鐘凰元， 張積儲

(福州大學 法學院， 福州 350108)

氣候風險視域下我國應對氣候變化之法律進路*

鐘凰元， 張積儲

(福州大學 法學院， 福州 350108)

隨著風險社會的到來，氣候風險事件給人類的社會生活帶來了巨大沖擊。作為全球最大的溫室氣體排放國，面對氣候風險發(fā)生的高可能性，我國在應對氣候變化問題上陷入窘境。我國現(xiàn)有法律仍不能滿足自身所承擔的應對氣候變化國際義務的需要，因此，我國應進一步轉(zhuǎn)變應對氣候變化的法律路徑，完善應對氣候變化的法律工作，把應對氣候變化納入法制化軌道，全面促進我國應對氣候變化的法制化發(fā)展。

氣候變化； 氣候風險； 風險社會； 法制化； 法律主體； 法律責任； 立法模式

隨著風險社會[1]154的來臨，由氣候變化引發(fā)的不利影響，各種氣候風險導致的大量顯性的或隱性的現(xiàn)實壓力已對當前社會造成重大威脅。在這種背景下，全球氣候溫暖化問題逐漸從隱性狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性狀態(tài)，各種圍繞氣候問題而爆發(fā)的氣候風險也逐年增多。漸變緩發(fā)性氣候風險，甚至極端突變性氣候風險發(fā)生的概率逐步增大[2]，公眾的神經(jīng)變得越來越敏感、脆弱，氣候風險問題也由此成為了當今社會爭論的焦點[3]。因此，加強氣候風險視域下應對氣候變化的法律研究，建立、健全應對氣候變化的法律規(guī)范體系，提高我國氣候風險應對能力成為當前的必然選擇。

一、困境:氣候風險視域下我國應對氣候變化之現(xiàn)狀分析

近年來，隨著全球氣候變暖趨勢明顯、海平面逐漸上升、環(huán)境不斷惡化、極端突發(fā)性氣候風險事件頻發(fā)等現(xiàn)象的發(fā)生，各國均開始積極應對氣候變化。作為發(fā)展中國家的中國，為提升人民經(jīng)濟生活水平而盲目追求經(jīng)濟總量的提升，致使氣候環(huán)境不斷惡化。西方發(fā)達國家基于此種情況，將中國視為減排任務的焦點，特別是在每年召開的聯(lián)合國氣候變化大會上，多數(shù)發(fā)達國家在應對氣候變化的談判中一直試圖逼迫中國承擔降低溫室氣體排放量的主要責任，因此，我國正面臨著來自國際社會的與日俱增的減排壓力和減排義務[4]。

在這樣的國際社會大背景下，中國積極地采取了切實有效的減排、防控措施，且效果顯著。在“十一五”期間，中國通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)新能源，甚至不惜以GDP低速增長為代價，大刀闊斧地進行節(jié)能減排建設。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十一五”節(jié)能減排任務完成后，全國單位GDP能耗下降19.1%，二氧化硫排放量減少14.29%，化學需氧排放量減少12.45%，基本完成了“十一五”規(guī)劃《綱要》確定的目標任務[5]。在2009年的“十二五”規(guī)劃中，中國還制定了2010—2015年能源緊張降低16%、碳飽和降低17%的具體目標[6]。

然而，作為一個發(fā)展中國家，我國基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟發(fā)展滯后、結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)不發(fā)達，再加上人口數(shù)量多、自然資源緊、生態(tài)環(huán)境弱等問題[7]，直接決定了我國既不能一味追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，也不能片面強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護，而應當在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，兼顧好環(huán)境保護工作。因而在經(jīng)過初期的大規(guī)模減排之后，面對氣候風險以及愈來愈難的減排任務，我國在應對氣候變化過程中進行正確的法律路徑選擇更具急迫性。

二、必要性:氣候風險視域下我國應對氣候變化之法律分析

1.國際義務:我國應對氣候變化的依據(jù)

面對漸變緩發(fā)性氣候風險危害的加劇以及極端突變性氣候風險的不斷發(fā)生，為了應對氣候變化所帶來的氣候風險，世界各國已達成共識，即積極加強國際合作。早在1992年，在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上經(jīng)各成員國共同協(xié)商通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《氣候公約》)，該公約成為世界上第一部有關(guān)溫室氣體控制的法律規(guī)范文件。繼氣候公約公布之后，經(jīng)過國際社會的多番談判，1997年12月，聯(lián)合國氣候大會又簽署了《京都議定書》，完善了有關(guān)控制溫室氣體排放的制度，防止劇烈的氣候變化對人類造成傷害。伴隨著后京都時代的來臨，聯(lián)合國氣候大會又緊接著召開了一系列會議，進一步完善和健全《京都議定書》有關(guān)規(guī)定，確定了各成員對溫室氣體排放控制的承諾以及督促該承諾實現(xiàn)的方式。

氣候變化具有擴散性，中國作為世界中的一員，積極參與了上述有關(guān)應對氣候變化控制的國際會議并簽署了相關(guān)協(xié)議。中國是《氣候公約》和《京都議定書》兩項國際協(xié)議的有效締約方，協(xié)議中承認了中國屬于第三世界國家，為保障中國的快速發(fā)展，暫時不要求其承擔溫室氣體減排義務，但是中國必須遵守《氣候公約》第4條的規(guī)定以及各締約方彼此之間的承諾。此外，按照《京都議定書》中第10條的要求，全體締約方都應當共同履行“編制應對氣候變化的國家方案”的義務。

隨著《京都議定書》第一減排期屆滿以及后京都時代的來臨，后京都時代各國溫室氣體排放的控制及減排進程中所應當承擔的義務被提上議程，并召開了特別被喻為“拯救人類的最后一次機會”的2009年哥本哈根世界氣候大會。雖然《哥本哈根協(xié)議》沒有取得預期成效，但是在協(xié)議第5條中提出了作為發(fā)展中國家也應當采取適當?shù)臏p緩行動，該條文規(guī)定了各發(fā)展中國家都必須向聯(lián)合國每兩年提交一次真實的、可測量的報告，并且該報告能夠接受大會的核查。

2.國內(nèi)立法:我國應對氣候變化的基礎(chǔ)

氣候風險往往是長期累積造成的，并具有非線性的特征，其后果是災難性、不可逆轉(zhuǎn)的。面對如此嚴峻的局面，中國作為第三世界的領(lǐng)頭羊，其行為時時刻刻影響并牽動著世界各國，理應承擔起應負的責任。自中國簽署《氣候公約》以來，中國依照所承諾的國際義務，通過修改、完善相關(guān)國內(nèi)立法和政策，積極應對氣候變化。

在法律制度建設方面，中國始終以減少溫室氣體排放、節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源和循環(huán)經(jīng)濟、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為目標，先后制定并實施了一系列與應對氣候變化有關(guān)的法律，例如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《大氣污染防治法》等能源立法與環(huán)境立法。2009年8月通過的《積極應對氣候變化決議》，首次正式以法律文件的形式確定了我國開展關(guān)于應對氣候變化的法律建設的決心，并且明確表示亟需建立健全一個完善的應對氣候變化的專屬法律體系。通常法律體系規(guī)制的是比較宏觀的問題，所以決議還規(guī)定了必須同時推出配套法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，以提供更加有力的法律保障來應對和解決氣候問題。氣候風險防范制度的有效構(gòu)建充分體現(xiàn)出我國對氣候問題的高度關(guān)注，展現(xiàn)了我國進一步應對氣候變化的決心。同時，2012年3月《氣候變化應對法》意見稿的問世，不僅向世人展現(xiàn)了中國對氣候變化的重視程度，而且為我國建立、健全應對氣候變化的法律體系提供了基本依據(jù)。

此外，我國還積極制定了一系列政策措施，為應對我國氣候變化以及推進國際減排工作指明了方向。繼《氣候公約》后，國務院針對公約制定了《中國21世紀議程》，議程中對氣候變化問題不僅設有專門章節(jié)進行政策規(guī)定，而且把控制溫室氣體排放作為實現(xiàn)人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針[8]。2007年6月，國務院正式發(fā)布了《中國應對氣候變化國家方案》，該方案的頒布意味著第一部屬于發(fā)展中國家的氣候變化應對方案正式問世，反映了國家控制氣候惡化的積極決心，它不僅僅只是形式上規(guī)定，而且在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中也取得了實質(zhì)性的效果。2008年，中國政府對外發(fā)布了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，這是在《中國應對氣候變化國家方案》的基礎(chǔ)上完成的，作為中國政府公布的關(guān)于氣候變化政策問題的第一份白皮書，吸引了國際社會的眼球。在此之后，我國公布的“十二五”規(guī)劃綱要中更是將大量環(huán)境義務直接寫入其中，并作為指導性的文件予以執(zhí)行，尤其是第21章以“積極應對全球氣候變化”為題，清晰明了地指出目前我國應對氣候變化應當堅持減緩和適應并重，大力發(fā)展科學技術(shù)并將其應用到氣候控制上，積極完善氣候保護的配套制度體系，全方位地提升我國對氣候變化的應變能力。

三、問題:氣候風險視域下我國應對氣候變化現(xiàn)有法律之檢討

隨著全球氣候的惡化、污染形式的多樣化，漸變緩發(fā)性氣候風險與極端突變?yōu)暮π詺夂蝻L險也顯得多樣化，氣候風險發(fā)生的可能性進一步增大。雖然我國已經(jīng)有相關(guān)的法律和政策應對氣候變化所帶來的風險，但是其現(xiàn)有的各種配套制度和相關(guān)的實施政策依然不完善，仍存在需要檢討之處[9]。

1.綜合性氣候變化應對立法缺失

一方面，氣候防范法律法規(guī)建設綜合性較強，氣候變化立法應當致力于構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)清晰、邏輯縝密的法律體系。根據(jù)環(huán)境監(jiān)測顯示，我國已經(jīng)逐步形成以環(huán)境風險為標志的風險社會，越來越多由于氣候變化引起的氣候風險在我國接連不斷地發(fā)生，如2010年起云南連續(xù)4年干旱、2012年特大暴雨襲擊華北、2013年冬季北方出現(xiàn)的大范圍霧霾天氣等極端氣候災害，使原本罕見的極端氣候事件成為生活中越來越“正常”的現(xiàn)象[10]。盡管我國環(huán)境正處于“水深火熱”之中，但是我國應對氣候變化的相關(guān)制度建設卻仍然僅僅停留在白皮書、國家政策等非法治層面，這種缺乏法律最后保障的政策制度缺乏穩(wěn)定性、程序性，嚴重影響了對氣候惡化的有效遏制。

另一方面，雖然中國正在逐步加強與氣候保護相關(guān)的立法研究，但這些研究與綜合性氣候變化應對法的立法理念相距甚遠，現(xiàn)有的法律文件并非依據(jù)共同的立法宗旨，每個法律文件都有其自有的立法目的，這就顯得非常零散。應當將應對氣候變化作為所有氣候保護的最終立法目的，圍繞這一重要目的設計一些行之有效的法律措施，才是一種正確的立法方式。例如《大氣污染防治法》的規(guī)定主要是圍繞對現(xiàn)有大氣污染預防和控制的手段或方式，內(nèi)容沒有充分涉及氣候變化問題。

因此，要想建立一個完整的應對氣候變化的法律體系，首先必須要有一部統(tǒng)籌性的、具有權(quán)威性的基本性法律，能夠全面、明確地確定應對氣候變化的目標、原則[11]，以便其他配套性的法律規(guī)范文件緊緊圍繞這一目標、原則進行立法，形成一個相對完整的法律規(guī)范體系以應對氣候變化、保障未來應對氣候風險災害戰(zhàn)略的有效實施。

2.減緩與適應性氣候立法失衡

長期以來，我國致力于開發(fā)新型環(huán)保技術(shù)、改善發(fā)展新能源、提升資源有效利用率，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)的飛越，目前已經(jīng)制定并實施了《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等促進改善能源利用、緩解氣候惡化的法律文件。但是，這些立法僅對涉及該領(lǐng)域的一些基本原則和重要制度作出了規(guī)定，立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)和模糊，缺乏可操作性[12]。在生產(chǎn)生活實踐中，一旦發(fā)生了氣候事件，根據(jù)現(xiàn)有的法律條文就很難做到公正、高效，更難出臺行之有效的環(huán)境緊急事件的應對措施。例如，《可再生能源法》第34條規(guī)定了國家鼓勵各企業(yè)法人引進國外先進的節(jié)能技術(shù)或設備，但并沒有明確規(guī)定具體的鼓勵措施[13]；《煤炭法》第36條第1款規(guī)定了潔凈煤技術(shù)的國家發(fā)展和推廣，但應通過什么措施來發(fā)展和推廣該項技術(shù)，法律則缺少進一步說明。

與我國減緩性氣候立法相比，我國在適應性氣候立法上相對薄弱、滯后。例如，我國的《草原法》、《森林法》由于受到當時歷史背景與使命的制約以及認識的局限性，在立法中并沒有從應對氣候變化的角度對相關(guān)法律內(nèi)容加以規(guī)定。另外，氣候變化的適應還需要從對災害的適應性上加以制度性規(guī)定，而諸如災害保險、災民的轉(zhuǎn)移與安置等內(nèi)容卻并沒有體現(xiàn)在我國相應的適應性氣候立法中。

總之，我國在減緩與適應性氣候立法上法律眾多，但多數(shù)為原則性規(guī)定，部分規(guī)定相對滯后，導致減緩性氣候立法與適應性氣候立法不能均衡發(fā)展且實踐效果不佳，亟需加強和提高。

3.法律責任承擔主體較為單一

我國政府為應對氣候變化所出臺的國家方案、白皮書以及“十二五”規(guī)劃綱要等系列政策法規(guī)中缺少法律責任條款，而《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》等與應對氣候變化有關(guān)的法律法規(guī)中法律責任的設置也較為單一，基本上應對氣候變化的責任主要在于國家政府，而對企業(yè)和消費者在應對氣候變化中所要承擔的責任并沒有作出規(guī)定?；谶@種應對氣候變化的法律責任體系，應對氣候變化、預防氣候風險的責任都外化給地方政府以及一般納稅人承擔[14]。

同時，單一的責任體系還存在這樣一個弊端:現(xiàn)有法律條文采用分階段管理模式對生產(chǎn)者、銷售者等各不同主體進行規(guī)制，并且由于產(chǎn)業(yè)鏈的本質(zhì)，又將應對氣候變化的主要責任集中于生產(chǎn)層面。這樣的責任模式造成一個奇怪的現(xiàn)象，即政府應對氣候變化的環(huán)境法律責任僅限于對工廠煙囪和排污管口的監(jiān)督，企業(yè)則要保證自己的污染排放符合強制性的環(huán)境標準，當產(chǎn)品被購買之后，生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境法律責任就消失了。同樣是對環(huán)境和人體健康有害的大氣污染，如果是在生產(chǎn)過程中排放出來的，將受到嚴格的法律規(guī)制和監(jiān)管；而當這種有害物質(zhì)作為產(chǎn)品的組成部分或者其中的某一成分時，則沒有任何法律對其進行規(guī)制。

因此，傳統(tǒng)單一的法律責任形式只能在小范圍內(nèi)實現(xiàn)責任的有效歸置，我國應對氣候風險亟需重塑具有專門、專業(yè)內(nèi)容的法律框架和責任體系[15]。

四、選擇:氣候風險視域下我國應對氣候變化之法律進路

在不斷增大的氣候風險面前，控制氣候風險，利用現(xiàn)代風險管理技術(shù)來探究應對氣候變化的有效法律進路，彌補氣象科技水平的不足，增強人們預防和減輕氣象災害的能力，對于經(jīng)濟和社會系統(tǒng)仍相對脆弱的中國而言至關(guān)重要[16]。

1.制定綜合性的《氣候變化應對法》，預防氣候風險

在風險社會背景下，在更加不確定的氣候風險面前，中國可以結(jié)合條約中約定的國際義務和中國當前的經(jīng)濟特點、社會環(huán)境與法律制度，制定一部符合中國實際的綜合性《氣候變化應對法》，在引導中國應對氣候變化的各項立法的同時，也有利于中國在國際氣候應對保護方面樹立良好的威望和形象。

(1) 立法模式。在立法模式的選擇上，可以將應對氣候變化的立法模式詳細區(qū)分為價值性立法和工具性立法。價值性立法的目的主要是為了以成文法的形式確定國家應對氣候變化的長遠目標、發(fā)展理念和價值選擇，而工具性立法的目的往往體現(xiàn)在解決近期內(nèi)需要盡快落實的緊要任務上[17]。任何一部良法都必須同時兼具這兩種立法模式，應對氣候變化的立法模式當然也不例外。在價值性立法上，可以采用框架式的基本法，通過氣候變化立法調(diào)動各方面力量積極參與氣候變化應對，形成最大共識與合力，然后再逐步過渡到工具性的應對制度層面。在工具性立法上，可以以反映價值性立法的原則作為指導，如依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則、強制減排與自主減排相結(jié)合原則等，明確框架式基本法所規(guī)定的排放交易制度、排放稅費制度和表彰獎勵制度等賦予的法律責任，制定行之有效的規(guī)制細則，實現(xiàn)整個氣候風險應對立法模式的巨大創(chuàng)新。

(2) 立法原則。立法原則是對立法作出指導性的基本規(guī)定，需要有指導性和實踐性的作用。鑒于中國當前的社會經(jīng)濟狀況以及中國在國際社會中的地位，中國在確立應對氣候變化立法中的原則時應當結(jié)合自身實際。建國以來，雖然中國取得了經(jīng)濟、社會、人民生活水平的不斷發(fā)展與提高，但是與西方發(fā)達國家仍相距甚遠，仍處于工業(yè)化的初級階段，這是中國目前的最基本情況。與第三世界的有些國家相比，中國也存在一定的差距。中國是一個人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡的國家，社會貧富差距懸殊，部分人的經(jīng)濟狀況僅能滿足個人的吃穿需求，這些國情都決定著中國不僅要認真對待環(huán)境污染問題，而且不能以犧牲經(jīng)濟發(fā)展為代價去實現(xiàn)氣候質(zhì)量的提升，兩者必須進行有效兼顧。所以，中國有關(guān)氣候問題的專門性立法必須著眼于“發(fā)展權(quán)”，堅持我國經(jīng)濟和環(huán)境保護的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，對我國發(fā)布的《氣候變化應對法》征求意見稿中提出的相關(guān)原則進行分析發(fā)現(xiàn)，立法中雖然堅持了可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則，但由于羅列的原則較多，甚至部分原則無法構(gòu)成基本原則，造成立法原則之間優(yōu)先或者輕重順序上的混亂。

(3) 立法體例。毋庸置疑，氣候變化應對法的立法體例設計應當是全面、符合邏輯的。一方面，它不僅要對氣候變化問題予以全面綜合的法律約束和規(guī)范，同時還要突出重點，將不同部門、不同領(lǐng)域和不同環(huán)節(jié)的法律方法相結(jié)合，對整體的制度體系進行相關(guān)的構(gòu)建。另一方面，考慮到中國的氣候立法主要是為了滿足應對政策、引導和完整性的要求，《氣候變化應對法》還應該具備操作性更強的實施細則。在這方面，《氣候變化應對法》征求意見稿中主要規(guī)定了應對氣候變化應享受的權(quán)利和承擔的義務，應對氣候變化的保障機制、監(jiān)督管理、宣傳教育、社會參與、國際合作和法律責任等，不僅符合我國傳統(tǒng)環(huán)境立法體例設計的慣例，也突出反映了應對氣候變化的工作重點和難點。但建議稿中部分內(nèi)容間的邏輯關(guān)系尚未最終確定，如規(guī)定對不符合節(jié)能減排要求的技術(shù)、工藝、設備進行明令禁止，但卻又規(guī)定了碳交易制度。碳交易制度必須適用于減排成本不同的雙方主體，即減排成本高的主體向減排成本低的主體進行排量的購買，但是如果有一方將所有機械設備換成低排量的設備，就不需要設置碳排放量交易制度，因為所有高排放量的技術(shù)、工藝、設備都已經(jīng)被淘汰，任何一個廠家的碳排放量都已經(jīng)足夠，無需向其他人購買，所以這兩項制度之間存在著矛盾。

總之，制定一部綜合性的、專門應對氣候變化的法律法規(guī)，既可以為我國今后應對氣候變化的工作起到宏觀意義上的指導作用，細化并認真落實我國應對氣候變化法律制度的立法目的、政策方針，體現(xiàn)我國積極預防氣候風險的決心和信心；又可以將其作為一部起到統(tǒng)領(lǐng)作用的法律，使其成為關(guān)乎氣候問題的綱領(lǐng)性規(guī)定，與具體法規(guī)一起組成專門應對氣候變化的法律體系，以利于賦予預防氣候風險法明確的法律效力，使得預防氣候風險的法律效果更加清晰[18]。

2.堅持減緩性與適應性立法并重原則，弱化氣候風險

減緩溫室氣體排放與適應氣候變化是應對全球氣候變化并舉的兩項綱領(lǐng)性措施，二者相輔相成、缺一不可[19]?？怖Q議中明確指出，在應對氣候變化方面，“適應”與“減緩”兩項措施處于同等重要的地位，兩者實施沒有先后可言。在這樣的國際環(huán)境背景下，我國作為受氣候變化影響嚴重的發(fā)展中國家，也應該堅持二者并重的基本原則，堅決利用科學技術(shù)手段最大限度地控制或者防止氣候風險的發(fā)生，從而改善生態(tài)環(huán)境。

(1) 減緩性立法。減緩性立法主要是利用恰當?shù)姆梢?guī)范手段，做到有效降低人類碳排放，改善全球氣候持續(xù)變暖的惡性局面。減緩措施是人類應對氣候變化最積極、最有效的辦法，也是當前被人們較為普遍接受的做法。

從我國減緩氣候變化的能源戰(zhàn)略來看，應優(yōu)先考慮在法律體制層面上進行減緩性氣候相關(guān)立法。為弱化我國氣候變化所帶來的風險，我國應當積極制定、修改與減緩性相關(guān)的法律、法規(guī)以及地方性規(guī)章等，促成以《氣候變化應對法》為主軸，自上而下的，各地方圍繞中央且各自形成數(shù)個面的，具體的、可操作的法律條文的形成[20]。

歷經(jīng)多年的探索研究，減緩性立法框架體系現(xiàn)已經(jīng)初步形成，但仍需不斷進行修改完善。首先，在環(huán)境法律制定上，要兼顧法律的全面周延。例如，目前我國在節(jié)能立法方面已取得較大突破，是我國減緩性立法領(lǐng)域較為完善的部分。特別是結(jié)合我國溫室氣體排放控制戰(zhàn)略需要，我國已經(jīng)公布的《能源法》(征求意見稿)取得了令人矚目的成就，期待這部法律的早日出臺。修訂后的《能源法》，應當是能源領(lǐng)域的最高立法，其調(diào)整對象應當涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源環(huán)境保護等全局性問題，而調(diào)整的范圍應當由傳統(tǒng)工業(yè)節(jié)能轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、公共機構(gòu)節(jié)能等多領(lǐng)域、全方位的節(jié)能。其次，在制度體系構(gòu)建上，應更加注重構(gòu)建和完善減排制度。在減排制度問題上，要設置具體的減排指標，雖然中國目前在國際層面承擔的是自愿減排義務，但是對于未來減排責任的承擔，中國自身應該有一個大概的方向。與此同時，在減排制度的設置上還可以引入市場競爭機制，利用市場自由競爭的手段，促使高效運作的減排機制形成。

(2) 適應性立法。在減緩性氣候立法技術(shù)不斷提高的基礎(chǔ)上，將適應性氣候立法作為一種未來社會生存和發(fā)展的戰(zhàn)略加以強調(diào)具有非常重要的實效作用。特別是對現(xiàn)今經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會條件仍比較脆弱的中國而言，在不斷惡化的氣候災害風險面前，氣候問題將首先是適應問題[21]。

首先，完善相關(guān)適應性立法。受法律發(fā)展水平的限制，我國目前還沒有相關(guān)的適應性立法，深入開展有關(guān)研究，建立并完善適應性立法體系至關(guān)重要。適應性立法應當涵蓋資源保護、災害防免、福利保障等方面，以期達成從整體上統(tǒng)一協(xié)調(diào)適應性能力的建設。在繼續(xù)推進各自領(lǐng)域適應性能力建設的同時，應研究各領(lǐng)域在適應氣候變化上的相互關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門的利益。其次，在完善如《草原法》、《森林法》等相關(guān)適應性法律的基礎(chǔ)上，我國應盡快制定適應氣候變化的國家戰(zhàn)略，完善以政府為中心、多部門聯(lián)合建設、社會積極參與的災害應急與風險管理機制，提高綜合災害風險的識別和預警能力，弱化氣候風險對環(huán)境、人類健康、生命財產(chǎn)、社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的災害。

3.共同但有區(qū)別的責任原則的本土化，降低氣候風險

共同但有區(qū)別的責任原則是國際環(huán)境法中的一項重要原則，作為該原則的本土化發(fā)展，可以嘗試將其應用于我國氣候變化中。這就需要以降低氣候風險為宗旨，以共同但有區(qū)別的責任為原則，在原有責任歸置的基礎(chǔ)上，重新確定各市場主體及政府機關(guān)或者它們之間法律責任的分配機制[22]。

(1) 共同責任。共同責任最早起源于對共同利益的保護，進而逐步發(fā)展演變。鑒于氣候變化的普遍性、廣泛性和持久性等特點，由經(jīng)濟活動、個人消費、政府行為等產(chǎn)生的氣候問題以及企業(yè)、消費者和政府之間是相互聯(lián)系并相互影響的關(guān)系，企業(yè)、消費者和政府之中的任何一方職責的履行都需要其他各方的大力支持和積極配合。因此，保護和改善環(huán)境直接關(guān)系著人類的共同利益，氣候問題所帶來的風險責任是由所在地的企業(yè)、消費者和政府分擔的，該責任首先就是一種社會的共同責任。

共同的責任，意味著應對各種漸變緩發(fā)性氣候風險，甚至極端突變性氣候風險，需要從目前單一的政府環(huán)境法律責任模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣餐h(huán)境法律責任模式。但是，為了避免“所有人的責任意味著沒有人承擔責任”情況的發(fā)生，應當由指定或特定的一方作為責任主要承擔者，或者責任承擔的關(guān)鍵者，以在共同責任中起到領(lǐng)導和組織作用。

(2) 區(qū)別責任。共同但有區(qū)別的責任原則的前提是承認環(huán)境問題的整體性。在應對氣候變化責任制度中，企業(yè)、消費者與政府之間的責任總量是一定的，一旦其中一方所承擔的責任量變多，則勢必導致其他方剩余責任總量變少，因此應當設計一個綜合的法律責任機制，結(jié)合各種實際情況，公平地為不同地區(qū)、行業(yè)和群體分配不同的法律責任，如圖1所示。

圖1 綜合法律責任機制的框架

首先，對于政府而言，鑒于其一直以來都是應對氣候變化的策劃者和主要參與者，為居民提供良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境是其公共職能的一部分[23]，可以采納《氣候變化應對法》建議稿中政府責任制的相關(guān)內(nèi)容，實行應對氣候變化的目標責任制和考核制，在地方政府及其主要負責人考核評價中將區(qū)域減排情況、單位GDP能效作為重要指標列入其中。同時，為了避免出現(xiàn)最終由受害者自己承擔最多風險的現(xiàn)象，可以在事前規(guī)定政府責任制的情況下，明確要求政府應當作為主要責任承擔者，積極盡到補償或者賠償責任，以使政府在責任承擔體系中起到核心作用。

其次，對于企業(yè)而言，同樣應明確應對氣候變化所承擔的法律責任。由于政府職能擴展的有限性，應對氣候變化如果僅僅由政府承擔末端的處置責任，不僅不能從源頭上預防氣候風險，還會在事實上造成企業(yè)在生產(chǎn)過程中缺乏對氣候因素的考慮。而如果由企業(yè)承擔應對氣候變化的責任，則能夠促使企業(yè)將應對氣候問題的責任轉(zhuǎn)化到產(chǎn)品的設計、開發(fā)等生命上游階段，從根本上解決應對氣候風險的問題，降低整個環(huán)境成本。對于企業(yè)在應對氣候變化過程中所承擔的責任，政府可以將企業(yè)區(qū)分為排污量高但經(jīng)濟效益低和排污量低而經(jīng)濟效益高的企業(yè)，要求后者以合作發(fā)展的方式，采取一切實際步驟，促進便利和酌情資助將此類專有技術(shù)、做法和過程轉(zhuǎn)讓給科學技術(shù)落后、排污量大的企業(yè)，讓它們有機會獲得從而應用新技術(shù)，改善其排污狀況[24]。

再次，對于消費者而言，作為社會生產(chǎn)生活的重要組成部分，更是最直接受氣候災害風險影響的群體，因此其對責任的承擔是整體法律責任實現(xiàn)中不可或缺的一環(huán)。然而，由于消費者數(shù)量眾多，對產(chǎn)品所帶來的氣候風險很難有直接的控制能力且法律責任的強制執(zhí)行也十分困難，故而消費者的法律責任主要體現(xiàn)在提倡綠色消費、積極開展廢棄物品的回收利用以及承擔產(chǎn)品回收、循環(huán)和以環(huán)保方式處置的費用等方面。

五、結(jié) 語

氣候變化是人類面臨的一個空前復雜的綜合性問題。鑒于近年來氣候變化和極端天氣事件的頻繁發(fā)生，我國正處于一個氣候風險逐漸累積、多重危機頻現(xiàn)的高風險時期，氣候變化的有效應對就顯得異常急迫和重要。補充氣候變化應對法律體系，實現(xiàn)氣候變化的系統(tǒng)性法律防治，保持氣候系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能總體平衡穩(wěn)定，不僅有助于完善氣候變化應對的法律理論體系與方法論基礎(chǔ)，而且將減小未來氣候變化對我國的影響，全面增強我國應對氣候變化和極端天氣事件的能力。

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LegalchannelsofcourteringclimatechangeinvisualfieldofclimateriskinChina

ZHONG Huang-yuan, ZHANG Ji-chu

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Along with the advent of risk society, climate risk events bring huge impacts on human social life.As the largest emitter of greenhouse gases in the world, facing the high probability of occurrence of climate risk, China falls into dilemma on the problem of courtering climate change.Existing laws still can not meet the needs of international obligations they assumed to courter climate change, hence, the legal channels of courtering climate change should be transformed further in China, the legal works of courtering climate change should be perfected, the courtering of climate change should be brought into legalized track, in order to comprehensively promote the legalized development of courtering climate change in China.

climate change; climate risk; risk society; legalization; legal subject; legal liability; legislation mode

2014-01-19

鐘凰元(1989-)，女，福建尤溪人，碩士生，主要從事環(huán)境法等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶51在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140529.1303.001.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.05.12

D 912.6

A

1674-0823(2014)05-0454-07

(責任編輯:張 璐)