蔡如鵬

鬧鈴定在早晨6：00，這是女兒去年上小學(xué)后李陽林的習(xí)慣。他必須趕在6：40出門，在北京的早高峰到來之前，先開車把女兒送到附近的學(xué)校，再駛往17.9公里外的東城區(qū)教委上班。

李陽林是區(qū)教委的一名普通公務(wù)員，一年251個(gè)工作日，只要不出差，李陽林都會(huì)像鬧鐘一樣準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在上班路上，開車或乘坐地鐵。11年來，在這條路上，李陽林共發(fā)生剮蹭事故5次，丟過3個(gè)手機(jī)和兩個(gè)錢包，還有一次出地鐵車廂時(shí)由于人太多，撕壞了一件襯衫。

每天清晨，這個(gè)國家有708.9萬名公務(wù)員像李陽林一樣需要在8：00前走進(jìn)各個(gè)政府辦公室，開始處理一天的公務(wù)。這些公務(wù)內(nèi)容包括報(bào)告，匯報(bào)，研討，電視電話等各種會(huì)議；還有呈報(bào)文件，批復(fù)文件，審批項(xiàng)目，下基層調(diào)研等。成百上千件公務(wù)的目的之一，是維持這個(gè)國家和社會(huì)的有序運(yùn)行。

誰在治理中國

在各級(jí)政府機(jī)關(guān)中，位于中南海的國務(wù)院無疑是最高國家行政機(jī)關(guān)。依據(jù)憲法規(guī)定的18項(xiàng)職權(quán)，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各中央部委、地方各級(jí)政府的工作。毫無疑問，它領(lǐng)導(dǎo)下的這個(gè)行政機(jī)構(gòu)是世界上最龐大的政府。

如今，每年至少有100萬年輕人參加國家公務(wù)員考試試圖躋身其中。不過，最終他們中只有不到兩萬人能如愿以償。而每錄用1名公務(wù)員，社會(huì)需要付出成本2.6萬元。在這一萬多個(gè)招考的職位中，你可以和4895人搶奪一個(gè)熱門職位，也可以選擇無人競爭的冷門職位。

報(bào)考公務(wù)員的大多是大學(xué)畢業(yè)生，不過也有例外。2011年1月，一個(gè)名叫張彬的重慶人參加全市公務(wù)員招考并被錄取，但兩年后，有人發(fā)現(xiàn)他是一名在案嫌犯。

在這個(gè)龐大的體系里，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)工作的公務(wù)員超過公務(wù)員總數(shù)的60%，大部分公務(wù)員在辦事員、科員這兩個(gè)級(jí)別走完仕途。

對(duì)大多數(shù)人來說，公務(wù)員的晉級(jí)之路十分漫長。如果你想從一個(gè)普通的科員一路晉升至省部級(jí)的公務(wù)員，需要經(jīng)過副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副部、正部，八級(jí)臺(tái)階?，F(xiàn)任外交部部長王毅1982年畢業(yè)后到外交部亞洲司當(dāng)科員，2013年任外交部長，從科員到部長他花了31年時(shí)間。

王毅算是脫穎而出的，他“小步快跑”僅用7年時(shí)間就完成了從科員到處長的多級(jí)跨越。即便是北京的優(yōu)秀公務(wù)員，從科員到副處平均也需要11年。

全國能夠升至處級(jí)的公務(wù)員有60萬，其中6000人能夠成為廳局級(jí)后備干部。而要真正成為4萬名廳局級(jí)干部中的一員，他們一般至少還需要10年。當(dāng)官至廳局級(jí)后，組織部門會(huì)從中選出1000人，作為省部級(jí)后備干部。

從一個(gè)普通科員成長為一位正廳局級(jí)官員，大約需要25年。如果不能在35歲升到正處，45歲升到正廳，那么意味著仕途很可能將從此止步。而最后能像王毅那樣任省部級(jí)干部的公務(wù)員寥寥無幾。

一邊是超過700萬的公務(wù)員，一邊是國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)中不足100個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)（含32個(gè)省區(qū)市），從普通公務(wù)員上升到這些機(jī)構(gòu)一把手的幾率只有數(shù)萬分之一。

如果你認(rèn)為這個(gè)國家的行政運(yùn)轉(zhuǎn)僅靠這700多萬人，那就錯(cuò)了，因?yàn)楹芏嘣谡畽C(jī)關(guān)工作的公務(wù)人員并不具有公務(wù)員身份，盡管他們也“吃財(cái)政飯”，靠納稅人供養(yǎng)。

在中國，每10個(gè)公務(wù)人員中，大概只有5個(gè)具有公務(wù)員身份，而剩下5個(gè)中有兩個(gè)連事業(yè)編制也沒有。毫無疑問，有公務(wù)員身份的，地位和待遇通常高于有事業(yè)編制的；有事業(yè)編制的則高于沒有編制的。

當(dāng)然，這種身份也不是一成不變。比如，北京市平谷區(qū)30名因表現(xiàn)優(yōu)秀獲得事業(yè)編制的大學(xué)生“村官”，如果得到用人單位認(rèn)可，一旦被提拔到副科級(jí)崗位，他們即可獲得公務(wù)員身份。

粗略估算，中國各級(jí)政府“雇用”的人員在1400萬左右，他們分別任職于國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、宗教組織以及基層群眾自治組織。如果按第六次全國人口普查公布的人口總數(shù)1339724852人計(jì)算，每不到100個(gè)中國人中就有一名公務(wù)人員或政府“雇傭”人員。

治理方法論

中國政府盡管龐大，但運(yùn)轉(zhuǎn)卻不混亂，遵循著它自己的規(guī)律。逐級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé)的各級(jí)政府構(gòu)成了一個(gè)類似金字塔式的管理體系。在這個(gè)管理體系中，有在編行政人員519名的國務(wù)院機(jī)關(guān)處于最頂端的中樞位置。

在過去的一年里，國務(wù)院每24天頒布一項(xiàng)法規(guī)，每21.5小時(shí)下發(fā)一份文件、通知或復(fù)函。2013年，以國務(wù)院令的形式頒布的行政法規(guī)有15項(xiàng)，以國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的文件、通知或復(fù)函共計(jì)407份，而以國務(wù)院各部門或地方政府名義下下發(fā)的文件更是數(shù)以千計(jì)。

這些法規(guī)文件有的批準(zhǔn)了上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，有的將個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)調(diào)整到3500元，有的管理著南水北調(diào)工程的供用水，有的僅僅是確定這個(gè)清明節(jié)小長假到底休息哪三天。

法規(guī)、文件的出臺(tái)少不了調(diào)研、開會(huì)。作為國務(wù)院總理的李克強(qiáng)，每月要召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議3.5次，各種座談會(huì)0.8次，外出考察調(diào)研0.9次。此外，李克強(qiáng)每三天要接見一次外賓，每月處理一次公共突發(fā)事件。

各省部長們也同樣面臨時(shí)間不夠、壓力大的難題。江西省原省長吳新雄曾在手機(jī)號(hào)碼公布后一天接到200多個(gè)電話；吉林省原省長洪虎曾因“吉林商廈大火”一天兩次公開道歉；而住建部部長姜偉新在兩會(huì)期間一天遭到記者三次圍堵，其中一次發(fā)生在廁所門口。

在2014年1月，省長們有49.2%的工作時(shí)間在開會(huì)；28%的時(shí)間在檢查工作，包括走訪基層調(diào)研、慰問干部群眾、下達(dá)批示等；9.1%的時(shí)間出席各種活動(dòng)；剩下13.8%的時(shí)間會(huì)見外黨政商人事，他們中有三位在這個(gè)月接見了阿里巴巴集團(tuán)董事局主席馬云。

證監(jiān)會(huì)原主席郭樹清在出任山東省長后“吐槽”說，過去是吃不好，現(xiàn)在則是睡不好；過去周末可以休息一天，現(xiàn)在只能休息半天。

在辦公桌前或會(huì)議講臺(tái)上，中國官員常常給人留下“謹(jǐn)言慎行、正襟危坐、不隨便表態(tài)”的刻板形象。不過，有時(shí)他們也會(huì)以一些意想不到的方式進(jìn)入公眾的視野。

2012年12月20日，河南漯河市民政局長戴友良單膝跪地勸說老人接受救助；2013年12月，廣東佛山市長劉悅倫在一檔新年祝福的電視節(jié)目中，現(xiàn)場做了一道多寶魚，并取名“多寶佛山”；2013年4月，湖南省畜牧水產(chǎn)局局長袁延文在食堂吃中餐時(shí)，坦然面對(duì)媒體的鏡頭吃雞肉，希望以此消解民眾因禽流感而產(chǎn)生的吃雞恐懼；2013年4月19日，時(shí)任江西南昌市長陳俊卿走上街頭，勸阻市民不要闖紅燈。

公務(wù)員是國家治理的實(shí)施者，但并不是所有公務(wù)員都有資格、有權(quán)利掌握國家權(quán)力，擁有項(xiàng)目審批權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、資源分配權(quán)的公務(wù)員只是公務(wù)員隊(duì)伍中的一小部分，絕大多數(shù)公務(wù)員和其他職業(yè)的人群一樣從事著日常的行政工作。

北京市民撥打市長熱線反映的問題，近一半會(huì)轉(zhuǎn)交給城管來處理。北京市城管局6500多名正式執(zhí)法人員和7300多名臨時(shí)執(zhí)法人員，履行著363項(xiàng)處罰權(quán)，每天除了處理大約3560件案件外，還承擔(dān)著約8場次重大活動(dòng)的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護(hù)工作。

過去10年，北京市海淀區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)的694名執(zhí)法人員每天罰款1.98萬元。平均每個(gè)月，這個(gè)大隊(duì)都會(huì)接到來自96310熱線的舉報(bào)972件，其中舉報(bào)無照經(jīng)營393件、夜間施工擾民148件、違法建設(shè)166件、小廣告19件、施工揚(yáng)塵5件、露天燒烤4件。

研究生于娟是鄭州市金水區(qū)管理局一名普通的城管。她和其他城管隊(duì)員們每天早上7：30列隊(duì)訓(xùn)練、8：00到9：00記錄和管理投訴，接下來如果不需要外出執(zhí)勤，她的工作就將記錄和投訴整理裝訂成案卷，然后送往局里。

如果外出執(zhí)法，這位26歲的女孩包里除了一串鑰匙、一個(gè)眼鏡盒、一把梳子、一支口紅、一瓶擦手油、一個(gè)粉紅色的錢包和行政執(zhí)法證之外，還有一個(gè)巴掌大的執(zhí)法記錄儀，以防遇到蠻橫的商販如發(fā)生沖突，這個(gè)黑色的儀器可以在事后還原真相。像于娟這樣的碩士研究生，金水區(qū)城管局還有6名。

權(quán)力的正反面

中國政府龐大的管理體系一直可以延伸至7315個(gè)城市街道、8.4萬個(gè)社區(qū)，以及散落在全國各地的59.1萬個(gè)村莊。一旦被組織和動(dòng)員起來，它可以爆發(fā)出驚人的能量。

在吃不飽飯的年代，它可以動(dòng)員幾十萬人研制出“兩彈一星”；在全球經(jīng)濟(jì)普遍低迷的時(shí)期，它可以讓這個(gè)13億人口的大國30年經(jīng)濟(jì)保持高速增長；當(dāng)?shù)靥幤h(yuǎn)的山區(qū)發(fā)生特大地震，它也可以在短短的幾天內(nèi)從全國各地組織數(shù)以億計(jì)的救災(zāi)物質(zhì)源源不斷地運(yùn)往災(zāi)區(qū)。

調(diào)動(dòng)、配置如此大規(guī)模的社會(huì)資源，政府強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員與組織能力發(fā)揮了重要的作用。但反過來看，這一能力一旦使用不善，也會(huì)給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及人們的生活設(shè)置了過多的門檻。

海南有位名叫邢詒川的人大代表，記錄下一個(gè)投資項(xiàng)目從獲得土地到辦完手續(xù)的整個(gè)審批流程：最少要花費(fèi)272個(gè)工作日，需經(jīng)過土地獲取、方案審查、工程許可、聯(lián)合圖審、施工許可、預(yù)售許可、竣工驗(yàn)收、房產(chǎn)證辦理共8個(gè)階段，并且需要10多個(gè)不同部門的100多名官員在30多份文件上簽名、蓋章。

去年底，一個(gè)姓周的“北漂”小伙因辦理出國護(hù)照，先后在北京與老家河北武邑縣之間往返6次，按工作人員要求補(bǔ)辦無犯罪證明、公司在職證明、本地身份證等5種證明，來回近3000公里。

而在廣州，一個(gè)名叫曹志偉的市政協(xié)委員經(jīng)過數(shù)月的調(diào)研后得出：中國人一生最多可能要辦400個(gè)證件。其中，常用的證件、證明103個(gè)，如果把它們首尾連在一起，不僅是一幅長達(dá)3.8米的長卷，也是“一個(gè)人的一生”。

這些證件的管理涉及政府的24個(gè)部門。其中，管得最多的是社保部門18個(gè)，接下來依次是公安部門17個(gè)、民政部門14個(gè)、教育部12個(gè)、衛(wèi)生部門7個(gè)、國土房管部門7個(gè)、計(jì)生部門6個(gè)、稅務(wù)部門3個(gè)、交通部門2個(gè)、畜牧部門2個(gè)、殘聯(lián)2個(gè)。

手握行政審批權(quán)的官員們有的借此進(jìn)行利益尋租。國家藥監(jiān)局有個(gè)叫郝和平的司長，很愛打高爾夫，經(jīng)常像打出租車一樣乘飛機(jī)到全國各地去打高爾夫。而那些求他審批的醫(yī)療器械公司老總投其所好，總是“贈(zèng)送”給他高爾夫俱樂部的會(huì)員卡，價(jià)值50萬元的會(huì)員卡前后他就收受了3張。最終，這些會(huì)員卡也將郝和平送進(jìn)了監(jiān)獄。

設(shè)置過多過濫的行政審批事項(xiàng)，不僅是腐敗的根源，也造成了大量的社會(huì)矛盾。國家信訪系統(tǒng)平均每天要受理大約20000件信訪。訪民反映的問題主要集中在企業(yè)改制破產(chǎn)、土地征用和承包、城市拆遷、涉法涉訴等突出的社會(huì)問題上。

位于北京市西城區(qū)永定門西街甲1號(hào)的國家信訪局接待處每天早上8：00一開門，就會(huì)涌入來自全國各地成百上千的上訪者。他們中有37.78%的人因?yàn)榉ㄔ翰涣福?8.48%因?yàn)榕袥Q敗訴，而13.35%的人則是因?yàn)閯僭V卻未能執(zhí)行。

這些人有一半會(huì)告訴接待他們的信訪干部，來京的目的是為了能夠見到中央領(lǐng)導(dǎo)人或得到一張他們的批文。這幾乎是不可能的事。但也有例外，一個(gè)名叫許桂芹的上訪者，萬萬沒想到三年前在這里接見她和丈夫的是時(shí)任總理溫家寶。

40多萬信訪干部每天除了傾聽埋怨聲、哭聲、罵聲之外，還可能面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。2009年國慶六十周年大慶前夕，河南省先后有4名信訪干部病累交加，倒在工作崗位上；而2010年6月，黑龍江一名叫魏廣春的信訪干部在辦公室被情緒激動(dòng)的上訪者用尖刀刺死。

要破除審批權(quán)給社會(huì)帶來的種種阻礙，就需要政府簡政放權(quán)。簡政放權(quán)不僅能激發(fā)市場活力、調(diào)動(dòng)社會(huì)創(chuàng)造力，還可以鏟除腐敗、消除社會(huì)矛盾。2001年至2012年，國務(wù)院先后六批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%；各省區(qū)市取消和調(diào)整了3.7萬余項(xiàng)審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的68.2%。

在剛剛閉幕的“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理說，去年僅中央政府下放取消的審批事項(xiàng)就有416項(xiàng)。新注冊(cè)企業(yè)增加了27.6%，其中私營企業(yè)新增30%，創(chuàng)十多年來的新高。

截至今年2月，75個(gè)國務(wù)院部門中，有47個(gè)部門公布了所保留的行政審批事項(xiàng)，共計(jì)1031項(xiàng)。其中，國稅總局以87項(xiàng)位列第一。國家林業(yè)局以76項(xiàng)緊隨其后，其中包括“進(jìn)入林業(yè)部門管理的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)從事教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、拍攝影片、登山等活動(dòng)審批”。

治理的成本

每天，中國政府會(huì)有353.8億的財(cái)政收入（2013年全國公共財(cái)政收入累積129143億元）。一年下來，這筆錢如果按現(xiàn)在的金價(jià)把這些錢全部兌換成黃金，總重量可達(dá)5.5萬噸——大概與滿載時(shí)的遼寧號(hào)航母相當(dāng)。

負(fù)責(zé)征收這么一大筆稅收的是分布在全國各地的80多萬稅務(wù)人員。這其中有27.7萬是位處征管一線的稅收管理員，他們大多數(shù)職級(jí)不高，卻是稅務(wù)系統(tǒng)直接面對(duì)納稅人的主力，平均每人管理120多戶納稅人。

他們中有一位叫王安彬的稅收管理員，有次為了征收7.6元的營業(yè)稅走了30多里的山路；而去年沈陽有對(duì)夫婦為通過買賣房屋獲利同時(shí)逃避交納個(gè)人所得稅，頻繁離婚復(fù)婚7次。

另一方面，中國政府每天的財(cái)政支出380億元。其中，包括數(shù)額巨大的“三公消費(fèi)”。近年來，全國“三公消費(fèi)”總額已突破9000億元，相當(dāng)于2012年全年公共財(cái)政收入的7.67%。

去年，僅中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款就高達(dá)79.69億元，這筆錢可以建造3個(gè)國家大劇院。其中，因公出國（境）費(fèi)21.36億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)43.99億元，公務(wù)接待費(fèi)14.34億元。

國務(wù)院發(fā)展研究中心人均出國花費(fèi)11.26萬元，相當(dāng)于6個(gè)人去夏威夷旅行一次的花費(fèi)；58.23萬人的國稅系統(tǒng)公車保有量49850輛，與整個(gè)上海市擁有的出租車總量50000輛相差無幾。

在每天的財(cái)政支出中，公務(wù)員的福利待遇所占的比重也不可小視。中國的公務(wù)員收入千差萬別，深圳的一個(gè)街道的公務(wù)員可能比西部一個(gè)副縣長的收入都高。

盡管絕大多數(shù)公務(wù)員都認(rèn)為自己的收入偏低，但相對(duì)于其他城鎮(zhèn)人群的平均收入來說，他們卻是名副其實(shí)的中高收入者。

20年前，1993年即中國剛剛開始建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和分稅制改革之前的那一年，企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)人員的平均工資與全國平均工資比例均為1.0，也就是說，公務(wù)人員的工資水平和企業(yè)人員“大體持平”。

但在此后的十余年中，企業(yè)人員從未達(dá)到全國平均值水平，而機(jī)關(guān)人員成為最大的受益者，從2001年開始，后者的平均工資水平高于全國平均水平10%以上，2008年超過平均水平15%。他們的平均工資水平在中國18個(gè)大行業(yè)中，僅低于信息和軟件業(yè)、金融業(yè)、科研與技術(shù)服務(wù)業(yè)、電力燃?xì)鈽I(yè)、采礦業(yè)以及文體娛樂業(yè)等六個(gè)行業(yè)。

那一年，比公務(wù)人員享有更高的平均工資的行業(yè)有就業(yè)人員1925萬人，占全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)總?cè)藬?shù)12192.5萬人的16%。換言之，2008年1157萬黨政機(jī)關(guān)工作人員的平均工資水平，在當(dāng)年的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的收入水平分布上，占據(jù)了74%?84%的位置，處于中上水平。

公務(wù)員依據(jù)不同的級(jí)別還可以享受購房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，科級(jí)以下60平方米；正副科級(jí)70平方米；副處級(jí)80平方米；正處級(jí)90平方米；副司局級(jí)105平方米；正司局級(jí)120平方米；副部級(jí)190平方米，正部級(jí)220平方米。

副部級(jí)以上干部配備專車，正部級(jí)配車價(jià)格不超過45萬元，副部級(jí)的不超過35萬元，一般公務(wù)用車配備價(jià)格25萬元以內(nèi)的轎車。

退休后，正部級(jí)干部仍可保留專職秘書和專車，每季度體檢一次，如果生病，所有醫(yī)療費(fèi)用都可報(bào)銷；副部級(jí)干部每年體檢一次，個(gè)別進(jìn)口藥的報(bào)銷有所限制。

能夠享受到副部級(jí)醫(yī)療待遇的除了全國數(shù)以千計(jì)的副部級(jí)干部之外，還包括1601位兩院院士和幾百名健在的老紅軍。

盡管福利待遇不錯(cuò)，但仍有不少官員利用手里的職權(quán)牟利。

蘇州吳縣市漁政管理站陽澄湖分站有一個(gè)叫李永元的站長，早晨一碗泡飯和醬菜，一年四季常穿制服。但就是這樣一個(gè)平時(shí)生活十分儉樸的公務(wù)員，被查侵吞國家資產(chǎn)300萬。盡管這些錢，他一分都沒舍得花——他最大的樂趣就是沒事翻存折，看著上面的數(shù)字不斷遞增。

去年，每天有498名干部落馬，被處以黨紀(jì)政紀(jì)處分。中紀(jì)委全年共查處違紀(jì)干部超過18萬名，其中包括蔣潔敏、李東生、李崇禧、李春城等在內(nèi)的31名中管干部。

中紀(jì)委幾乎每一天半就會(huì)直接查辦、督辦、轉(zhuǎn)辦一件違反八項(xiàng)規(guī)定精神的案例，這其中就包括直接查辦黑龍江省副省級(jí)干部付曉光因私公款消費(fèi)、造成陪酒人員“一死一傷”嚴(yán)重后果等5起案件。

李陽林對(duì)此深有感觸。他知道的很多政府機(jī)關(guān)都減少了宴請(qǐng)。他說，以前很多人一晚上要轉(zhuǎn)兩三個(gè)宴會(huì)，“現(xiàn)在好了，酒不喝了，身體壓力小了，晚上還能早點(diǎn)回家”。