馬建新

(河南省社會科學院 政治與法學所，河南 鄭州 45002)

黨的十八大報告認為：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求”[1]，并提出了深化行政體制改革的重要任務(wù)。解放思想與實事求是、與時俱進是馬克思主義的精髓，也是中國共產(chǎn)黨思想路線的核心內(nèi)容之一?；仡櫢母镩_放以來我國行政體制改革的歷程，可以清楚地看到，解放思想始終是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)和深化我國行政體制改革的重要推動力量。當前，深化我國行政體制改革，必須繼續(xù)堅持解放思想的要求，以解放思想推動行政體制改革的深化。

一、解放思想是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)

1978年，黨的十一屆三中全會重新確立了黨的馬克思主義的思想路線。在重新確立實事求是的思想路線和推進改革開放的進程中，鄧小平特別強調(diào)解放思想的極端重要性。他指出：”一個黨，一個國家，一個民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進，它的生機就停止了，就要亡黨亡國?！盵2]。解放思想與實事求是是統(tǒng)一的，解放思想必然要求實事求是。解放思想為正確認識我國行政體制的弊端提供了強大的思想武器；同時，要求我國行政體制改革堅持實事求是的原則，因而，解放思想是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)。

一方面，解放思想為正確認識我國行政體制的弊端提供了強大的思想武器。十一屆三中全會以后,鄧小平遵循實事求是的思想路線，解放思想，尖銳地揭露了我國政治體制的種種弊端及其根源。我國原有的政治體制在一定的歷史條件下,為鞏固社會主義制度、發(fā)展社會主義經(jīng)濟,曾經(jīng)起過積極作用。但是隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和社會生活的變化,特別是隨著經(jīng)濟體制改革的全面展開,它與經(jīng)濟體制越來越不相適應(yīng),其弊端暴露得越來越明顯。鄧小平認為高度集權(quán)是我國政治體制弊端的總根源，并對此作了鞭辟入里的分析。1980年8月18日,鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的重要講話中指出:我國政治體制存在的主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。鄧小平同時指出,這5個方面的弊端不是并行的,也不是孤立的,權(quán)力集中是我國政治體制種種弊端的總根源。鄧小平的論述為正確認識我國行政體制的弊端提供了強大的思想武器。與高度集權(quán)的政治體制相聯(lián)系,我國的行政體制也存在著種種弊端。突出表現(xiàn)為兩個方面:一是政府職能劃定不科學。政府管了許多不該管、管不了、管不好的事情。政府在市場資源配置中具有主導權(quán)；政府管得太多太細，一些應(yīng)該由社會和市場管理的事情，掌握在政府手中；少數(shù)事業(yè)單位功能定位不準，既是事業(yè)又是企業(yè)，還履行著某些政府職能。二是政府結(jié)構(gòu)不合理。我國政府結(jié)構(gòu)縱向?qū)哟芜^多，橫向部門劃分過細。世界上多數(shù)國家均是三級制政府,像美國這樣的大國也是以三級制為主。我國目前在宏觀上從中央到地方依次要經(jīng)過省、市、縣、鄉(xiāng)5個層次,這在世界上絕無僅有。同時，由于長期政企不分、政事不分,各部門基本上是按照產(chǎn)品結(jié)構(gòu)形式設(shè)置,職能部門分設(shè)與職權(quán)劃分普遍過細。

另一方面，我國行政體制改革始終堅持實事求是的原則。解放思想是為了指導和推動實踐，解放思想就要注重實踐的檢驗性。解放思想必須是立足實事求是，思想越符合實際，解放思想的成效就越大，效果也就越好。因此，實事求是是解放思想的前提。我國行政體制改革始終堅持實事求是的原則，一個突出表現(xiàn)就是在地方政府機構(gòu)改革中，一切從實際出發(fā)，不搞“一刀切”。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展不平衡，各地政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)實施綜合性管理的程度和深度不同，因此，政府機構(gòu)的設(shè)置絕不能搞一刀切。正是從這一認識出發(fā)，中國共產(chǎn)黨十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：地方政府機構(gòu)改革要“根據(jù)各層級政府的職責重點，合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當上下對口，其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置?！盵3]地方政府機構(gòu)改革已經(jīng)實施多次，總的看，應(yīng)該說是積極穩(wěn)妥的，基本適應(yīng)了形勢發(fā)展的需要。但是，目前仍有很多不適應(yīng)的地方，比如，經(jīng)濟管理和社會事務(wù)管理部門仍然偏多，扯皮現(xiàn)象不斷；城市規(guī)劃、建設(shè)、管理部門設(shè)置不規(guī)范，制約城市建設(shè)和發(fā)展；行政執(zhí)法部門多，綜合行政執(zhí)法尚需進一步完善，等等。因此，地方政府的機構(gòu)改革任重道遠，尚有許多問題需要我們認真加以研究和探索。

二、解放思想是深化我國行政體制改革的推動力量

我國思想解放運動最突出的歷史貢獻在于把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，確立了建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。改革開放以來，每一次思想的大解放、大討論都有力地推動了我國行政體制改革。實踐證明，解放思想始終是深化我國行政體制改革的推動力量。

對我國社會的發(fā)展階段和主要矛盾的正確認識，開啟了我國行政體改革的的探索。1978年5月11日，光明日報發(fā)表《實踐是檢驗真理的唯一標準》的特約評論員文章，引起巨大反響。1978年 12月13日，鄧小平作了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的重要講話，指出：“解放思想是當前的一個重大政治問題”[4]，“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導，解決過去的遺留問題，解決新出現(xiàn)的問題”[5]。真理標準問題的討論大大解放了被長期禁錮的人們的思想，使人們能夠正確認識我國社會的發(fā)展階段和主要矛盾：我國現(xiàn)階段正處于社會主義初級階段，要解決的社會主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。因此，黨和國家的工作重點必須轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，從而把黨和國家的工作重點由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，實現(xiàn)了偉大的歷史轉(zhuǎn)折。為適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，1982年，進行了新時期的第一次行政體制改革，主要目標是提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化。在1981年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報告中，國務(wù)院決定，從國務(wù)院各部門首先做起進行機構(gòu)改革，限期完成。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第22次會議通過了全國人大常委會關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議。這次改革，在領(lǐng)導班子方面，明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)從100個減為61個；省、自治區(qū)政府工作部門從50～60個減為30～40個；直轄市政府機構(gòu)稍多于省政府工作部門；城市政府機構(gòu)從50～60個減為45個左右；行署辦事機構(gòu)從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右；在人員編制方面，國務(wù)院各部門從原來的5.1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)人員從18萬人減為12萬余人。市縣機關(guān)工作人員約減20%；地區(qū)機關(guān)精簡幅度更大一些。這次改革歷時三年，是建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善行政體制的探索。

對市場經(jīng)濟突破性的新認識促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。我國長期把市場經(jīng)濟等同于資本主義。思想解放，使人們獲得了對市場經(jīng)濟新的認識。1988年9月的十三屆三中全會確定了“治理整頓”的方針后，關(guān)于計劃和市場的爭論再起。到1989年6月之后，對計劃和市場的不同看法在某種程度上變成了對姓“社”姓“資”的爭論。在歷史的關(guān)鍵時期，鄧小平旗幟鮮明的講話，為我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制起到了一錘定音的作用。在1990年12月同幾位中央負責同志談話和1991年初同上海市負責同志談話時，鄧小平指出：“我們必須從理論上搞懂，資本主義與社會主義的區(qū)分不在于是計劃還是市場這樣的問題。社會主義也有市場經(jīng)濟，資本主義也有計劃控制?！盵6]“不要以為搞點市場經(jīng)濟就是資本主義道路，沒有那么回事。計劃和市場都得要。不搞市場，連世界上的信息都不知道，是自甘落后?！盵7]在1992年初的南方談話中，鄧小平更對市場經(jīng)濟是不是一定姓“資”，社會主義可不可以搞市場經(jīng)濟以及有關(guān)的問題作了系統(tǒng)的回答。他的這一講話，為中共十四大將建立社會主義市場經(jīng)濟體制確立為我國經(jīng)濟改革的目標這一歷史性的突破奠定了理論基礎(chǔ)。社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立，要求進一步加大經(jīng)濟體制改革力度，推動我國行政體制改革真正完成政府職能由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

三、進一步解放思想，深化行政體制改革

改革開放以來，解放思想與我國行政體制改革的關(guān)系的歷史過程，帶給我們深刻的啟示：深化行政體制改革必須堅持解放思想。近年來，我國行政體制改革已經(jīng)取得了重要成效，政府職能顯著轉(zhuǎn)變，行政管理逐步規(guī)范，行政效能顯著提高，體制機制不斷創(chuàng)新，為促進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的體制保障。同時，也還存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會管理和公共服務(wù)有待進一步加強、政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理、行政效率仍需提高等方面的問題。當前，實現(xiàn)全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標要求進一步解放思想，深化行政體制改革。

一要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個核心。要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。要適時推進事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔行政職能的事業(yè)單位，要逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。同時，配套推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關(guān)的財政政策。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)變職能的突破口。要繼續(xù)推進行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

二要著力理順部門職責關(guān)系。按照權(quán)責一致的原則，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，明確相應(yīng)的責任，做到權(quán)力與責任對等；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權(quán)責脫節(jié)、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制，切實提高行政效率。要精簡和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)。該撤銷的堅決撤銷，任務(wù)交給職能部門承擔。嚴格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)立的，必須嚴格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)。深化大部門體制改革，推動政府機構(gòu)的優(yōu)化組合，以建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟體制要求的職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門職責體系。

三要加快建設(shè)服務(wù)型政府。要堅持以人為本、執(zhí)政為民，在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)。要按照以人為本和科學發(fā)展的施政理念，按照中國市場經(jīng)濟改革、民主政治發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型的客觀要求，服從和服務(wù)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，以政府機構(gòu)改革推動轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。創(chuàng)新管理要注重人民群眾的利益，切實解決廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，從而做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要加強公務(wù)員隊伍建設(shè)和政風建設(shè)，改進工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風，提高工作效率和服務(wù)水平，提高政府公信力和執(zhí)行力。

四要堅持堅持積極穩(wěn)妥的方針。行政體制改革是一個逐步推進的長期過程。深化行政體制改革必須堅持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的目標，把政府機構(gòu)改革與行政體制方面的各項改革相結(jié)合，與各類機構(gòu)改革和行業(yè)改革統(tǒng)籌推進；堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為行政體制改革的重要任務(wù)；堅持積極穩(wěn)妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受程度，審慎地推進改革；堅持行政體制改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)；堅持統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜地推進改革。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18（3）.

[2]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:143.

[3]http://politics.people.com.cn/GB/8198/157649/inde x.html.

[4]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[5]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[6]鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.

[7]鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.