王 雙

(望城區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410007)

一、民事公益訴訟的界定和特征

法律上所謂民事公益訴訟，是指有關(guān)機關(guān)、組織及個人在法律法規(guī)的授權(quán)范圍之內(nèi)，對侵害國家利益、社會公共利益等違法違規(guī)行為，可向法院起訴，經(jīng)訴訟程序后對違法者追究相應(yīng)法律責任的活動。其特征主要有：

1.民事公益訴訟的直接目的是維護社會公共利益不受侵犯。民事公益訴訟的這一特征與維護個人、法人或者其他組織合法權(quán)益的民事私益訴訟不同。

2.民事公益訴訟的提起主體與案件可以沒有直接的利害關(guān)系。有關(guān)組織、個人與案件并無直接的利害關(guān)系亦可作為民事公益訴訟案件的原告起訴侵害社會公共利益者，以此維護社會公共安全。

3.民事公益訴訟的案件范圍既可以是已造成現(xiàn)實損害的違法行為，也可以是尚未造成現(xiàn)實損害的預(yù)期損害的違法行為。

4.民事公益訴訟保護法益的對世性以及效力的擴張性。民事公益訴訟保護的是社會公共利益不受侵犯，同時判決效力不僅及于訴訟當事人,亦及于整個社會，此決定其有對世性及效力擴張性的特征。

二、民事公益訴訟在檢察機關(guān)的實踐狀況

我國1954年實施的《檢察院組織法》規(guī)定了：“地方各級檢察機關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”，但是1979年頒布的《民事訴訟法》卻把民事行政檢察制度予以廢止，直到1982年《中華人民共和國憲法》的實施，重新明確規(guī)定人民檢察院是我國法律監(jiān)督機關(guān)。

民事公益訴訟在我國檢察機關(guān)的實踐中，1997年5月，河南省方城縣人民檢察院因一起國有資產(chǎn)流失案損害國家利益，遂以原告身份代表國家利益向方城縣人民法院提起公益訴訟，1997年12月，法院判決支持方城縣人民檢察院的訴訟請求。此案首開檢察機關(guān)提起公益訴訟之先河，引起最高人民檢察院等相關(guān)部門的高度重視，被評價為全國檢察系統(tǒng)十年之中八大事件之一。之后，黑龍江、上海、山東、湖南等十多個省市先后開展了公益訴訟的實踐探索，使公益訴訟在實踐中得以極大發(fā)展，為公益訴訟立法提供了實踐基礎(chǔ)。

2012 年8月，在我國第十一屆全國人大常委會第二十八次會議上，表決通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，此次修改首次確立了公益訴訟制度。即新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境，侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。至此公益訴訟制度在民事訴訟法中得以確立，這必將揭開我國開展公益訴訟的新篇章。

三、新民事訴訟法下公益訴訟適用之困惑

(一)民事公益訴訟提起主體籠統(tǒng)不明

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起民事公益訴訟。這里“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是指哪些機關(guān)和有關(guān)組織，有關(guān)組織是否包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等社會團體,修改后的民事訴訟法沒有給出明確界定。

檢察機關(guān)是否屬于法律規(guī)定的機關(guān)，如果檢察機關(guān)可以擁有提起公益訴訟的主體資格，那么具備什么樣的條件才能提起公益訴訟，修改后的民事訴訟法亦沒有給出明確的界定。這就給檢察機關(guān)的公益訴訟實踐在法律適用、程序操作等方面帶來難題，容易造成法檢兩家在公益訴訟的主體資格、適用范圍等方面產(chǎn)生分歧，對社會公共利益的保護帶來不利影響。

(二)民事公益訴訟受案范圍狹窄

公益訴訟的受案范圍標志著公益訴訟能夠抵達的深度和廣度。《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟的受案范圍僅僅明確列舉了“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權(quán)益”兩種類型。盡管“等”字這一兜底表述并未排除其他損害社會公共利益的行為，但筆者依然擔心，這很可能使公益訴訟局限于環(huán)保和消費領(lǐng)域，甚至成為阻止其他類型民事公益訴訟的借口。這樣的規(guī)定極易使民事公益訴訟的受案范圍實際變得狹窄，應(yīng)進一步明確并拓寬。

檢察機關(guān)作為《憲法》賦予的法律監(jiān)督機關(guān)，只有法律明確規(guī)定民事公益訴訟的受案范圍才能從自身職責出發(fā)，嚴格遵守訴訟程序的運作機制，使民事公益訴訟的啟動有法可依。

(三)民事實體法與公益訴訟未銜接配套

《民事訴訟法》把公益訴訟制度安排在第一編“總則”中的第五章“訴訟參加人”之中，將公益訴訟劃入“當事人”這塊并作出了規(guī)定，我們知曉法律上規(guī)定民事公益訴訟的提起主體僅僅是開展公益訴訟的前提和基礎(chǔ)，公益訴訟的順利開展亟需配套法律的跟進和完善。

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《消費者權(quán)益保護法》沒有規(guī)定公益訴訟的主體和類型?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》，因為只許可“海洋環(huán)境監(jiān)管部門”提起公益訴訟，這與新《民事訴訟法》產(chǎn)生了沖突，在這種情況下，相關(guān)法律需要調(diào)整和完善。

(四)民事公益訴訟開展無相應(yīng)程序規(guī)則

公益訴訟是保護社會公共利益為目的之訴訟，其開展的程序規(guī)則不同于私益訴訟。對檢察機關(guān)而言，民事公益訴訟的開展離不開公益訴訟提起程序等相應(yīng)程序規(guī)則的設(shè)置，在此方面立法處于缺位的狀態(tài)。只有完善民事公益訴訟程序規(guī)則才能保障民事公益訴訟開展的合法性、正義性，使民事公益訴訟能經(jīng)得住法治的考驗。

四、新民事訴訟法下民事公益訴訟適用之構(gòu)建

(一)民事公益訴訟提起主體應(yīng)立法明確

《民事訴訟法》規(guī)定民事公益訴訟的提起主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，對“有關(guān)組織“的界定應(yīng)通過具體立法、司法解釋等方式明確規(guī)定“有關(guān)組織”包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等。對“法律規(guī)定的機關(guān)”的界定，筆者認為應(yīng)明確賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟的主體資格，使其更好的履行其相應(yīng)的法律監(jiān)督職責。

民事公益訴訟的主體資格如果賦予檢察機關(guān)，那應(yīng)明確其在公益訴訟中的法律地位。對于檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位，學(xué)者提出了多種觀點，有國家監(jiān)訴人說、訴訟當事人說、國家公益人說等。筆者研究認為，檢察機關(guān)履行法定職責對損害社會公共利益的侵權(quán)者提起公益訴訟，應(yīng)在法律上賦予其訴訟當事人的地位，,在法庭上具有原告的資格，才能保證訴訟結(jié)構(gòu)的基本平衡和民事訴訟程序的順利開展。

(二)民事公益訴訟受案范圍應(yīng)進一步拓寬

《民事訴訟法》規(guī)定了民事公益訴訟的受案范圍，即對于污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。法律上應(yīng)如何界定損害社會公共利益的行為？筆者認為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟不能與民法私權(quán)自治原則相違背，只有存在或潛在損害社會公共利益的行為而當事人怠于行使訴權(quán)以及當事人行使訴權(quán)不能時，檢察機關(guān)才有權(quán)提起民事公益訴訟。

因此借鑒國外實踐并結(jié)合我國國情，筆者認為以下?lián)p害社會公共利益的行為可由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟：1.污染環(huán)境和破壞環(huán)境的公害案件；2.侵害眾多消費者合法權(quán)益的案件；3.國有資產(chǎn)流失案件；4.侵害弱勢群體類案件；5.損害國家利益和社會公共利益的其他案件。

(三)民事公益訴訟的開展亟需實體法的跟進與完善

民事公益訴訟的開展離不開相關(guān)民事部門法的逐步完善，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，就在民訴法寫入“公益訴訟”條款的同時，全國人大常委會向社會公布了《環(huán)境保護法修正案(草案)》，但并未將“環(huán)保公益訴訟”寫入草案。筆者認為《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)規(guī)定環(huán)境公益訴訟的提起主體和類型等規(guī)定，以確保環(huán)境公益訴訟的開展。

《民事訴訟法》作為新修訂的法律，一些舊法與之相沖突的地方亦應(yīng)作相應(yīng)修改，如《海洋環(huán)境保護法》只許可“海洋環(huán)境監(jiān)管部門”提起公益訴訟，這與《民事訴訟法》設(shè)定的民事公益訴訟的提起主體相沖突應(yīng)隨之修訂。

(四)我國檢察機關(guān)啟動民事公益訴訟的規(guī)則

法律如賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，其提起訴訟程序應(yīng)當是：

1．受理線索。案件線索來源有相關(guān)單位、人員舉報、控告；上級院交辦；檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)等。受理線索后，應(yīng)制作《受理案件通知書》。

2．調(diào)查取證。在案件受理后，檢察機關(guān)應(yīng)當調(diào)查核實與案件有關(guān)的證據(jù)，以證明案件事實。調(diào)查取證終結(jié)后如可提起公益訴訟應(yīng)及時制作《調(diào)查終結(jié)報告書》。

3．風險評估。案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)將案情及時向本院檢察長或檢委會報告，并綜合考慮案件的情況，對案件是否提起民事公益訴訟進行風險評估。

4．民事公益訴訟的提起。經(jīng)風險評估，如果決定提起民事公益訴訟，則由本院檢察長或檢委會批準向同級人民法院提起民事公益訴訟。

總之，民事公益訴訟在檢察實踐中得以落實與發(fā)展，亟需建立統(tǒng)一的民事公益訴訟制度，用統(tǒng)一的法律原則、訴訟理念及訴訟程序來處理民事公益訴訟案件，以維護國家利益、社會公共利益的安全。

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