高建榮

我國財稅體制改革的回顧與思考

高建榮

三十多年來，我國財稅體制改革歷經(jīng)艱難的過程，逐步實現(xiàn)了制度的創(chuàng)新，取得了豐碩的成果。為進一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，黨的十八屆三中全會指出要深化財稅體制改革，確定了當(dāng)前和今后一個時期深化稅制改革的目標(biāo)原則和主要任務(wù)，制定了深化財稅體制改革的具體方案，意義重大。

財稅體制改革；回顧；思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以下簡稱《決定》明確提出要深化財稅體制改革，“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央與地方兩個積極性?！边@對于轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式，完善現(xiàn)代國家治理制度具有十分重要的意義。財稅體制是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，它的變動與我國經(jīng)濟形勢的變化緊密聯(lián)系在一起。作為建立和完善整個經(jīng)濟體制的突破口，我國財稅體制改革走過了不平凡的歷程。

一、財稅體制改革的艱難歷程

（一）財稅體制改革的初步準備時期

1978年黨的十一屆三中全會后，為適應(yīng)改革開放的需要，我國打破了高度集中的經(jīng)濟體制，積極嘗試新的財稅體制改革?！?978年至1982年為我國稅制建設(shè)的恢復(fù)時期和稅制改革的準備時期?！?980年，我國推行“劃分收支、分級包干”的財政體制，在解決中央與地方的利益分配關(guān)系上實行“分灶吃飯”的辦法，逐步調(diào)動地方政府當(dāng)家理財和發(fā)展經(jīng)濟的積極性。這時期的改革措施起步于傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下的財稅體制和運行格局，圍繞中央與地方、國家與企業(yè)之間利益格局的調(diào)整而展開，是在整體改革目標(biāo)尚不明確的背景之下制定出來的，存在較多問題，需要繼續(xù)探索。

（二）財稅體制改革的繼續(xù)發(fā)展時期

1983年至1994年為我國財稅體制改革的繼續(xù)發(fā)展時期，探索財稅體制改革的腳步繼續(xù)向前邁進。1983年，我國實行第一步“利改稅”改革，在全國試行國營企業(yè)利改稅，將建國之后實行了多年的國營企業(yè)向國家繳納利潤的制度轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I企業(yè)向國家繳納企業(yè)所得稅的制度，成為改變國家與企業(yè)利益分配關(guān)系的重要轉(zhuǎn)折點。緊接著1984年，我國實行第二步“利改稅”改革，發(fā)布了關(guān)于國營企業(yè)所得稅、國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅、產(chǎn)品稅、增值稅等一系列行政法規(guī)，初步形成了復(fù)合稅制體系，稅收成為了國家財政收入的主要形式。1985年，我國實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預(yù)算管理體制，探索實行了多種形式的財政包干制，擴大了地方的財權(quán)，調(diào)動了地方理財?shù)姆e極性。這段時期內(nèi)，我國財稅體制改革取得了一些成就，但仍舊難以打破傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的束縛，亟需創(chuàng)新。

（三）財稅體制改革的制度創(chuàng)新時期

1994年至今屬于財稅體制改革的制度創(chuàng)新時期，我國實施“分稅制”改革，按照稅種劃分中央和地方稅收范圍，根據(jù)事權(quán)劃分中央和地方的支出范圍，分別設(shè)置了中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，設(shè)置了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并按統(tǒng)一辦法確定中央財政對地方的稅收返還基數(shù)等。與此同時，實行工商稅制改革，將稅種設(shè)置由之前的37個減少為23個，初步實現(xiàn)了稅制的簡化和規(guī)范。1997年，我國財稅體制改革穩(wěn)步推進，先后實施部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶、收支兩條線管理等預(yù)算管理制度改革，加快財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。2007年，我國財稅體制改革向縱深發(fā)展，著力于“推進農(nóng)村稅費改革，全面取消農(nóng)業(yè)稅；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度，全面實施消費型增值稅；完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立緩解縣鄉(xiāng)財政困難的激勵約束機制；開展國有資本經(jīng)營預(yù)算試點，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度等。”不斷規(guī)范和完善財稅體制與運行機制。這一時期的財稅體制改革更加科學(xué)、合理，我國的財稅體制不斷完善。

二、財稅體制改革的成就與問題

（一）財稅體制改革取得的成就

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，三十多年間，我國財稅體制幾經(jīng)改革，取得了很大成效：一是稅收制度逐步健全，財政體制不斷完善。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的“多稅種、多環(huán)節(jié)”的復(fù)合稅制，初步構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的分稅分級財政體制框架，形成了各類企業(yè)公平競爭的稅收環(huán)境，我國財政收入不斷提高。二是預(yù)算制度深入推進，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。全面實施部門預(yù)算改革，大力推行國庫單一賬戶制度，深入推進收支兩條線管理改革，基本形成了政府采購制度體系，財政預(yù)算的完整性、規(guī)范性、透明度明顯提高。三是財政管理逐漸完善，宏觀調(diào)控不斷加強?！爸醒胴斦c地方財政關(guān)系由‘包干’體制歷史性地轉(zhuǎn)變?yōu)椤侄悺w制”，規(guī)范了中央與地方的財政分配關(guān)系，提高了中央財政收入的比重，增強了中央政府宏觀調(diào)控的能力，促進了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）財稅體制改革存在的問題

通過不斷地推進財稅體制改革，我國實現(xiàn)了財政收入的平穩(wěn)較快增長，在取得成績的同時，現(xiàn)行稅收制度還存在諸多不完善之處：一是稅制結(jié)構(gòu)有待完善?，F(xiàn)行稅種設(shè)置缺乏整體性和統(tǒng)籌性。二是調(diào)節(jié)分配功能較弱。稅收具有調(diào)節(jié)分配的重要功能，而現(xiàn)行稅制在促進社會公平方面的作用較弱。三是法治化程度亟待提高。當(dāng)前企業(yè)所得稅由國稅和地稅機關(guān)分別征收，一些地方掌握政策尺度不同，稅收與稅基核定不一致，在一定程度上造成了稅收不公平，完善稅收法律制度。

三、對深化財稅體制改革方案的思考

（一）改進預(yù)算管理制度。

《決定》指出要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展……建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制?！边@一方案的提出有助于增強預(yù)算的透明度，減少機動財力規(guī)模，強化支出制度約束，完善財政預(yù)算管理制度；有助于解決重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩問題。能夠引導(dǎo)地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展方面，更加注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

（二）完善稅收制度

《決定》指出要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅?！边@一方案的提出適應(yīng)了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)、征管能力和發(fā)展目標(biāo)的變化，使稅種功能組合更加合理，稅制要素配比更加優(yōu)化，有助于完善稅制結(jié)構(gòu)；有助于正確處理稅收在經(jīng)濟效率與社會公平之間的關(guān)系，逐步消除現(xiàn)行稅制存在的對不同市場主體的稅收不平等待遇，進一步激發(fā)市場主體活力。

（三）建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

《決定》指出要“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方是全。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！边@一方案的提出進一步規(guī)范了中央與地方的利益分配關(guān)系?？茖W(xué)劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，合理配置各級政府稅收收入歸屬權(quán)，有助于健全地方主體稅種，調(diào)動地方征管稅收的積極性，增強地方組織收入的自主性。

總之，我國歷經(jīng)三十多年的財稅體制改革的探索和財政政策的實踐是成功的。三十多年來，我國財稅體制改革“所面臨的問題之復(fù)雜，所走過的道路之曲折，所發(fā)生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，”世所罕見，面對經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，我國的財稅體制改革不斷深化，財稅制度逐步完善。

[1]馬海濤、肖鵬.中國財稅體制改革30年經(jīng)驗回顧與展望[J].中國財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008(2):1-6.

[2]賈康.服務(wù)全局的財稅體制改革與財稅調(diào)控[J].廣東商學(xué)院學(xué)報,2012(4):4-13.

（作者單位：張家口市鴻澤排水有限公司）