李 閩，王聯(lián)軍，羅小利

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

1 銅陵礦區(qū)主要礦山地質(zhì)環(huán)境問題

銅陵礦區(qū)位于安徽省中南部，銅陵礦產(chǎn)資源豐富，被譽(yù)為“中國古銅都”，現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)查明26種礦產(chǎn)資源，包括：煤、鐵、錳、銅、鉛、鋅、鈷、鉬、金、銀、硫鐵礦、砷、白云巖、石英巖、水泥用灰?guī)r和膨潤土等。隨著長期大規(guī)模的資源開發(fā)，尤其是粗放型的開采利用，銅陵礦區(qū)資源逐漸趨于枯竭，礦山地質(zhì)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。截至2011年底，因采礦侵占的土地共計(jì)達(dá)2085.9 hm2，而重建恢復(fù)總面積僅有276.6hm2，復(fù)墾率僅為13.3%；地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)面積共達(dá)12470 hm2，占市域面積的11.2%，礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作任重而道遠(yuǎn)。

1.1 土地資源占用與破壞

銅陵市各礦山均存在土地、植被資源占用和破壞問題。占用和破壞土地主要為分三個(gè)部分：露天采場、礦山工業(yè)場地和運(yùn)輸?shù)缆?、排土場和尾礦庫。礦山因修建地表設(shè)施、堆放原礦及廢石土等采礦活動鏟除地表草皮和開發(fā)林木，破壞了礦區(qū)原有植被資源。如圖1所示，露天采礦占用和破壞的土地占33%；礦山工業(yè)場地和運(yùn)輸?shù)缆菲茐暮驼加玫耐恋卣?4%；而排土場和尾礦庫破壞和占用的土地占23%。

圖1 銅陵市礦山企業(yè)破壞土地方式

1.2 地下水均衡破壞

銅陵礦區(qū)由于礦產(chǎn)資源開發(fā)，礦山長時(shí)間疏排地下水使得礦區(qū)及周邊地區(qū)地下水水位持續(xù)下降，加劇了區(qū)域地下水資源不均衡，部分礦山排水還誘發(fā)了巖溶塌陷地質(zhì)災(zāi)害。截至2011年底，全市礦山年排放地下水約3399.06萬t，廢水綜合利用率約27%；地下水最大降深達(dá)已達(dá)100余米。

1.3 礦山地質(zhì)災(zāi)害

銅陵市由于礦產(chǎn)資源開采，誘發(fā)了巖溶塌陷、采空塌陷、不穩(wěn)定邊坡等地質(zhì)災(zāi)害。截至2011年底，銅陵市共有采礦引發(fā)的巖溶塌陷14處500余個(gè)，影響面積365.9hm2(表1)；有19座礦山出現(xiàn)采空塌陷，塌坑31個(gè)，總影響面積316.59hm2；全市有7座礦山出現(xiàn)滑坡地質(zhì)災(zāi)害，另有新橋硫鐵礦礦排土場、寶山排土場等10多處排土場存在滑坡隱患。礦山地質(zhì)災(zāi)害影響周邊居民生產(chǎn)生活，使房屋開裂倒塌，被迫搬遷安置，同時(shí)塌陷也危及礦山自身安全生產(chǎn)。

表1 銅陵市礦山地質(zhì)災(zāi)害累計(jì)發(fā)生量

1.4 礦山開采破壞地貌景觀和生態(tài)環(huán)境

銅陵市露天開采礦山破壞地貌景觀和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重，截至2011年底，累計(jì)破壞土地面積約1649.13 hm2，這些露采礦山地表堆積有大量廢石土，累積堆存廢棄物18362.51萬t。一些廢棄的采石場由于缺少植被生長的土體，植被自然恢復(fù)十分緩慢，裸露的山體與周邊自然環(huán)境格格不入，影響自然景觀，破壞生態(tài)環(huán)境。

2 銅陵市礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理主要工作

2.1 大力開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作

銅陵市自主籌資開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查，編制了《銅陵市礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2011～2020年)》，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了做好礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目工作，銅陵市政府成立了礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作。在處理重點(diǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬問題、項(xiàng)目實(shí)施與礦山生產(chǎn)建設(shè)相協(xié)調(diào)等問題中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。2006～2011年底，銅陵市共籌集資金約5.2億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作，恢復(fù)土地約200 hm2，恢復(fù)林地754 hm2，取得了良好的效果。

2.2 積極探索創(chuàng)新保證金管理制度

依據(jù)《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保護(hù)金繳存使用管理辦法》等相關(guān)制度，按照省國土資源廳制定的礦山地質(zhì)環(huán)境相關(guān)技術(shù)規(guī)程，銅陵市根據(jù)礦山開采方式不同、礦山開采面積不同確定不同調(diào)整系數(shù)，并以此為依據(jù)收取保證金。鼓勵(lì)礦山企業(yè)改進(jìn)采礦方式，金屬礦采用地下充填法開采代替崩落開采，露天礦采用無臺階、無尾礦、無廢石的“三無”方式開采，將礦產(chǎn)資源開采對環(huán)境的影響控制到最小，也為后期礦山地質(zhì)環(huán)境治理提供有利條件。

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境治理對接城市建設(shè)

銅陵市積極探索礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理新模式，對于已找不到責(zé)任人的廢棄礦山的治理任務(wù)，由政府為主導(dǎo)投資進(jìn)行復(fù)墾，或采取以“誰治理，誰受益”的原則吸引社會資金進(jìn)行治理。特別是近三年來資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理工程一改以往礦山治理單一化的理念，對接城市建設(shè)，提出“三結(jié)合”的治理模式，即礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地開發(fā)利用相結(jié)合、與增加建設(shè)用地相結(jié)合、與特色景觀建設(shè)相結(jié)合。達(dá)到既恢復(fù)生態(tài)、又盤活土地、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的目的。例如，2009～2011年，銅官山銅礦寶山礦區(qū)治理項(xiàng)目投資1164.55萬元，其中國家地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金300萬元，銅陵有色金屬集團(tuán)控股有限公司自籌資金864.55萬元，恢復(fù)土地12.07hm2，綠化土地3hm2。復(fù)墾后的土地歸投資者使用，投資者因勢修建住宅小區(qū)，綠化周邊環(huán)境，緩解了城市發(fā)展建設(shè)用地不足的矛盾，促進(jìn)了城市生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。

2.4 推進(jìn)礦山復(fù)綠行動

以規(guī)劃為龍頭，做好“礦山復(fù)綠”牽引工作。通過編制《銅陵市礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2011～2020年)》，合理提出“礦山復(fù)綠”行動的目標(biāo)任務(wù)，并做好資金籌措安排。2012年銅陵市被批準(zhǔn)成為全國工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點(diǎn)市，擬復(fù)墾調(diào)整利用土地約733.33hm2，其中復(fù)墾成耕地為40hm2、復(fù)墾成林地約333.33hm2，并按照國土資源部要求，編制工礦廢棄地復(fù)墾利用專項(xiàng)規(guī)劃和工作方案，規(guī)范推進(jìn)此項(xiàng)工作。銅陵市政府積極爭取安徽省級財(cái)政資金支持，2012年開展了青山—大沖區(qū)域和銅陵縣長龍山2個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的申報(bào)工作，申請省級財(cái)政資金500萬元。銅陵市政府將繼續(xù)申請省級財(cái)政支持，對全市23個(gè)點(diǎn)進(jìn)行礦山治理和植被恢復(fù)工作，徹底改善廢棄礦山景觀，改善人居環(huán)境，扎實(shí)推進(jìn)礦山復(fù)綠行動。

2.5 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

銅陵市注重礦山地質(zhì)環(huán)境源頭控制，通過資金和政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)從選址、生產(chǎn)、運(yùn)輸和管理各個(gè)環(huán)節(jié)注重地質(zhì)環(huán)境保護(hù)。如銅陵海螺水泥公司注重制定兼顧環(huán)境的綜合規(guī)劃，將企業(yè)選在距離礦山、碼頭和鐵路較近的地方，礦山開采的礦石和生產(chǎn)出來的水泥熟料都采用密封管道全封閉式傳送，不產(chǎn)生沙塵、廢氣、廢渣等有害物質(zhì)，避免對周邊環(huán)境的影響。同時(shí)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建成水泥純低溫余熱發(fā)電項(xiàng)目，有效保護(hù)企業(yè)用電需求；建成城市生活垃圾處理項(xiàng)目，每年處理銅陵市生活垃圾19.8萬t，對生活垃圾進(jìn)行“減量化、無害化、資源化”處理，回收垃圾中的有用物質(zhì)，不燃物則作為生產(chǎn)水泥的原材料進(jìn)行利用。

3 銅陵市礦山地質(zhì)環(huán)境治理存在的主要問題

3.1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，治理資金不足

截至2011年底，銅陵市主要礦山露天采場、排土場、尾礦場等侵占土地共計(jì)達(dá)2085.9hm2；尾礦庫治理壓力巨大，共有尾礦庫44座，其中危、病、險(xiǎn)庫就達(dá)12座，形成了巨大的環(huán)境和安全隱患。初步測算，全市生態(tài)恢復(fù)需投入上百億元，礦山地質(zhì)環(huán)境治理任務(wù)十分艱巨。銅陵市財(cái)政收入雖然有了一定的增長，但銅陵作為工礦城市在稅收構(gòu)成上主要以增值稅和海關(guān)進(jìn)口貨物增值稅為主，由于財(cái)政體制性原因，絕大部分財(cái)政收入上繳國家，銅陵地方政府可用財(cái)力不足，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作面臨資金嚴(yán)重短缺。

3.2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任主體不清

銅陵市礦產(chǎn)資源開發(fā)利用歷史悠久，礦山地質(zhì)環(huán)境問題長期積累、情況復(fù)雜。目前銅陵市大部分無主礦山要靠地方籌資進(jìn)行治理，有主礦山，因礦山地質(zhì)環(huán)境問題復(fù)雜性，礦山責(zé)任也難以界定，造成企業(yè)責(zé)任落實(shí)的扯皮甚至落空。這主要是由于銅陵的礦權(quán)多，某一區(qū)域的環(huán)境問題往往不是一個(gè)礦山企業(yè)造成的，而是多家企業(yè)的共同開采行為疊加所致，難以量化各礦山企業(yè)應(yīng)負(fù)的責(zé)任比例。

3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作上位法缺失

由于《礦產(chǎn)資源法》修編工作一直沒有完成，《礦產(chǎn)資源法》中關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理相關(guān)內(nèi)容缺失，導(dǎo)致礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作缺乏有效制約手段。盡管有國土資源部第44號令《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和地方性法規(guī)《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》和《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》，但在貫徹執(zhí)行這些法規(guī)時(shí)，部分礦山企業(yè)對保證金繳存的責(zé)任義務(wù)理解上存在偏差，省市兩級國土部門由于缺乏更高階層法律依據(jù)，工作執(zhí)行力度和底氣不足。

4 促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理與保護(hù)工作的建議

4.1 加大對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的支持力度

銅陵市作為安徽重要的礦業(yè)城市，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是生產(chǎn)國家戰(zhàn)略物資的粗銅基地，生產(chǎn)農(nóng)用化肥基地，創(chuàng)造的價(jià)值很大部分被國家無償?shù)赜?jì)劃轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在這些礦山企業(yè)一個(gè)個(gè)地面臨著關(guān)停和破產(chǎn)，許多歷史遺留問題還未解決。同時(shí)隨著礦產(chǎn)資源更大規(guī)模的開采，礦山地質(zhì)環(huán)境惡化的趨勢仍在加劇，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理工作艱巨。國家應(yīng)加大對老礦業(yè)城市的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的投資力度，加強(qiáng)財(cái)政支持，下大力氣恢復(fù)治理礦山地質(zhì)環(huán)境。

4.2 加快綠色礦山建設(shè)，深入推進(jìn)礦山復(fù)綠行動

一是切實(shí)做好綠色礦山建設(shè)。要求銅陵市各地加快編制綠色礦山規(guī)劃，并將年度綠色礦山達(dá)標(biāo)率作為約束性指標(biāo)；對綠色礦山加大扶持力度，國家應(yīng)以項(xiàng)目或“以獎代補(bǔ)”的形式進(jìn)行扶持，提高企業(yè)建設(shè)綠色礦山積極性，彌補(bǔ)綠色礦山在建設(shè)初期的高成本；加快制定綠色礦山技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)基層綠色礦山建設(shè)。二是深入推進(jìn)礦山復(fù)綠行動。加強(qiáng)對礦山復(fù)綠行動的持續(xù)宣傳，促使礦山復(fù)綠工作深入人心。制定政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)礦山復(fù)綠工作，將礦山復(fù)綠完成情況作為企業(yè)申請、延續(xù)、變更礦權(quán)的重要條件，使尊重環(huán)境、講誠信的企業(yè)更好地發(fā)展。啟動礦山復(fù)綠示范基地建設(shè)，形成示范效應(yīng)，加強(qiáng)礦山復(fù)綠技術(shù)研發(fā)，以先進(jìn)技術(shù)促進(jìn)礦山復(fù)綠成效。

4.3 創(chuàng)新資源型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理投入機(jī)制

目前安徽省及銅陵市礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理面臨資金短缺的問題，如何破解資金瓶頸，要創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境治理投入機(jī)制。一是加大“誰破壞、誰治理”和“誰治理、誰受益”原則的落實(shí)，通過產(chǎn)權(quán)交易，廣泛吸引民間資本投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理；二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目提供信貸支持，地方政府積極爭取金融機(jī)構(gòu)貸款，國家引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目予以政策傾斜；三是國家通過制定稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)礦山企業(yè)拿出更多資金投入到礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理中。

4.4 積極構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任確認(rèn)制度

首先，加強(qiáng)礦業(yè)秩序和資源整合，明確一個(gè)礦體一個(gè)主體開采，從而明確環(huán)境治理與保護(hù)責(zé)任；其次，積極構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任確認(rèn)制度，對于開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，按照“誰破壞、誰治理”的原則，由采礦權(quán)人負(fù)責(zé)治理恢復(fù)；對于歷史遺留問題，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任人滅失的，由政府承擔(dān)治理責(zé)任；最后，積極發(fā)揮社會居民的作用，在確認(rèn)政府與企業(yè)對礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任前提下，讓當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)識到地質(zhì)環(huán)境保護(hù)也是每個(gè)公民自身責(zé)任，形成全社會共同參與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的氛圍。

4.5 完善礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)法律

目前，我國關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的法律規(guī)定并不健全，大多為原則性的規(guī)定，且缺乏有機(jī)的聯(lián)系。長期以來，由于執(zhí)法主體眾多，職權(quán)職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致在礦山地質(zhì)環(huán)境管理中，制度實(shí)施水平不高，管理不到位，好的制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。應(yīng)結(jié)合我國礦山地質(zhì)環(huán)境的實(shí)際狀況，在《礦產(chǎn)資源法》中增加礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理相關(guān)內(nèi)容，將礦山環(huán)境管理和礦山環(huán)境恢復(fù)治理納入法治軌道。

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