張衛(wèi)海，張曉麗(通訊作者)

(1.山東省臨沂衛(wèi)生學校，山東臨沂276001;2.山東省臨沂市疾病預防控制中心，山東臨沂276000)

1 對象與方法

1.1 調(diào)查對象:以臨沂市及下轄12個區(qū)縣為調(diào)查對象，包括13家衛(wèi)生行政部門、13家疾病預防控制中心、13家衛(wèi)生監(jiān)督所和29家縣級以上醫(yī)療衛(wèi)生機構及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級衛(wèi)生機構等承擔突發(fā)公共衛(wèi)生應急處置的工作人員。

1.2 調(diào)查方法和內(nèi)容:采用全國《衛(wèi)生應急能力評估調(diào)查問卷》對上述調(diào)查對象開展問卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監(jiān)測預警、應急處置和善后評估8個方面。

1.3 數(shù)據(jù)處理:運用EpiData 3.1建立數(shù)據(jù)庫，平行雙錄入問卷資料并進行邏輯審核。采用Excel等軟件對數(shù)據(jù)進行描述性分析。

2 現(xiàn)狀與問題

2.1 體制建設:調(diào)查顯示，縣級以上衛(wèi)生機構100%建立了相應的應急組織，但全市尚未建立“獨立的衛(wèi)生應急辦公室”，而是處于“兼職辦公狀態(tài)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等基層衛(wèi)生應急工作處于無機構、無經(jīng)費、無人管理的空白狀態(tài)。全市各級衛(wèi)生機構承擔應急處置工作的人員數(shù)量較少，多數(shù)縣區(qū)為1～2人，只有個別縣區(qū)批復了“應急人員編制”，50%人員很難滿足實際工作需要，17%人員部分滿足工作需要。75%辦公設施設備不能滿足工作需要。

2.2 保障機制:衛(wèi)生應急相關工作制度在衛(wèi)生行政部門、疾控機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構、縣級以上醫(yī)療機構健全并能有效執(zhí)行的分別占50%、66.7%、25%、50%，但在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下醫(yī)療機構存在無制度、無規(guī)范狀態(tài)。衛(wèi)生應急處置保障經(jīng)費不足，83.3%縣區(qū)、鄉(xiāng)政府未將衛(wèi)生應急常規(guī)工作經(jīng)費列入本級財政年度預算，或是列入了未足額撥付。75%各級政府對處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件和其他事件醫(yī)療衛(wèi)生救援的經(jīng)費補償機制不健全，補償不到位。應急物資緊缺，尤其是個人防護、交通通訊、現(xiàn)場快速檢測和生存裝備難以滿足快速反應和長期作戰(zhàn)的需要;儲備物資的更新輪換不常和快速配送機制也有待提高;應急隊員保償機制不健全，衛(wèi)生應急隊員既無人身傷害意外保險也無高風險補貼。

2.3 預案體系及機制建設:全市制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援預案45個，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置預案及技術方案36個，預案體系建設在縣級以上醫(yī)療機構基本健全，但85%鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等基層機構未制定相應的應急處置預案或技術方案，沒有明確的應急處置體系，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，不能科學、規(guī)范、有效、有序處置，只能依靠上級部門協(xié)助調(diào)查處置。

在處置傳染病疫情尤其是重大傳染病疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，90%衛(wèi)生行政部門很難有效建立與本級政府其他相關部門的合作機制、聯(lián)防聯(lián)控機制，尤其與毗鄰地區(qū)衛(wèi)生等部門，軍隊、武警等部門的機制建設基本上還屬于空白區(qū)。個別縣區(qū)即便建立聯(lián)防聯(lián)控機制，但很難做到信息共享、分工協(xié)作、密切配合。

2.4 應急隊伍建設:衛(wèi)生行政部門均建立了由各專業(yè)專家組成的衛(wèi)生應急工作專家?guī)旌蛯＜易稍兾瘑T會，各醫(yī)療、疾控機構也都在單位內(nèi)部成立了應急處置隊伍。但95%應急人員中以兼職人員為主，專職人員寥寥無幾，人力資源總體處于“總量不足，結(jié)構不合理”的狀況。分布處于“倒金字塔”狀態(tài)［2］，很多事情到了基層往往就集中在1個人身上，鄉(xiāng)級“防保專干”要同時負責“公共衛(wèi)生、防病、抱病、采樣、兒保婦保、預防接種、疫情處置”等大量工作。

2.5 培訓及演練:調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管各級單位都注重培訓和知識的更新，開展各種形式的培訓與演練，但85%單位尤其是基層單位缺少系統(tǒng)合理的培訓、演練機制?，F(xiàn)有的人才培訓機制是上級培訓下級，知識在層層傳遞的過程中不可避免的有所流失，有的時候由于經(jīng)費、時間、能力的限制往往采用“以會代訓”的方式進行培訓，不能保證培訓的質(zhì)量。演練機制更為不健全，90%單位只是在上級的強力要求下才會進行演練，很少單位能夠主動進行演練。在演練過程中，很多演練方案存在不結(jié)合實際、不科學、不規(guī)范、操作性不強的特點。演練結(jié)束后，不能針對演練過程中出現(xiàn)的問題進行總結(jié)、改正，導致處理一些新發(fā)傳染病、不明原因疾病等突發(fā)事件能力相對不足，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置和醫(yī)療救援的媒體危機處理機制不健全。

研究組54例患者當中，52例存活，2例死亡，死亡率為3.70%；對照組54例患者當中，46例存活，8例死亡，死亡率為14.81%，研究組死亡率較對照組明顯更低，差異有統(tǒng)計學意義（x2=13.267，P＜0.05）。

2.6 監(jiān)測預警:全市共有285家鄉(xiāng)級及以上醫(yī)療單位實現(xiàn)網(wǎng)絡直報，網(wǎng)絡直報率達100%。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)級以上各級單位疫情的報告、管理基本上沒有問題，但是作為疫情發(fā)現(xiàn)最前沿的村級衛(wèi)生室、社區(qū)服務站在疫情報告上還存在著很大的困難，很多村醫(yī)甚至沒有傳染病報告的意思，對傳染病疫情報告的規(guī)范、內(nèi)容還不熟悉。

2.7 應急儲備:各級衛(wèi)生行政部門均能制定衛(wèi)生應急裝備管理辦法，對各級機構的配備種類、數(shù)量進行了詳細說明。各級疾控機構及縣級以上醫(yī)療機構100%儲備了常用的“消殺藥品、醫(yī)療器械”，但90%存在儲備的數(shù)量、種類偏少，95%沒有計劃儲備合同和衛(wèi)生應急物資儲備調(diào)用機制，難以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置需要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以下基層醫(yī)療機構，90%缺少常用的消毒、治療設備及藥品，有些村衛(wèi)生室連起碼的消毒設施都沒有，根本無法應對突如其來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗。

3 面臨的挑戰(zhàn)及影響因素

3.1 形勢復雜而嚴峻:一是自然災害頻繁發(fā)生。我市人口眾多，自然地理環(huán)境復雜，是自然災害影響較為嚴重的地市之一，極端氣候如洪澇災害、干旱等時有發(fā)生，而且臨沂仍是國家地震重點監(jiān)測城市。二是傳染病防控不容樂觀。隨著交通的不斷發(fā)達，人口流動性的增加，為鼠疫、霍亂、人禽流感等各種突發(fā)急性傳染病和我國尚未發(fā)現(xiàn)的輸入性傳染病通過交通工具遠距離傳播、擴散提供了便利條件，給全市的防控工作帶來巨大壓力。

3.2 體質(zhì)、機制不夠健全:一些地區(qū)和單位缺乏綜合協(xié)調(diào)管理應急機構，應急管理人員不足，應急工作成為“應付工作”。導致了一系列的消極后果:突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告工作不夠規(guī)范，衛(wèi)生應急信息共享不足，影響了應急決策的效率;沿襲以往的工作模式，無專門的部門和專職應急管理人員統(tǒng)籌、規(guī)劃衛(wèi)生應急管理工作;醫(yī)療救治機構水平參差不齊，彼此間的合作、協(xié)同程度低;疫苗、救治器械及藥物、消殺物品的儲備缺少統(tǒng)籌安排，不利于集中使用，統(tǒng)一調(diào)配。

3.3 人才資源短缺:面對日益增長的公共衛(wèi)生工作要求，臨沂市公共衛(wèi)生專業(yè)技術人員不足、人員結(jié)構不合理、高素質(zhì)人員難以形成規(guī)模，尤其是各級機構缺乏對現(xiàn)代衛(wèi)生應急工作全面正確的認識和實踐經(jīng)驗，忽略全面、綜合的能力訓練，應急處置人員只是精通某一種領域，缺少復合型、高素質(zhì)、訓練有素的衛(wèi)生應急專業(yè)隊伍，這些已成為衛(wèi)生應急工作的瓶頸。專業(yè)技術人才的匱乏，是導致突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警能力弱，反應速度慢，指揮協(xié)調(diào)乏力，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力不強的主要因素［3］。

3.4 社會參與少:社會動員機制不健全，企業(yè)、志愿者組織的參與程度低，存在著單純依賴政府衛(wèi)生應急的傾向。社會的警覺性較差，危機教育沒有納入教育體系中，因此公眾衛(wèi)生應急知識缺乏，不僅容易產(chǎn)生恐慌情緒、導致疾病的進一步傳播，也缺少必要的防病知識。

4 對策與思考

4.1 統(tǒng)一指揮，分級負責:突如其來的公共衛(wèi)生災害，只靠一個地區(qū)、一個機構、一種技術是無法迅速有效控制的［4］。統(tǒng)一指揮、分級負責是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防與應急處理應遵循的首要原則。當不同等級突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，由統(tǒng)一的應急指揮系統(tǒng)及時啟動相應級別的響應和反應機制，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，真正在全市形成政府領導、統(tǒng)一指揮、部門協(xié)調(diào)、屬地管理、分級負責、分類處理的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮體系和應急組織管理網(wǎng)絡。

4.2 擴大監(jiān)測信息來源，建立信息網(wǎng)絡體系:突發(fā)公共衛(wèi)生事件種類較多，應完善現(xiàn)有的應急監(jiān)測系統(tǒng)，積極構建“縱向到底、橫向到邊”的疫情監(jiān)測網(wǎng)絡，建立市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(城市社區(qū))統(tǒng)一、高效、快速、準確的傳染病疫情信息直報系統(tǒng)及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)。同時還要加強相關部門之間的信息交流，如與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、勞動和工業(yè)這些非衛(wèi)生部門開展監(jiān)測信息交流，重視國際組織通報、電話熱線監(jiān)測和群眾舉報等信息來源渠道，擴大信息資源利用程度，充分發(fā)揮公共衛(wèi)生信息資源的價值，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的采集、傳輸、處理、分析及利用全過程的全面化、網(wǎng)絡化。

4.3 健全風險評估制度，規(guī)范風險評估體系:對應急一線的醫(yī)療機構和疾控機構人員，加大培訓力度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高衛(wèi)生應急人員對風險評估的認識，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的異常變化，結(jié)合疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點及趨勢，規(guī)范、科學地開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估，及早發(fā)現(xiàn)風險、降低事件引發(fā)的損失，既是突發(fā)事件應對處置的發(fā)展趨勢，更是現(xiàn)代社會突發(fā)事件應急管理工作的必然要求。

4.4 充實人力資源，加強隊伍建設:充足的人力資源是做好衛(wèi)生應急工作的前提，要在各級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，合理制定人才引進計劃，采取切實有效的措施引進公共衛(wèi)生專業(yè)人員，建立合理的人才梯隊。在應急隊伍管理中，采取有“事實”無“實體”的組織形式，平時分散，戰(zhàn)時集中，保持常備不懈，隊員資料實行統(tǒng)一等級管理制度。衛(wèi)生應急人才的培養(yǎng)應該是復合型人才，要合理制定應急培訓與演練計劃，明確培訓對象、內(nèi)容和方法，確定演練的形式和重點，選取實用性強的教材，以實戰(zhàn)的標準指導和規(guī)范全市的培訓、演練工作，培養(yǎng)成一支既要精通疾病預防控制的基本理論和技能，又要具有豐富的現(xiàn)場工作經(jīng)驗和綜合管理能力的應急處置隊伍。

4.5 加大宣傳，正面引導:提高應急處置能力，新聞媒體所發(fā)揮的溝通作用至關重要。在應對突發(fā)事件中，政府及衛(wèi)生行政部門應根據(jù)相關法律法規(guī)建立科學的具有相當公信度的政府信息發(fā)布機制，第一時間向社會發(fā)布信息，并始終保持主渠道的暢通，不給馬路新聞、謠言可乘之機;采取公開、透明、合作的態(tài)度應對媒體采訪，充分發(fā)揮媒體以及非政府組織的力量，有目的、有選擇地控制信息源和信息傳播渠道，形成權威的主流聲音。

4.6 完善保障措施，做好應急儲備和經(jīng)費保障，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分級儲備的原則，健全市縣兩級衛(wèi)生應急物資儲備制度，建立多元化儲備和動態(tài)儲備機制。各級政府要充分發(fā)揮公共財政職能，大力調(diào)整財政支出結(jié)構，滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置的需要。各級財政要合理安排預防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常工作經(jīng)費和應急處置經(jīng)費，設立突發(fā)公共衛(wèi)生事件儲備基金，?？顚Ｓ谩?/p>

［1］ 李書凱，馮立忠，楊峰.完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告網(wǎng)絡［J］.衛(wèi)生軟科學，2004，18(2):90 －92.

［2］ 趙琦，趙根明，韋建國，等.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設內(nèi)涵［J］.中國公共衛(wèi)生管理，2008，24(5):477 －479.

［3］ 趙琦，趙根明，謝昀，等.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設內(nèi)涵的定性研究［J］.中國預防醫(yī)學雜志，2008，9(6):452 －455.

［4］ 李鋒，張輝，程蘇琴，等.公共衛(wèi)生應急能力建設影響因素分析［J］.中國公共衛(wèi)生，2007，10(23):1235 －1236.

［5］ 劉志，郝曉寧，張振忠，等.我國省級衛(wèi)生應急人員風險評估認知現(xiàn)狀評價［J］.中國醫(yī)院管理，2013，33(5):24 －27.