李漢才

（河北大學(xué) 人事處，河北 保定 071002）

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，是中國當(dāng)前亟待解決的社會問題之一。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，中國60歲以上的人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點①2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報.中央政府門戶網(wǎng)站.www.gov.cn／test／2012－04／20／content－20118413.htm.，老齡化進程逐步加快。傳統(tǒng)經(jīng)濟模式被打破，市場經(jīng)濟模式正在逐漸確立，社會保障的相關(guān)問題亦被提上日程，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老模式是關(guān)鍵所在。90年代之后，一些學(xué)者發(fā)表社會保險的相關(guān)理論，對社會保險領(lǐng)域進行了深入的研究，為中國完善社會保險制度進行了大量探索。但中國是城鄉(xiāng)二元體制，城市養(yǎng)老保險制度較為完備，即機關(guān)事業(yè)人員和企事業(yè)養(yǎng)老保險的雙軌制；而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度一直處于空白狀態(tài)。直到1991年6月民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》在全國試點。1995年12月24日，民政部與經(jīng)濟日報邀請眾多學(xué)者和專家，商討修改，就如何建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、開展農(nóng)村社會養(yǎng)老是否符合中國農(nóng)村的實際和社會發(fā)展方向等問題展開了跨學(xué)科的探討。與會專家一致認(rèn)為雖然《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》取得了一些成績，但還存在一些問題。本文通過分析農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不同時期的特征，簡略探討一下當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的問題。

一、中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度初期——社會救濟性質(zhì)

建國初期，很多貧困農(nóng)民得到了房屋和土地，滿足基本生存問題，得到了全面生活改善。但部分貧困農(nóng)民由于家底薄弱，處于貧困狀態(tài)，政府又將大多數(shù)流動人口和閑散人員送回到農(nóng)村，農(nóng)村貧困人口大量增加，將近5 000萬。為此，各地政府高度重視，積極應(yīng)對，采取多種有效措施，大力做好社會救濟工作。1956年6月30日第一屆人大第三次會議通過《高級農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程》。其第53條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員在生產(chǎn)上和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠。”［1］后面形成的五保戶制度就是在這基礎(chǔ)上形成的。自此，農(nóng)村老年人完全依靠家庭養(yǎng)老的情況雖然被打破，但沒有出現(xiàn)針對全體農(nóng)村人口的社會養(yǎng)老保障政策，仍以家庭養(yǎng)老為主體。

可以看出，這一時期養(yǎng)老制度是基礎(chǔ)的、最低層次的保障——社會救濟。國家對無法維持最低生活水平的老年人給予的無償救助制度；此項政策的目的是保障公民享受最低的生活水平，經(jīng)費來源主要來自于政府財政支出和社會捐贈。最主要的養(yǎng)老方式“五保戶”制度和相關(guān)社會救濟扶貧制度。這些制度在解放初期有效地解決了嚴(yán)重饑荒和貧困，鞏固了新生政權(quán)，安定了孤寡老年人的生活，穩(wěn)定了農(nóng)村社會秩序。

二、中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度萌芽期——計劃經(jīng)濟體制下社會保險制度的缺失

1958年，人民公社體制在全國農(nóng)村基本確立。在這種體制下，以生產(chǎn)隊為基本核算單位的集體經(jīng)濟成為農(nóng)村中占主導(dǎo)地位和統(tǒng)治地位的經(jīng)濟形式。盡管當(dāng)時也有少量的自留地或自留山，但這種經(jīng)濟成分所占比例甚微，受到生產(chǎn)隊集體經(jīng)濟的強烈制約。在這種背景下，形成中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度。中國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度是1956年社會主義改造完成到改革開放期間養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)稱，可以概括為以家庭保障為基礎(chǔ)的集體保障，包括家庭養(yǎng)老、五保供養(yǎng)、社會救濟和優(yōu)撫安置等。其中，家庭養(yǎng)老是主體，其它部分為補充。政府多次提出農(nóng)村養(yǎng)老以家庭為主，但家庭養(yǎng)老保障不等于家庭自我保障，家庭養(yǎng)老作為一種社會制度，是以一定的經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟體制決定家庭養(yǎng)老的存在和性質(zhì)，集體經(jīng)濟決定家庭保障的性質(zhì)是集體保障。五保供養(yǎng)、社會救濟和優(yōu)撫安置是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的補充，是農(nóng)村集體福利事業(yè)的一部分。計劃經(jīng)濟條件下中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度是以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)形成的。農(nóng)業(yè)社會主義改造完成以后，特別是人民公社化以后，農(nóng)民的生、老、病、死在農(nóng)村基層主要依靠集體經(jīng)濟力量來提供保障。同時，由于國家集中主要財力物力用于工業(yè)化建設(shè)，農(nóng)村集體組織成為籌集農(nóng)村社會保障費用的主要承擔(dān)者，農(nóng)村養(yǎng)老保障突出強調(diào)的是集體的責(zé)任。

這一時期農(nóng)村養(yǎng)老模式還是以家庭養(yǎng)老為主，國家對家庭養(yǎng)老保障措施是以社會救濟為主，沒有養(yǎng)老保險政策的建立。此階段是保障沒有勞動能力、沒有法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無生活來源的老人的基本生活需要，使得他們生養(yǎng)死葬都由國家負責(zé)，養(yǎng)老模式有集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)、親友供養(yǎng)等方式。而普通農(nóng)民家庭采取集體平均分配的款糧和自留地的方式，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老。

三、中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度形成期——經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的社會保險探索

1978年我國開始對計劃經(jīng)濟進行改革，分為兩個時期，第一是以中央政府開始放權(quán)，擴大地方政府自主權(quán)，第二階段開始建立社會主義市場經(jīng)濟。與此相適應(yīng)，中央的放權(quán)使得新興的經(jīng)濟主體更多分享了經(jīng)濟增長份額。農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，為農(nóng)村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了人民公社時期平均分配的方式，土地成為人們生活的保障，這一時期農(nóng)民家庭的經(jīng)濟保障功能得到了恢復(fù)，農(nóng)村家庭養(yǎng)老有了經(jīng)濟保障，人民公社經(jīng)濟被徹底廢除，取而代之的是家庭經(jīng)濟。集體經(jīng)濟基礎(chǔ)被摧毀，養(yǎng)老方式由集體保障變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老，其他養(yǎng)老方式亦在發(fā)展之中。

從養(yǎng)老保障制度來看，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障自改革開放之后，相對城市養(yǎng)老保障，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策法規(guī)不僅數(shù)量有限，都是原則性的規(guī)定，沒有細致性、制度性規(guī)定，而且農(nóng)村養(yǎng)老保障不被重視。再有，改革開放后，除以集體經(jīng)濟來保證五保戶老年人的生活外，其他大多數(shù)情況下依靠家庭養(yǎng)老。農(nóng)村養(yǎng)老水平較低。

四、中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度發(fā)展期——1992年后的社會保險制度

黨的十三屆四中全會會議決定建立與我國目前生產(chǎn)力相適應(yīng)的多層次的社會保障體系，建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)。1991年1月，國務(wù)院決定由民政部選擇一批有條件的地區(qū)開展縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點。同年6月，原民政部養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會保險基本方案》，確定以縣級為基本單位開展社會養(yǎng)老保險的原則。從此之后，二十多個省市開展試點，保險費用以個人繳納為主，集體給予扶助，國家給予政策支持。從1993年到1995年，國務(wù)院成立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)，相關(guān)制度陸續(xù)出臺。1995年10月召開了全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作會議，提出了適度地在能建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險的地方，建立地方農(nóng)村社會保險制度，爭取在2000年建立全國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1998年，九屆人大通過的政府改組方案中，建立社會保障部門統(tǒng)一的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險基金，大力推進城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方式的同時，亦建立農(nóng)村社會保障體系。

進入21世紀(jì)，我國開始試行新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2009年9月，國務(wù)院發(fā)布了具有深遠歷史意義的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，“新農(nóng)?！闭邞?yīng)運而生，到2020年實現(xiàn)全國農(nóng)民的覆蓋。

我國新農(nóng)保制度的實施采取了試點先行，經(jīng)驗總結(jié)，不斷完善、逐步提高覆蓋水平的工作方法。目前看來，新農(nóng)保的實施主要分三個階段推進：第一階段在全國10%縣展開試點。2009年6月24日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，會議決定：2009年在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。全國27個省，305個縣開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點，他們根據(jù)自身實際，認(rèn)真選擇試點地區(qū)，制定了切實可行的實施方案。因為各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，所以制定的具體實施方案也不同，但共同點是都得到了地方財政的支持。2009年中央財政下達2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點第一批專項補助資金9.5億元為支持各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的開展。第二階段將試點范圍擴至全國23%的縣。2010年全國有518個縣納入第二批擴大新農(nóng)保試點，新農(nóng)保試點范圍擴至全國23%的縣。截至2011年1月26日，全國27個省、自治區(qū)的838個新農(nóng)保試點縣和4個直轄市。新農(nóng)保參保人數(shù)達到1.25億人，其中3 428萬人經(jīng)確認(rèn)符合條件的農(nóng)村老年人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。除此之外，全國內(nèi)還有15個省區(qū)的316個縣自行開展新農(nóng)保試點，參保人數(shù)達到4 017萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)1 381萬人，收效甚好。截止到今年2月份，全國累計開展新農(nóng)保試點地區(qū)參保人數(shù)總計達到1.65億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達到4 809萬人。北京、天津、上海、江蘇、浙江、青海、寧夏、西藏、海南實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋①參見中國養(yǎng)老金網(wǎng).www.cnpension.net／index－／m2011－02－12／1210824.html.。新農(nóng)保實施的第三階段將試點擴至全國40%的縣。2011年2月24日人力資源和社會保障部副部長胡曉義在杭州召開的全國社會保險局長座談會，會議決定新農(nóng)保試點范圍將擴大到全國40%的縣并重點提出新農(nóng)保試點工作重點是民族自治地區(qū)、貧困地區(qū)、陸地邊境縣、革命老區(qū)縣。試點范圍擴大的同時，國家和地方各級政府也在積極完善新農(nóng)保實施規(guī)范和流程，切實保障和維護農(nóng)民享有養(yǎng)老保障的權(quán)利。

新農(nóng)保的實施一定程度上減少了試點縣和非試點縣農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)利的差距，對于盡快實現(xiàn)新農(nóng)保廣覆蓋和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度的形成起到了推動作用。但也存在不少影響其可持續(xù)發(fā)展的問題。例如在地方財政籌資方面、政府經(jīng)辦服務(wù)方面、農(nóng)民繳費意愿方面、與其他制度銜接方面、基金監(jiān)督管理等方面存在著影響新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展的眾多因素。這些關(guān)鍵性問題嚴(yán)重影響了新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展及和諧社會的建設(shè)。

五、對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的反思

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度從1949年開始，建立一種什么樣的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，如何建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度一直困擾農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。同時，我國農(nóng)村人口眾多，生產(chǎn)力低下，地區(qū)發(fā)展不平衡，這就使我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中，掌握一些成功經(jīng)驗的時候，必然有一些失敗的教訓(xùn)。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中“五保戶制度”和社會優(yōu)撫是成功的典型，這是社會救濟性質(zhì)的養(yǎng)老保障制度。到后來，救濟救災(zāi)制度發(fā)揮了一定的作用，這在保障農(nóng)村弱勢群體，尤其保障孤寡老人的基本生活方面起到了重要的作用。上述制度的成功，與其目標(biāo)確定和現(xiàn)實中政府的承受能力、傳統(tǒng)文化有密切關(guān)系。這些項目具有傳統(tǒng)社會保障制度的性質(zhì)，與現(xiàn)代社會保障體系還有很大的區(qū)別。至于其他項目，不論在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，還是在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以來，在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些不符合實際情況的做法，使得一些社會保障項目缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。如舊的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，曾經(jīng)很輝煌，到最后沒有持續(xù)下去。到20世紀(jì)90年代以后，開始推行農(nóng)業(yè)養(yǎng)老保險制度，改變過去沒有系統(tǒng)性的養(yǎng)老保障制度，使其成為一項常態(tài)制度。但到1999年無果而終。到21世紀(jì)，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在解決了農(nóng)村基本生存問題之后，基層組織健全的地區(qū)，采取政府引導(dǎo)和群眾自愿結(jié)合的辦法，逐步建立比較完全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。由于此項工作是一項沒有任何經(jīng)驗可借鑒的制度，在這過程中，存在很多問題。

首先，政府及相關(guān)部門的干部對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度認(rèn)識不到位，認(rèn)為這項工作無關(guān)重要。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度未納入地方工作日程，亦沒有明確國家出臺此項政策的意義。有相當(dāng)多的干部認(rèn)為，這是農(nóng)民自己的事情，養(yǎng)兒防老，家庭養(yǎng)老足矣，與政府無關(guān)。這種思想一定程度上影響了新農(nóng)保的發(fā)展，另外，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是在二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下建立起來的，從開始之初，使得我國農(nóng)村養(yǎng)老制度的建設(shè)缺乏統(tǒng)一的制度理念和明確目標(biāo)，從根本上來說，對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度定位不明確。

這些社會保障制度的發(fā)展從深層面上反映了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立上的定位不明確。我國一直沒有將農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為一項專項制度，而是作為其他政策或制度的附屬物，沒有系統(tǒng)性的制度。在改革開放以前，農(nóng)村養(yǎng)老制度作為工業(yè)化發(fā)展的附屬物，只是為了保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定和有效運轉(zhuǎn)；到市場經(jīng)濟過渡時期，強調(diào)為GDP增長服務(wù)，突出城鎮(zhèn)化為先鋒，忽視了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。因此，農(nóng)村養(yǎng)老制度本身缺乏獨立性，沒有相適應(yīng)的制度建設(shè)理念和目標(biāo)定位，造成了當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的一些缺陷。

其次，我國是一個發(fā)展中國家，沒有足夠的經(jīng)濟實力完全負擔(dān)農(nóng)村社會養(yǎng)老費用。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金籌資“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，在這種情況下，容易出現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持的不公平現(xiàn)象。此外，農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源渠道過少，并且農(nóng)村養(yǎng)老保險是采取自愿的方式而非強制性實施。雖然改革開放以后，我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有了一定程度的提高，但由于農(nóng)村地區(qū)面積廣，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展比較落后，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民生活僅剛剛滿足溫飽，或向小康社會進行中，農(nóng)民收入除去日常消費之后，所剩無幾，故無法從本質(zhì)上收集到足夠的養(yǎng)老保險資金。

再次，長期以來，農(nóng)民的生老病死都是由家庭承擔(dān)，傳統(tǒng)的思想已經(jīng)固化了人們思想，農(nóng)民寧愿儲蓄養(yǎng)老，也不愿意被強制儲蓄參加養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民只顧眼前的利益，不愿付出自以為看不到的利益。加之，農(nóng)民過于考慮現(xiàn)實，由于長期被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的亂攤派和收費，造成了農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度的不信任，由此制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的進行。

［1］郭林，丁建定.試論中國養(yǎng)老保險制度籌資體系的優(yōu)化［J］.教學(xué)與研究，2013（8）：13－19.

［2］鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：養(yǎng)老保險卷［M］.北京：人民出版社，2011：103.