梁 濤
廣東金融學院 經濟與貿易系,廣東 廣州,510521
加強金融消費者保護已成為目前全球金融監(jiān)管改革的三大重點領域之一。世界銀行、經濟合作與發(fā)展組織以及國際消費者聯盟均將金融消費者保護作為維護金融穩(wěn)定的核心議題進行研究。他們認為未來金融消費者保護很可能從傳統(tǒng)審慎監(jiān)管機構中逐漸分離出來,成為評估一國金融發(fā)展水平的重要指標(孫天琦和袁靜文,2012)[1]。
現有的關于金融消費者保護問題的研究主要圍繞著金融消費者保護的影響因素、良好經驗與原則以及保護框架的構建等方面展開。Janis Pappalardo(2012)[2]通過構造完全競爭的金融市場環(huán)境,證明了在完全信息情況下,市場競爭對金融消費者具有天然保護作用。Sharon Tennyson(2009)[3]認為消費者的信心對維持金融市場的運行至關重要,金融機構有強烈的意愿主動維護金融消費者的利益來增強消費者對其產品的信心。但是更多的研究指出僅依靠市場競爭以及金融機構本身并不能實現對金融消費者的有效保護。Laura Brix and Katharine Mckee.(2010)[4]認為鑒于金融消費者的弱者屬性,對金融消費者保護僅依賴合同法實際上是對消費者的不公平,需要貫徹適當傾斜保護的原則。Campbell et al.(2009)[5]認為對金融消費者保護必須具體到產品,相同的金融產品,不管在何處購買都應享有相同的權利。遺憾的是,監(jiān)管機構過去對金融消費者保護并沒有給予足夠的重視,因此有必要建立一個獨立的金融消費者保護機構,對其監(jiān)管有效性進行定期評估(Martin Neil Baily,2009)[6]。
次貸危機后,國際社會對金融消費者保護問題日趨關注。2011年世界銀行制定了《歐洲和中亞地區(qū)金融消費者保護和金融認知的良好經驗建議》,并在此基礎上完成了《金融消費者保護的良好經驗建議(草稿)》;經濟發(fā)展與合作組織的《金融消費者保護高水平原則》強調合理和公平對待消費者以及信息披露透明度,對邊緣群體給予了特別關注。國際消費者聯盟組織認為世界銀行與經合組織的研究還未能很好地汲取次貸危機的教訓,他們認為市場的金融產品需要加入“可理解”的規(guī)定,過于繁雜,難于理解的產品應予禁止。
上述研究推動了人們對金融消費者保護的重要性、獨立性和規(guī)范性的認識。但是由于受到有效數據缺乏等因素的影響,現有的研究對如何評價一國和地區(qū)的金融消費者保護水平方面有所欠缺,目前仍未形成一個較全面的、綜合的、被普遍認可的評價標準。本文擬構建金融消費者保護價值鏈的層次分析模型,按其重要程度對金融消費保護立法、保護機構以及業(yè)務程序規(guī)則等10個指標賦予不同權重,從立法保護、監(jiān)管力度、產品服務和消費者滿意度四個方面對金融消費者保護水平進行綜合評分,結合專家打分,有效地解決當前量化金融消費者保護水平存在的數據缺乏的問題,較客觀全面地評價一個國家或者地區(qū)的金融消費者保護水平。
金融消費者保護價值鏈是基于金融消費服務全過程建立的,它融會了金融消費者保護良好經驗與原則和框架①參 考美洲銀行監(jiān)管協(xié)會(ASBA)的《金融消費者保護的最佳實踐和建議》。。如圖1所示,金融消費者保護價值鏈涉及到的利益相關者主要包括金融消費者②現 有研究對金融消費者的定義尚存在分歧,本文借鑒歐盟《金融工具市場指令》對零售客戶的定義,將金融消費者定義為不具有專業(yè)知識背景和投資經驗的個人以及小微企業(yè)。、金融機構和監(jiān)管者;一個功能完善的、讓金融消費者滿意的價值鏈中的各個環(huán)節(jié)應該確保金融機構履行法律賦予的權利義務,為金融消費者提供盡職、適當服務,讓其在金融消費中實現投資的收益與風險平衡。
圖2是金融消費者保護價值鏈的層次分析(AHP)模型。圖2中,目標層(A)是金融消費者保護水平綜合評價;準則層(B1~B4)由立法保護、監(jiān)管力度、產品服務和消費滿意度四個維度反映;每個準則層下設措施層(C1~C10)③本文測項的選擇主要借助專業(yè)人士的經驗和判斷以及國際機構對金融消費者保護框架文獻資料的總結,未采用因子分析或者主成分分析選取測項是因為該方法需要大量樣本數據,而收集各國當前評價金融消費者保護水平的數據存在較大難度。。
本文用九標度法(表1)表示同一層中各個指標的相對重要程度。準則層中立法保護(B1)與監(jiān)管力度(B2)比產品服務(B3)與消費滿意度(B4)明顯重要;立法保護(B1)與監(jiān)管力度(B2)同等重要;產品服務(B3)比消費滿意度(B4)稍微重要。措施層金融消費保護立法(C1)比金融消費保護機構(C2)稍微重要;業(yè)務程序規(guī)則(C3)比金融機構違規(guī)處罰(C4)與救濟補償與保障計劃(C5)明顯重要,而金融機構違規(guī)處罰(C4)與救濟補償與保障計劃(C5)同等重要;產品服務類型(C6)與市場競爭程度(C7)相比重要性介于相同重要與稍微重要之間;糾紛解決渠道(C9)比服務便利程度(C8)與金融消費教育與培訓(C10)稍微重要,服務便利程度(C8)和金融消費教育與培訓(C10)同等重要。
按照兩兩判斷矩陣的生成方法和結構形式,本文得到該評價體系中目標層以及準則層的判斷矩陣(表 2)。其中,最大特征向量 λmax=4.1545,CR=0.052 <0.1,通過一致性檢驗。
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準則層B1的判斷矩陣如表3,其中最大特征向量λmax=2,CR=0<0.1,通過一致性檢驗。B2的判斷矩陣如表4,其中最大特征向量λmax=3,CR=0<0.1,通過一致性檢驗。B3的判斷矩陣如表5,其中最大特征向量λmax=2,CR=0.05<0.1,通過一致性檢驗。B4的判斷矩陣如表6,其中最大特征向量λmax=3,CR=0<0.1,通過一致性檢驗。
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以上各層判斷矩陣的CR值均小于0.1,故上述矩陣均具有滿意的一致性。
利用上面計算結果,以上層元素的組合權重為權數,計算本層各元素的加權和,確定措施層的組合權重。
基于上述金融消費者保護價值鏈的層次分析模型,本文選擇銀行、證券、保險等行業(yè)、具有海外投資經驗和經歷的專業(yè)人士①問卷調查對象之所以選擇具有海外投資經驗與經歷的專業(yè)人士主要是考慮到金融消費者的弱者屬性,一般的金融消費者并不具備良好的金融知識與經驗,對金融消費立法與監(jiān)管層面的認知較少;他們中的大多數不具備海外投資經歷,難于完成對外國金融消費方面的問卷調查;若僅對本國金融消費者保護水平進行評分又難于避免因調查群體的文化背景、認知程度等存在巨大差別導致數據出現重大差異的情況。限于篇幅,本文未列出調查結果,若有需要,可向作者咨詢。進行調查問卷,向他們提供反映中國、美國、歐盟以及臺灣地區(qū)的金融消費者保護現狀的相關數據與文獻資料,讓他們對4個國家與地區(qū)的10項措施層指標打分(1~5分分別代表非常不滿意,不滿意,一般,滿意,非常滿意),將他們的平均分加權匯總得出最總分。最總分位于0~2之間表明其金融消費者保護水平較低;2~3之間表明其金融消費者保護水平一般;3~5間表明其金融消費者保護水平較好。
中國得分1.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是沒有金融消費者權益保護方面的專業(yè)立法,對金融消費者保護的相關規(guī)定主要散見于金融類法律法規(guī)和監(jiān)管部門的行政規(guī)章及規(guī)范性文件中,法律效力低,可操作性差;且新《消費者權益保護法》對金融消費關注不夠。
美國得分4.3。被調查者認為影響其打分的主要原因是美國不僅有多部關于金融消費者保護方面的國家層次的立法,如《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》《信用卡問責、責任和信息披露法》等,各州還有一些專門的立法,對金融消費保護的信息披露、程度規(guī)則以及事后補償多個方面均有具體而嚴格的規(guī)定。
歐盟得分4.6。被調查者認為影響其打分的主要原因是《消費信用指令》《消費合同不公平條款指令》《消費者金融服務遠程銷售指令》等一系列法令賦予了金融領域消費者在格式合同、信息知曉、合同解除等方面的特殊權利;且立法對投資者進行分類保護,對處在弱勢地位的零售類客戶保護最多。
臺灣地區(qū)得分4.2。被調查者認為影響其打分的主要原因是《金融消費者保護法》以統(tǒng)合立法的方式原則規(guī)定了金融機構對金融消費者應負的義務,并對金融消費爭議處理作了重點規(guī)定(李婧,2011)[7]。
中國得分1.0。被調查者認為影響其打分的主要原因是原有的消費者協(xié)會對金融消費者保護不足;“一行三會”沒有一個機構將金融消費者保護放在首位;且依據地方行政規(guī)章和規(guī)范性文件成立的金融消費者保護機構大都只是臨時性設立,對于其具體的權限以及管轄范圍都沒有明確規(guī)定。
美國得分4.5。被調查者認為影響其打分的主要原因是其已經設立了具有獨立權限的金融消費者保護局可以自行制定消費者保護法規(guī),對聯邦消費者金融法所規(guī)定的金融商品和服務進行監(jiān)管,開通免費投訴熱線,方便消費者投訴,保證消費者在購買金融商品時不受隱性費用、欺騙性條款和欺詐行為等侵害。
歐盟得分4.2。被調查者認為影響其打分的主要原因是以英國為代表的歐盟國家已經設立金融服務監(jiān)管局(FSA)負責監(jiān)管金融機構、保護金融消費者,還設立了單一申訴專員和賠償計劃框架,以提供進一步的保障。
臺灣地區(qū)得分4.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是以臺灣地區(qū)金融消費者機關的設置體制與英國、美國的非常相似,均設有專門機構確保金融消費者保護機構的中立性、公正性(李婧,2011)。
中國得分1.3。被調查者認為影響其打分的主要原因是金融機構僅是表面上遵循了程序規(guī)則——按照監(jiān)管要求將金融產品所有可能出現的風險列在合同當中,實際上未對金融消費者進行消費金融產品所必需的教育;法律上也沒有明確規(guī)定金融機構在銷售金融產品時必須糾正金融消費者的認知偏差;金融機構有夸大產品的盈利,避而不談或者淡化產品風險的動機。
美國得分4.3。被調查者將影響其打分的主要原因歸結為金融消費保護局不斷地完善對金融機構履行信義義務,了解客戶義務以及相關業(yè)務操作程序方面的規(guī)范,在受理投訴、協(xié)助簡化金融合同方面開展工作;互聯網金融監(jiān)管納入了審慎監(jiān)管范疇,主要通過補充新的法律、法規(guī)使原有的監(jiān)管規(guī)則適應網絡電子環(huán)境。
歐盟得分4.5。被調查者人認為影響其打分的主要原因是歐洲監(jiān)管當局對互聯網金融采取了聯合監(jiān)管政策,并堅持適度審慎和保護消費者的原則;歐盟的行業(yè)自律機制在保護金融消費者權益方面亦發(fā)揮著重要作用。
臺灣地區(qū)得分3.5。被調查者認為影響其打分的主要原因是《金融消費者保護法》規(guī)定訂立合同前,金融機構必須向金融消費者充分說明該商品、服務及合同之重要內容,充分揭露風險外還應充分了解該消費者(李婧,2011)。
中國得分1.6。被調查者認為影響其打分的主要原因是對金融機構的違規(guī)行為查處不嚴,并且處罰低,大量違規(guī)案例僅采用責令改正、出具警示函等行政監(jiān)管措施,并未實施罰款,造成金融機構違規(guī)收益遠大于違規(guī)成本。
美國得分4.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是美國證券交易委員會、聯邦住房金融局等司法部門對金融機構的違規(guī)行為提起了訴訟,對他們處于天價處罰以賠償消費者的損失;部分案件得到和解,不過這些和解只是在民事訴訟層面上,違規(guī)金融機構還將面臨嚴格的刑事處罰(嚴湘君,2013)[8]。
歐盟得分4.8。被調查者將影響其打分的主要原因歸結為歐盟(EU)近年來顯著增大了對涉嫌金融違規(guī)和欺詐行為的處罰力度,對蓄意合謀操縱利率的8家國際投資銀行合謀操縱金融衍生品的利率行為給于嚴厲處罰,最高達17億歐元。
臺灣地區(qū)得分2.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是已經推出理財專員銷售金融商品的登記制度,沒有通過公會登記獲得銷售資格的理財專員的銷售行為屬于違法行為,主管負連帶責任;不過臺灣對金融業(yè)違規(guī)案處罰力度不足。
中國得分1.0。被調查者認為中國長期的民事救濟、賠償責任欠缺不僅造成了消費者權益受損,還影響到他們的維權意識與習慣;且尚未建立存款保護制度,金融消費者欠缺應對系統(tǒng)性風險的最終保障。
美國得分4.5。被調查者認為影響其打分的主要原因是新的監(jiān)管規(guī)則增強了對大銀行、存款機構資本以及存款保險費用的要求;且消費者應對系統(tǒng)性風險的能力加強。
歐盟得分4.3。被調查者認為影響其打分的主要原因是歐盟即將通過的《銀行復蘇和決算指令》要求銀行承擔更大責任,促使銀行建立充足的資本緩沖池,具有避免銀行倒閉影響整個國家金融穩(wěn)定的作用。
臺灣地區(qū)得分3.8。被調查者將影響其打分的主要原因歸結為《金融消費者保護法》依據歸責原則訂立,它規(guī)定除非金融機構能證明損害之發(fā)生非因其未充分了解金融消費者之商品或服務適合度或非因其未說明、說明不實、錯誤或未充分揭露風險之事項所致者,不然金融機構應承擔賠償責任(李婧,2011)。
中國得分2.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是金融產品種類多,但產品設計雷同問題突出;且傳統(tǒng)金融與互聯網金融都存在信息披露嚴重不足問題。
美國得分4.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是要求金融機構提供符合CFPB要求的“單純性功能金融產品”,禁止向消費者提供那些未經批準的可能存有問題的金融產品;且實施嚴厲的信息披露要求。
歐盟得分4.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是歐洲監(jiān)管局有權調查特定的金融機構、產品和金融活動,評估后可以臨時禁止或限制這些金融活動或產品。
臺灣地區(qū)得分4.4。被調查者認為影響其打分的主要原因是金融機構銷售商品時,必須履行充分披露義務并且充分了解消費者情況以確保商品服務適合消費者;且金融機構不得通過免責條款來推卸應承擔的義務(李婧,2011)。
中國得分2.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是目前中國金融市場壟斷程度高,市場競爭力不充分,市場化程度差;四大國有商業(yè)銀行市場占有率一直高達70%左右,新興商業(yè)銀行無法與其展開公平競爭;且保險業(yè)、證券業(yè)存在同樣的問題。
美國得分4.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是形成市場競爭激烈的分散型組織結構的銀行業(yè),次貸危機后股票市場和債券市場上集中度也出現下降。
歐盟得分3.8。被調查者將影響其打分的主要原因歸結成雖然歐盟的股權交易和清算市場競爭激烈,但在其他金融工具領域缺少競爭,存在市場高度集中的問題。
臺灣地區(qū)得分3.8。被調查者認為影響其打分的主要原因是臺灣當局開放金融市場,允許設立民營銀行;且信托投資公司、大型信用合作社及中小企業(yè)銀行可申請改制為商業(yè)銀行,島內商業(yè)銀行數量倍增。
中國得分4.3。被調查者認為影響其打分的主要原因是傳統(tǒng)金融機構營業(yè)網點特別多,網上交易逐漸普及,交易非常便利;且互聯網金融的崛起,大大改善了低水平群體以及中小微企業(yè)獲取金融服務的難度,實現了金融的普惠功能。
美國得分4.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是因為不僅有大量的專門從事金融業(yè)務的互聯網公司,傳統(tǒng)商業(yè)銀行也全面推出網絡金融服務業(yè)務,成本低,服務快捷,基本實現了金融的普惠功能。
歐盟得分4.0。被調查者認為影響其打分的主要原因是其擁有大量金融消費公司,他們不吸收存款、無擔保、小額、分散、提供電子等耐用消費品貸款,大量中低端客戶可以很方便進行消費;且歐盟內部統(tǒng)一市場戰(zhàn)略強調完善金融服務行動計劃,力求形成消除壁壘的法律手段,從而使跨境提供服務和在國內提供服務同等便捷,在創(chuàng)建內部市場零售金融服務方面取得了進展。
臺灣地區(qū)得分4.0。被調查者認為影響其打分的主要原因是傳統(tǒng)的小規(guī)模銀行占據市場主體,營業(yè)網點多,主要面向島內各種類型的消費者,服務便利程度較高。
中國得分2.0。被調查者認為國內處理金融消費糾紛的主要途徑包括媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑,這些途徑存在不足;且行業(yè)自律組織在糾紛解決方面發(fā)揮的作用不充分。
美國得分4.2分。被調查者認為影響其打分的主要原因除傳統(tǒng)的訴訟以外,還有多種糾紛解決渠道,比如通過建立完備的金融機構內部爭議處理機制促進協(xié)商和解的達成;且引入具有獨立性的第三方進行糾紛解決的調解、公斷等。
歐盟得分4.8分。被調查者認為影響其打分的主要原因是金融巡視員服務公司負責以非正式方法處理金融消費者糾紛,具有成本低、靈活的特點;且行業(yè)自律機制在解決糾紛方面發(fā)揮著重要作用。
臺灣地區(qū)得分3.8分。被調查者認為影響其打分的主要原因是臺灣現已設立專門評議委員會,將包括信用卡、現金卡、各種貸款、基金、連動債、保單等金融產品引起的糾紛爭議交由評議委員會處理,處理機構等同法庭功能,消費者如不滿意,還可以向法院提出訴訟。
中國得分2.1。被調查者認為影響其打分的主要原因是金融消費者購買產品時,與金融機構簽訂格式合同中都有一句“我同意并且知曉投資風險”,實際上金融機構并不關心消費者是否清楚哪些風險是自己需要承擔的;且由于缺乏專門的金融消費者保護機構,相關培訓遠遠不能滿足消費者需要。
美國得分4.2。被調查者認為影響其打分的主要原因是美聯儲、證券交易委員會及證券投資者保護基金、投資協(xié)會等非盈利組織大力推行的投資者教育與培訓活動(Laura Brix et al.,2010);金融消費者保護局專設金融教育辦公室,負責協(xié)調與金融知識普及和教育工作,幫助普通家庭制定適當的理財計劃。
歐盟得分4.9。被調查者認為影響其打分的主要原因是歐盟各國加強由政府主導的金融教育工作,英國金融服務局下成立了專門的消費者金融教育局,獨立、系統(tǒng)、全面地組織開展英國消費者教育工作,為消費者提供信息和指導意見。
臺灣地區(qū)得分4.0。被調查者認為影響其打分的主要原因是《金融消費者保護法》明確規(guī)定金融機構在向金融消費者提供必要教育的時候,不得借機引薦個別金融商品或者服務以獲取私利;且已設立財團性質的消費爭議處理機構。
表7 中國、美國、歐盟以及臺灣地區(qū)金融消費者保護水平綜合得分表
從原始得分看,中國金融消費者保護評價的得分最高分別是消費服務便利程度(C8)4.3,產品和服務類型(C6)2.8,金融市場競爭程度(C7)2.8,這3個指標來自產品服務(B3)和消費滿意度(B4)準則層;得分最低分別是金融消費保護立法(C1)1.1、金融消費保護機構(C2)1.0、業(yè)務程序規(guī)則(C3)1.3、救濟補償和保障計劃(C5)1.0,這4個指標來自立法保護(B1)和監(jiān)管力度(B2),這反映出中國金融消費者保護立法與監(jiān)管滯后于金融產品和服務的問題。
結合權重考慮,影響金融消費者保護水平的最重要因素是C1~C3,這3個指標所占權重均在10%以上,而中國在這3個準則層的原始得分均處于最低水平(平均分均未超過1.5分)。這表明中國加強金融消費者保護最迫切需要改進的地方是加強金融消費保護立法、設立專門金融消費保護機構以及進一步規(guī)范金融業(yè)務程序規(guī)則。
C4~C6是僅次于C1~C3影響金融消費保護水平的相對重要因素。從權重來看,產品服務類型(C6)比金融機構違規(guī)處罰(C4)與救濟補償與保障計劃(C5)更重要。比較而言,中國在產品、服務方面做得比對金融機構違規(guī)處罰與救濟補償與保障計劃相對較好。金融機構違規(guī)處罰(C4)與救濟補償與保障計劃(C5)兩項原始得分都低于2,此二項是當前中國金融消費者保護的薄弱環(huán)節(jié)。影響消費滿意度(B4)的最重要因素是糾紛解決渠道(C9),原始平均分僅為2.0,反映當前缺乏有效的糾紛解決渠道是影響中國金融消費者滿意度的最重要原因。
本文的研究表明,中國的金融消費者保護水平與美國、歐盟和臺灣地區(qū)有相當大的差距,歐盟總分 4.52,美國總分 4.39,臺灣地區(qū)總分 3.82,而中國總分只有 1.45,這表明歐盟、美國、臺灣地區(qū)的金融消費者保護水平較好,中國金融消費者保護水平較低,且立法與監(jiān)管滯后于金融產品和服務問題突出。建議政府從以下幾方面著手加強對金融消費者保護。
第一,充分重視金融消費者立法保護不足的問題。以《消費者權益保護法》再次修訂為契機,將金融消費者保護確立為消費者保護的重點;同時配合金融領域的《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險法》等相關立法調整實施覆蓋金融消費全過程的有效監(jiān)管;同時,盡早設立專門金融消費保護機構。如在原有的消費者保護協(xié)會中設立部門專門負責金融消費保護機構與消費的基本技能以及自我保護意識。第二,進一步規(guī)范金融業(yè)務服務程序規(guī)則,設立具有威懾力的違規(guī)處罰,避免金融機構惡性競爭損害金融消費者權益的行為,保證消費者得到必要的風險信息、教育以及投資的冷靜期,消費者在冷靜期內解除合同免受處罰;同時引導金融機構創(chuàng)新金融機構合理設計薪酬結構,最大程度避免利益沖突。第三,推行金融督察服務,建立替代性的爭議解決制度,為金融消費者提供快速、方便的解決糾紛或索賠的渠道;同時盡快建立存款保險制度以及各類保障基金,明確金融保險和保障基金的保險覆蓋范圍、保險基金賠付的觸發(fā)事件以及賠付被保險人的存款安排,鞏固金融消費者保護的“最后防線”。
[1]孫天琦,袁靜文.國際金融消費者保護的改革進展與趨勢[J].西安交通大學學報(社會科學版),2012(5).
[2]Pappalardo,Janis K.,2012.Product Literacy and the Economics of Consumer Protection Policy Academic Journal Article.The Journal of Consumer Affairs,Vol.46,No.2:319 -332.
[3]Tennyson,Sharon L.,2009.Analyzing the Role for a Consumer Financial Protection Agency.Networks Financial Institute Policy Brief.Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=1525603.
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[6]Baily,Martin Neil,2009.Consumer Financial Protection:Advantages,Dangers and Should It Be a New Agency?Pew Financial Reform Project,September 30.
[7]李婧.我國臺灣地區(qū)金融消費者保護制度的最新發(fā)展及啟示[J].政治與法律,2011(12).
[8]嚴湘君.華爾街頻收巨額罰單美監(jiān)管機構“清算”開啟[N].第一財經日報,2013-10-22.