揮，這就削弱了仲裁本應具有的作用。

④ 協(xié)商和解方式存在的問題。和解是一個很好的化解當事人之間矛盾的方式，促使當事人雙方經過協(xié)商各自妥協(xié)，以必要的犧牲來解決糾紛。但是不得不說，雙方其實很難心平氣和地坐在一起研究如何解決實體利益的分割，而且最重要的是即使雙方經過和解意思達成一致或者達成和解協(xié)議，也不能保證糾紛雙方按照已經達成的協(xié)議去執(zhí)行，因為畢竟雙方的協(xié)議在法律上也僅僅是個民事合同而已，并沒有強制執(zhí)行力。由于雙方當事人的利益不能得到有效的保障，如何保證和解協(xié)議能夠及時有效地被執(zhí)行是需要解決的一大問題。

⑤ 行政裁決方式存在的問題。行政裁決的主體缺乏獨立性，我國行政裁決機構絕大部分隸屬于行政機關，欠缺獨立地位，不能保證中立裁判；行政裁決適用的范圍狹窄，我國法律僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了權屬糾紛、損害賠償、侵權行為等可以提起行政裁決，并未規(guī)定行政裁決的明確范圍[3]；行政裁決程序欠缺；行政裁決結果缺乏法律約束力和強制執(zhí)行力。

(2) 訴訟與非訴訟銜接存在的問題

訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制的有效運行，整合了糾紛解決資源，降低了糾紛解決成本，加快了糾紛解決速度，在引導糾紛主體正確選擇糾紛解決途徑以及維護穩(wěn)定等方面的作用日益凸顯，但具體實踐中也存在一些問題急需改進。其中最為突出的問題是，多種糾紛解決機制尚未形成一個協(xié)調統(tǒng)一的整體和化解糾紛的鏈條，行政機關、仲裁機構、基層調解組織、行業(yè)組織尚未與法院形成良好溝通交流，多元化糾紛解決方式的功能仍沒有得到有效發(fā)揮。

二、不同種類糾紛解決機制的完善

完善的多元化糾紛解決機制能夠有效、及時地解決當事人之間的糾紛，平衡社會關系，從而實現社會秩序的穩(wěn)定[4]。要達到這樣的理想狀態(tài)，最重要的是完善各種糾紛解決方式自身，只有它們各自達到自身的理想狀態(tài)，才能在互相協(xié)調運作中取得完美的效果。

1.訴訟制度的完善

訴訟是法治實現的必要途徑，其“要求法院作出判決實際上是國家司法體制對司法者的要求，通過司法者具體的審判活動展現國家司法權力的品格?！盵5]121毋庸置疑，訴訟在解決糾紛的各種途徑中地位尤為突出，完善訴訟制度亦成為多元化糾紛解決機制構建的關鍵一環(huán)。訴訟制度主要通過以下幾個方面予以完善:

(1) 優(yōu)化司法權力的配置。司法權力的配置一直是我國司法制度改革的重要內容?！八痉媾R的矛盾和問題，至少是主要矛盾和主要問題都同司法與其他主體權利邊界不清、或權力邊界不清，或權力關系不合理相關。重新合理配置司法權力是解決中國司法現實矛盾和主要問題的根本出路?！盵6]優(yōu)化司法權力的重中之重是處理好法院與人大及政府之間的關系。不應在司法改革中對此問題進行回避，而要制定合理的制度來處理三者之間的關系。

(2) 完善法院調解制度。法院調解在司法制度中得以確立，在于其具有成本低、及時、帶有一定強制性的特點，能夠彌補法律制度存在的缺陷。然而，“判調合一”使得調解和審判喪失了各自的制度特點，相互間的區(qū)別模糊化，調解傾向于審判，調解的優(yōu)勢受到弱化[7]。因而，法院應成立專門的調解庭，確保調解制度的價值得以實現。

(3) 進一步優(yōu)化司法職能。司法部門作為國家解決糾紛的專職部門，要有為人民服務的司法理念，及時便捷地為當事人提供權利救濟的方式和途徑，對待當事人也要給予充分、耐心的關懷，這樣才能使當事人對法院產生認同感，法院的判決結果才會產生良好的社會效果。合理的程序是裁判公正、公平的前提和保障，程序的復雜度應當是適度的，法院在堅持程序的基礎之上，應當對案件進行分流，使得當事人的權利得到及時的實現，提高審判效率，確立司法權威。

2.調解制度的完善

調解方式適合我國傳統(tǒng)社會的文化，應當因勢利導發(fā)揮其作用優(yōu)勢。首先，應當完善人民調解制度，在組織機構和調解人員方面積極培育具有較高專業(yè)水平的民間調解組織，擴大民間調解組織的范圍，還應當擴大調解的內容范圍、規(guī)范調解工作程序等。其次，應加強司法機關對人民調解工作的指導，提高調解的專業(yè)化水準及糾紛解決質量。

3.仲裁制度的完善

(1) 實現仲裁機構的多樣化。允許商會及其他行業(yè)性組織根據行業(yè)特點組建仲裁機構，促進仲裁機構的多樣化、擴大化，適應經濟不斷發(fā)展所帶來的大量需要仲裁的案件的需求，保證仲裁機構運行的規(guī)?；托滦突?/p>

(2) 確立仲裁員的身份制度。仲裁員的素質決定仲裁的質量，仲裁員身份制度的價值源自仲裁員之于仲裁制度的重要性。應依法對仲裁員的資格要件進行規(guī)定，著重關注候選人介入到具體案件中成為正式仲裁員應當遵循的程序要件。仲裁員指定程序的合法性影響著仲裁程序的正當性，對仲裁員身份合法性的監(jiān)督保障了仲裁的公正性[8]。針對我國現行仲裁制度中存在的問題，完善仲裁員身份制度顯得尤為重要。

(3) 實現仲裁的非行政化。仲裁機構具有非營利性和自主性，不具有行政性特點，所以應降低仲裁機構中行政機關人員的比例，在人事管理上實行聘任制度，規(guī)定負責人不得由行政人員兼任。打造專業(yè)化的仲裁人員隊伍有利于優(yōu)化仲裁質量，使得仲裁裁決更容易被當事人及大眾接受。應積極完善仲裁機制，減少其行政色彩，擴大其影響力，實現其應有的作用。

(4) 建立仲裁協(xié)會，對仲裁機構進行監(jiān)督。我國至今沒有建立仲裁協(xié)會，而徹底實現仲裁委員會的非行政化、將其完全轉變?yōu)榉菭I利性民間組織，則離不開行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督?？梢猿浞纸梃b美國的相關經驗，即由政府負責仲裁協(xié)會的建立及監(jiān)管，而此處的監(jiān)管僅包括對仲裁委員會、仲裁委員會的組成人員及仲裁員違紀行為的監(jiān)督。

4.協(xié)商和解制度的完善

和解雖然是個很好的解決糾紛的方式，但是最令人擔心的地方就是和解所達成的協(xié)議效力如何認定。大陸法系和英美法系的法律原則，盡管規(guī)定上各有差異，但都承認和解合同具有不可反悔的確定效力。我國法律對和解合同效力的模糊態(tài)度己造成許多因和解而產生的民事糾紛，因此協(xié)商和解效力的確定對于糾紛解決機制的完善具有很重要的作用?？梢越梃b對調解協(xié)議效力予以確認的辦法，通過法院的程序干預來確認和解協(xié)議的效力。

5.行政裁決制度的完善

(1) 賦予行政裁決主體獨立地位。行政裁決是行政權與司法權的有機結合，只有保證裁決主體的獨立性才能保證裁決的公正、公平，保障裁決的權威性。當前我國行政裁決的一個重要問題是行政裁決機構分散，應當建立獨立的層階式行政裁決機構體系[9]，外部有整齊劃一的體系，內部有按部類劃分、區(qū)別爭議進行管轄的部門，以保證行政裁決的獨立性。

(2) 擴大行政裁決的適用范圍，實行行政裁決前置。適當擴大行政裁決的適用范圍，可以在一定程度上減輕法院的負擔，提高司法的效率及辦案質量。根據我國現階段的實際情況，可以依據案件的性質在某些領域內適用行政裁決前置。

(3) 制定行政裁決程序法。程序法是保障實體權利的有力武器，行政程序的缺失，導致在具體案件中處理的程序規(guī)范不統(tǒng)一，相同案件不能得到相同的處理結果。因此，我國立法機關應當在其他行政程序法律法規(guī)的基礎之上，制定專門的行政裁決法律法規(guī)[10]。

三、訴訟與非訴訟銜接制度的完善

1.調解與訴訟的銜接

(1) 應重新架構人民調解與司法調解、訴訟的關系，實行人民調解前置。在審前階段設置先行人民調解制度，可以促使案件分流。代表性國家和地區(qū)法院設置調解前置制度已取得成功經驗，我們可以比較借鑒。

(2) 加強對人民調解委員會工作的業(yè)務指導和培訓。各級司法行政機關要積極履行對人民調解工作的管理和指導職責。與調解業(yè)務相關的人民檢察院和法院也應強化業(yè)務指導，可以采取對調解員培訓、由檢察官和法官就法律知識和調解技巧進行講解、邀請調解員旁聽案件、聘請有經驗的人民調解員擔任監(jiān)督員或陪審員等具體指導方式。

(3) 定期邀請人民調解員參加案件的旁聽，學習審判經驗。旁聽案件的審理能夠比較直觀地感受法院審判的專業(yè)性、程序性和審判人員駕馭庭審的技能。人民法院應多通知基層人民調解員參加案件旁聽活動，特別是旁聽一些民間矛盾糾紛案件的審理調解，使他們通過庭審活動有所啟示，提升法律業(yè)務素質，提高調解工作能力。

(4) 加強與調解組織的溝通交流，互相配合。人民法院要嚴格依照法律規(guī)定，對經人民調解委員會調解達成的有民事權利義務內容并由雙方當事人簽字或蓋章的調解協(xié)議，當事人如果申請司法確認的，法院依法審查后應賦予人民調解協(xié)議以強制執(zhí)行力。對審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件時調解協(xié)議被已經發(fā)生法律效力的，在判決變更、撤銷或者被確認無效時，要及時將裁判文書送達相關人民調解組織，并有針對性地進行指導和溝通，逐步提高人民調解組織在群眾中的威信。定時與各人民調解委員會召開聯席會議，互通信息，掌握矛盾糾紛動向，確保其得到及時解決。對當事人不接受人民調解委員會調解或經人民調解委員會調解不能達成協(xié)議的，指導人民調解組織說服和引導當事人進入訴訟程序處理，并及時溝通調解情況及案件簡情，以便糾紛及早解決。

(5) 實行調解建檔制度。人民調解委員會調解案件靈活性高、方便簡潔、工作效率高，是其他方式無法比擬的，但也存在一定的缺陷，如沒有制作調解筆錄、調解協(xié)議，之后當事人反悔造成調解失敗等。人民法院應該指導人民調解委員會建立調解建檔制度，調解的案件要有調解過程、調解協(xié)議記錄等，防止當事人事后反悔，或為當事人事后可能提起的訴訟需要提供證據。

2.仲裁與訴訟的銜接

應加強法院與仲裁組織的溝通交流，提高仲裁工作質量?？梢圆扇h協(xié)調、座談、定期研討、仲裁人員與相關審判人員共同培訓等做法[11]。但需要注意的是，法院監(jiān)督要遵循適度監(jiān)督、審查程序的原則，以保證仲裁的獨立性。

3.行政裁決與訴訟的銜接

(1) 加強行政裁決機構與司法機關的溝通交流。訴訟是我國解決糾紛最有效力、最專業(yè)、最權威的方式，司法機關具有豐富的解決糾紛的經驗。因此，行政裁決機構應當與其加強溝通交流，以促進糾紛的解決。

(2) 明確行政裁決的可訴性。關于行政裁決是否可訴的問題，在理論界一直存在較大的爭議，而我國法律亦沒有作出明確規(guī)定。根據《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應當作為行政案件受理。根據上述規(guī)定，實踐中法院對行政裁決案件作為行政訴訟案件受理。此外，最高人民法院發(fā)布的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也未將行政裁決案件排除在受案范圍之外，審判實務中對行政裁決案件屬于行政訴訟受案范圍的認識也漸趨一致。但是，法律畢竟沒有對行政裁決的可訴性作出清楚明確的規(guī)定，為了更好地促進行政裁決與訴訟的銜接，有必要明確行政裁決的可訴性。

4.法院附設非訴訟糾紛解決機制的建立

法院在多元化糾紛解決機制方面扮演著重要的角色，但“對抗性的訴訟程序使許多沖突因過于簡單化而扭曲了事實。因此，許多糾紛出于無奈不得不提交法院，因為這是最終的唯一解決場所?！盵12]241由于非訴訟糾紛解決方式可以更多地考慮其他因素，較訴訟具有其自身特有的優(yōu)勢，因而兩大法系的代表性國家都努力尋求實現訴訟與非訴訟糾紛解決方式的融合與互補，法院附設非訴訟糾紛解決機制即是典型做法。我國法院在附設多元化糾紛解決機制方面相對薄弱，應當盡快從以下幾個方面進行完善:

(1) 法院附設人民調解制度。在法院附設多元化糾紛解決機制中，法院附設調解應該是最為重要的?？紤]到我國在法律傳統(tǒng)和法律文化上的特殊性，比較理想的做法是在法院附設人民調解制度，將人民調解與法院調解予以銜接。簡單來講，法院附設調解就是由法院委托中立的第三方或者由法官輔助協(xié)同進行調解，最終使雙方當事人達成合意，解決糾紛。

(2) 建議建立法院仲裁制度。我國法院無附設仲裁的基礎，在我國不適合建立法院附設仲裁制度。根據我國糾紛解決機制的現狀，建議建立法院仲裁制度，即當事人將糾紛起訴到法院后，法院就是否進行仲裁提出建議，將仲裁的適用范圍、具體的操作規(guī)則及其優(yōu)缺點與訴訟進行比較并提供給當事人，當事人可以對仲裁與訴訟進行再次選擇。

(3) 加大消極司法向能動司法轉變的力度。近年來，我國法院注重司法的能動性，強化“案結事了”的職能，節(jié)省了訴訟資源，減少了訴累，將案件繁簡分流，使審判效率得到了極大的提高。法院采取了諸如法官進基層指導解決糾紛、訴前調解、委托調解、和行業(yè)協(xié)會建立聯席制度等有效辦法，使訴訟和非訴訟糾紛解決機制有效銜接，積累了實踐探索的有益經驗。必要時應及時將這些經驗轉化為立法成果，以確保多元化糾紛解決機制的制度化和法律化。

[1] 范愉.以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續(xù)發(fā)展 [J].法律適用，2005(2):1-8.

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OnperfectionofdiversifieddisputesettlementmechanisminChina

LI Li-feng, CHEN Jia-li

(Law School, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

Nowadays, the framework of diversified dispute settlement mechanism has been established in China, but there is something to be improved in institutional perfection both in the application of specific way and the connection of litigation and non-litigation measures.The litigation institution should be perfected from aspects of proper allocation of judicial power, division of investigation and trial of the court, and further optimization of judicial function, etc.The keys of perfecting people’s mediation system are perfecting the network layout of people’s mediation organization, improving the service quality of mediating personnel, standardizing the work procedure of mediation, and enlarging the organizational basis and work range of people’s mediation.The perfection of arbitration system mainly includes refining the subject of arbitration, establishing the identity system of arbitrator, realizing the non-administration of arbitration, and establishing arbitration association, etc.The perfection of negotiation mode mainly means solving the problem of validity recognition of agreement.The perfection of administrative adjudication system should started from giving independent status to administrative adjudication subject, enlarging the applicating range of administrative adjudication, and standardizing the procedure of administrative adjudication.In addition, the connection of litigation and non-litigation measures should be paid attention.

legal dispute; dispute settlement mechanism; judicial power; litigation; people’s mediation; arbitration; negotiation; administrative adjudication

2014-04-16

遼寧省教育廳科學研究一般項目(W2012007)。

基金項目: 李麗峰(1964-)，女，遼寧康平人，教授，主要從事民事訴訟法等方面的研究。

* 本文已于2014-07-18 13∶24在中國知網優(yōu)先數字出版。 網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140718.1324.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.05.11

D 926

A

1674-0823(2014)05-0449-05

(責任編輯:郭曉亮)