丁志剛

摘要：國家治理是國家按照某種既定的秩序和目標，對全社會的運行與發(fā)展進行自覺的、有計劃的控制、協(xié)調(diào)和引導的活動?，F(xiàn)代國家是由公民個人、社會組織、政府、企業(yè)共同組成的多領域、多層次、多主體、多中心共同體，不同領域、不同層次遵循不同的治理之道。我國現(xiàn)有國家治理體系存在的主要問題，是沒有按照現(xiàn)代國家治理要求理順國家與社會、政府與市場的關系。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，就是要回歸到現(xiàn)代國家治理體系的理想模式上去，理順個人、社會、政府、市場之間的關系，核心是要理順政府與市場的關系，最終確立政府治理、市場決定、社會自治、個人自主的現(xiàn)代國家治理體系。

關鍵詞：深化改革；國家治理；國家治理體系

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0037-04

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，這在中國現(xiàn)代化歷史進程中是巨大的進步。本文試圖通過對國家治理的學理研究，結(jié)合我國國家治理存在的問題，對黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進行解讀。

一、國家治理相關概念解讀

（一）治理。治理是一個常用概念，如市場治理、經(jīng)濟治理、社會綜合治理、環(huán)境治理、大氣污染治理、河流治理等。治理也是一個學術(shù)用語，如近年來學界比較流行的全球治理、沒有政府的治理、公共治理、善治、現(xiàn)代治理、危機治理等。不論是常用概念，還是學術(shù)用語，在一般意義上，都可以把治理理解為人們按照一定的目標或價值而對人、事、物進行的控制、管理活動?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對治理的解釋闡明扼要：一是統(tǒng)治、管理，二是處理?？梢?，治理既包括統(tǒng)治的意思，也包括管理的意思，但治理既不等同于統(tǒng)治，也不等同于管理。統(tǒng)治是人們通過強制力而進行的自上而下的控制活動，管理則是人們運用一定的規(guī)則而進行的相互間平等的組織、協(xié)調(diào)活動。治理既包含一定的強制力，也包含一定的非強制力，是介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動。

從學理上講，任何治理活動至少要考慮四個問題：一是誰治理；二是治理什么：三是為何治理；四是如何治理。對這些問題的理論概括，就構(gòu)成了治理的基本要素，即治理主體、治理客體、治理目標和治理方式。

（二）國家治理。國家治理有廣義與狹義之分。就廣義而言，對一個國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化以及生活在這個國家的公民，都需要進行治理。國家治理是人類治理的重要方式，在真正意義上的全球治理還不現(xiàn)實的今天，國家治理是最大范圍、最有效的人類治理活動。廣義的國家治理可以界定為國家按照某種既定的秩序和目標，對全社會的運行與發(fā)展進行自覺的、有計劃的控制、協(xié)調(diào)和引導的活動。狹義的國家治理就是政治治理或者政府治理。黨的十八屆三中全會講的國家治理應該是廣義的，包括了中華人民共和國內(nèi)社會的所有領域，即政治、經(jīng)濟、社會、文化及至個人。而政治、政府只是其中的一個層次、一個方面、一個領域。本文的國家治理概念也是廣義的。

（三）國家治理體系。國家治理是由多領域、多層次、多主體、多中心共同作用而形成的一項復雜的系統(tǒng)工程，將國家多領域、多層次、多主體、多中心治理活動系統(tǒng)化，即國家不同治理領域的系統(tǒng)化和同一治理領域的系統(tǒng)化，就是國家治理體系。前者要求國家對全社會進行宏觀劃分，分領域進行治理，后者要求國家對某一相對獨立的領域進行系統(tǒng)治理。

現(xiàn)代國家是由公民個人、社會組織、政府、企業(yè)共同組成的多領域、多層次、多主體、多中心共同體，主要有個人治理、社會治理、政府治理、企業(yè)或公司治理。因此，國家治理是多領域、多層次、多主體、多中心共同治理的結(jié)果，基于治理領域的不同，形成了對應的治理主體、治理客體、治理目標和治理方式。這就形成了一個現(xiàn)代國家治理的基本體系架構(gòu)。

（四）國家治理體系現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化是指在現(xiàn)代社會條件下，國家治理體系適應社會政治經(jīng)濟文化等領域現(xiàn)代變革的本質(zhì)要求而對自身進行的現(xiàn)代化，包括國家治理主體的現(xiàn)代化、治理客體的現(xiàn)代化、治理目標的現(xiàn)代化、治理方式的現(xiàn)代化。如政府治理體系的現(xiàn)代化，包括政府治理主體的現(xiàn)代化，即執(zhí)政黨、政府、公務員的現(xiàn)代化；政府治理客體的現(xiàn)代化，即公共利益的認定、維護與實現(xiàn)要符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，公共事務的管理要符合現(xiàn)代社會管理現(xiàn)代化的標準和要求；政府治理目標的現(xiàn)代化，即現(xiàn)代法理型秩序的生成與確立、社會的全面發(fā)展與進步；政府治理方式的現(xiàn)代化，即政府制定的各項制度、法律與政策及其運行體制機制的現(xiàn)代化。不同時代的國家，其治理的主體、客體、目標、方式各不相同。同一時代的國家，其治理體系也各不相同。

（五）國家治理能力及其現(xiàn)代化。國家治理能力是國家完成治理活動所必需的各種主觀條件，主要是治理主體的能力。上述個人、社會、政府、企業(yè)四類主體都包括以下能力：意志力、執(zhí)行力、凝聚力、發(fā)展力、創(chuàng)新力、變通力、溝通力、協(xié)調(diào)力、糾錯力。國家治理能力直接影響國家治理的效率、水平和質(zhì)量。如何提高國家治理能力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理績效，是國家治理中面臨的基本問題。

國家治理能力現(xiàn)代化就是國家適應現(xiàn)代社會的發(fā)展要求，使國家的上述能力現(xiàn)代化。國家治理能力現(xiàn)代化是一個動態(tài)的概念，即隨著社會現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，內(nèi)涵的不斷提升，國家治理能力現(xiàn)代化也要不斷創(chuàng)新、不斷提高、不斷健全。

二、現(xiàn)代國家治理體系的理想模式

現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會相比。最大的特點之一就是其專業(yè)化、分層化程度高，不同專業(yè)、不同領域遵循不同的治理之道。就國家治理體系而言，盡管我們很難在個人、社會、政府、市場之間劃出一個十分清晰的比例界線。也找不到一個十全十美的標準模型用于指導、規(guī)范所有國家治理活動，但以下三點是可以肯定的：

一是現(xiàn)代國家治理體系要求個人的歸個人，社會的歸社會，市場的歸市場，政府的歸政府。這體現(xiàn)的是不同領域、不同層次應采取不同的治理之道。

二是不同領域的相互介入，不應當是替代的、添亂的、有害的，而應當是補充的、補臺的、有益的。具體而言，政府要對市場進行宏觀調(diào)控和必要干預，以防止市場失靈或壟斷的產(chǎn)生：市場活動中企業(yè)家以贏利為目的，但也要有政治責任、社會責任：社會組織是社會自治性非政府組織，一不能贏利，二不能與政府為敵，它的合法運作和對成員行為的規(guī)范應當對政府治理和企業(yè)治理產(chǎn)生間接的協(xié)助作用；個人作為經(jīng)濟人要遵守市場經(jīng)濟規(guī)則謀取個人經(jīng)濟利益，作為政治人要遵守國家法律法規(guī)做合法公民，作為社會人要遵守社會認可的倫理道德與文化習俗。

三是個人、社會組織、企業(yè)、政府之間在國家治理中某些重大問題、綜合性問題上應當溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作。這體現(xiàn)了多中心治理的突出特點，即合作、協(xié)作。

如果能夠滿足這三個方面的要求，也就達到現(xiàn)代國家治理體系的理想境界。至于不同國家如何分配個人、社會組織、企業(yè)、政府之間的空間比例，則依社會形態(tài)、發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)、國民素養(yǎng)與習慣等因國而異，不能簡單模仿。照抄照搬。

三、我國國家治理體系存在的問題

我同改革開放以來政治、經(jīng)濟、文化、社會各領域的改革，其實也就是不斷調(diào)整、理順、完善現(xiàn)代國家治理體系的過程，只是由于這個問題太復雜，涉及面太廣，因此我們雖然觸動了一些問題，但關鍵領域至今沒有發(fā)生實質(zhì)性變革，期間還存在著不斷反復和來回震蕩，形成了一些人所謂“這是最好的時期，也是最壞的時期”的評價。如何按照現(xiàn)代國家治理要求實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就成為改革開放中具有頂層設計意義的戰(zhàn)略性考量，這就是黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革總目標的主要原因。

認真分析我國現(xiàn)有國家治理體系，可以發(fā)現(xiàn)其存在的主要問題是：沒有按照現(xiàn)代國家治理要求理順國家與社會（包括社會中的個人）、政府與市場的關系。具體表現(xiàn)為：

（一）政府管得太多、太死。目前我國政府是由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟年代的“全能政府”轉(zhuǎn)變而來的，因此總是有一種抓權(quán)擴權(quán)的沖動。隨著改革的深入，政府自覺不自覺地成為改革中的利益博弈方，與社會、個人、企業(yè)展開利益博弈，這就使政府失去了中立者、利益協(xié)調(diào)者的應有角色，產(chǎn)生了大量的政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”的不良現(xiàn)象。盡管進行了多次改革，但并沒有從根本上改變個人、社會、政府、市場之間的錯亂關系，個人、社會、市場在政府面前都是弱者，本來歸個人的歸政府，歸社會的歸政府，歸市場的也歸政府，政府管得太多、太死，個人、社會、市場的創(chuàng)造力、活力沒有有效釋放出來。同時，政府各個部門又出于自身利益考慮，不斷維護既有體制機制，維護既有利益格局，強勢阻撓改革的進程，與民爭利。誠然，后發(fā)式現(xiàn)代化國家的現(xiàn)代化建設需要強有力的政府和政黨，但這并不是說政府和政黨就要包攬一切，就要黨政不分、政企不分、政社不分。政府和政黨的強而有力主要應當體現(xiàn)在制定國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、進行制度設計、組織力量實施、完善法治保障、維護社會正義等方面，決不是自己到處插手，親力親為，時時事事處處在場。

（二）沒有充分發(fā)揮市場機制的作用。盡管黨的十四大就明確將建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為經(jīng)濟體制改革的目標，但無論是在理論認識層面還是在政策操作層面，我們的市場經(jīng)濟體制都還存在許多問題。從理論上講，市場在資源配置中起基礎性作用，但什么是基礎性作用，這種作用如何體現(xiàn)，其實是不清晰的；在政策層面上，各級政府及其部門出于發(fā)展經(jīng)濟的強烈愿望和政績考評的需要，往往不考慮市場規(guī)律，不按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，直接參與經(jīng)濟活動，給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來了極大困難。如何完善社會主義市場經(jīng)濟體制，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是進一步深化改革必須要破解的難題。

（三）社會自治能力差，依賴政府的慣性思維和行為依然存在。國家、政府是源于社會又高于社會的公共權(quán)威性組織，國家、政府對社會的治理不等于完全替代社會的所有功能。這是現(xiàn)代國家、社會治理的明確界限。必須給社會以足夠的自治空間，讓社會按照自身的邏輯和法則自我管理、自我服務、自我涵養(yǎng)。但是，在計劃經(jīng)濟年代，國家權(quán)力滲透到社會的每一個角落，破壞了社會原有的治理結(jié)構(gòu)和模式。改革開放以來，國家權(quán)力漸次退出，社會建設提上議事日程，社會組織開始復興，社區(qū)快速發(fā)展，但從目前情況來看，社會的自治能力仍然較差，社會組織發(fā)育仍不成熟，社區(qū)也只是一個自然的社會地理空間，中國基層社會、民間社會普遍存在著對政府的慣性依賴，這無疑加大了政府治理的成本和負擔。

（四）個人的社會責任、政治責任不到位。在現(xiàn)代國家治理體系中，個人既是社會的基本細胞，也是國家的公民：既要成為自覺的現(xiàn)代社會人，也要成為自覺的現(xiàn)代政治人；既要承擔一定的社會責任，也要承擔一定的政治責任。但是，改革開放以來國人普遍存在的問題是現(xiàn)代自覺性差。在強烈追逐經(jīng)濟利益的大潮中，人人都變成經(jīng)濟動物，唯利是圖，既不承擔社會責任，也不承擔政治責任。人的現(xiàn)代自覺問題當下已經(jīng)成為中國向現(xiàn)代文明國家轉(zhuǎn)型中的突出問題。

四、全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

以上述現(xiàn)代國家治理體系的理論邏輯研究黨的十八屆三中全會通過的《決定》，就會發(fā)現(xiàn)中央提出的全面深化改革的總目標與我們所期待的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理想模式很吻合。全面深化改革，就是要理順個人、社會、政府、市場之間的關系，核心是要理順政府與市場的關系，最終確立政府治理、市場決定、社會自治、個人自主的現(xiàn)代國家治理體系。這是我國改革開放以來真正具有頂層設計意義的戰(zhàn)略規(guī)劃，這一戰(zhàn)略規(guī)劃是在充分認清改革現(xiàn)狀、洞察世界文明發(fā)展趨勢、把握中國現(xiàn)代化事業(yè)大局的基礎上作出的，必將對中國社會未來的改革、發(fā)展、進步起重大指導和推動作用。下面分別從政府、市場、社會、個人四個層面來看《決定》對怎樣通過全面深化改革的方式實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的規(guī)定和要求。

（一）政府層面。一是治政，主要是推進政府體制改革，目標是在現(xiàn)代國家治理體系框架下建設服務型政府、法治政府、廉潔政府?！稕Q定》指出：

“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能。深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。”二是治吏，即干部隊伍改革與權(quán)力監(jiān)督?！稕Q定》指出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！比侵吸h，即加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設，全面提高黨的建設科學化水平?！稕Q定》指出：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功?！?/p>

（二）市場層面?！稕Q定》首次明確提出市場在資源配置中具有決定性作用，要求充分激發(fā)市場活力，釋放市場能量。《決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！庇纱丝梢詳喽?，通過改革，國家對經(jīng)濟的干預方式、政府對資源的掌控、政府的行政權(quán)限將發(fā)生深刻變化。《決定》指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

（三）社會層面。黨的十八屆三中全會《決定》中關于社會建設方面的表述，非常符合現(xiàn)代社會治理的理念和目標指向?！稕Q定》要求：“正確處理政府和社會關系。加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動?！?/p>

（四）個人層面。在現(xiàn)代國家治理體系下，個人本來就具有充分的自主空間。同時，社會治理、政府治理和企業(yè)治理在最終意義上都指向人的全面自由發(fā)展。因此，一個分工明確、結(jié)構(gòu)清晰的現(xiàn)代國家治理體系，必然要為個人的自主、自由提供充分的保障。同時，國家還應當通過一系列具體制度和政策。尊重和保障人權(quán)，通過體制改革促進人與人之間的公正、公平，進而不斷增加個人的自主性?！稕Q定》這方面的內(nèi)容很多，如收入分配制度改革、戶籍制度改革、土地改革、教育公平、就業(yè)公平、社會保障、全民醫(yī)保、調(diào)整生育政策、廢除勞教制度等，都具有尊重和保障人權(quán)，確保人人公平、個人自主的價值追求。

現(xiàn)代國家治理也是法理型治理，即國家、政府對公共事務的治理，社會中個人與組織、社區(qū)的活動，市場對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，都需要法治，故而《決議》提出要建設法治中國。這在中國法治史上具有里程碑意義，必將有力推進中國建設起真正意義上的現(xiàn)代法治國家。