呂青+張徑舟+劉志海+顏世國

摘 要：文章對平衡計分卡在政府部門績效管理中的應(yīng)用進行了研究，結(jié)合政府部門實際，將平衡計分卡四個維度調(diào)整為依法行政、顧客、過程管理和學(xué)習(xí)與成長，探討了平衡計分卡在政府部門績效管理中應(yīng)用的方法。指出在政府績效管理中運用平衡計分卡有助于確定政府部門的戰(zhàn)略、有助于政府部門過程再造、有助于政府部門開展全面績效管理。

關(guān)鍵詞：平衡計分卡 政府部門 績效管理

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）02-043-02

一、政府部門績效管理的現(xiàn)狀

從1993年我國正式建立國家公務(wù)員制度開始，各級政府就開始對公務(wù)員個人進行績效考核。進入21世紀以來，政府的整體績效問題開始受到越來越多的關(guān)注。一些地方政府及部門開始對政府績效評估進行積極的探索，陸續(xù)引入了各種類型的考核和評估的做法，從目標管理到目標考核責(zé)任制，從專項檢查到項目績效評估，從社會服務(wù)承諾制到城市萬人評政府或社會評價，從單一的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核到體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的領(lǐng)導(dǎo)績效考核，都進行了廣泛的探索和實踐。績效管理對于加強政府自身建設(shè)，提高政府工作效率，改進政府工作作風(fēng)等起到了重要的促進作用。然而，由于政府績效管理的內(nèi)容十分廣泛，使得績效評定的標準難以做到客觀統(tǒng)一，間接影響了政府績效管理的效力。當(dāng)前我國一些專家學(xué)者提出和構(gòu)建了政府績效評估的指標體系，但是這些主體指標要么由于主觀評價指標過多而影響績效評估的客觀性，要么過于繁雜而難以在實際中實施，也使得績效管理流于形式。

二、平衡計分卡在政府部門的應(yīng)用

平衡計分卡是從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長四個維度，將組織的戰(zhàn)略落實為可操作的衡量指標和目標值的一種新型績效管理體系。其核心思想是通過四個維度之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系來展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡。這四個維度并不是相互獨立的，而是組成了一條因果鏈，展示了業(yè)績和業(yè)績驅(qū)動因素之間的關(guān)系：為了提高經(jīng)營效益、贏得市場，必須使顧客滿意，要使顧客滿意必須提供滿意的產(chǎn)品，而滿意的產(chǎn)品來自內(nèi)部生產(chǎn)過程的改進，要改進內(nèi)部生產(chǎn)過程，必須對員工進行培訓(xùn)。

政府部門應(yīng)用平衡計分卡時，財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長等維度的具體內(nèi)容的確定都應(yīng)圍繞政府部門的特點進行，充分體現(xiàn)政府部門的非營利性。政府部門的最終目的是公共利益最大化，與企業(yè)追求利潤最大化的目的不同。在政府部門中，財務(wù)維度將不再作為最終績效結(jié)果置于平衡計分卡的頂端，將依法行政作為最終績效結(jié)果。平衡計分卡的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度實際上是強調(diào)了政府部門內(nèi)部過程管理的重要性，因此將內(nèi)部業(yè)務(wù)流程稱為過程管理更為合適。調(diào)整后的四個維度為：依法行政、顧客、過程管理、學(xué)習(xí)與成長。

1.依法行政維度。政府依法行政保證了行政管理為人民服務(wù)的目標，是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求，體現(xiàn)了對人民負責(zé)的原則。

2.顧客維度。組織都有其所面對的產(chǎn)品對象或者是服務(wù)對象。顧客所關(guān)心的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、滿意程度等，就是政府部門所要努力的方向，以此來滿足顧客的需求，提高他們的滿意程度，政府部門才有持續(xù)存在的意義。

3.過程管理維度。組織的過程管理體現(xiàn)了組織的核心競爭力，為顧客提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的實現(xiàn)都需要以組織的內(nèi)部業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)。從政府部門戰(zhàn)略管理的高度對其內(nèi)部業(yè)務(wù)過程進行規(guī)劃，將政府部門的核心業(yè)務(wù)過程轉(zhuǎn)化成具體的測評指標，形成一條完整的內(nèi)部過程管理價值鏈。

4.學(xué)習(xí)與成長維度。組織的學(xué)習(xí)和成長主要來自三個主要方面：人才、信息系統(tǒng)和組織程序，主要體現(xiàn)在科教、創(chuàng)新和員工三個方面。學(xué)習(xí)與成長方面主要描述了政府部門的無形資產(chǎn)及其在戰(zhàn)略中的作用，其目標確定了需要利用資源來支持創(chuàng)造價值的內(nèi)部過程管理。

處于四個維度中心的是政府部門的使命、戰(zhàn)略和愿景，平衡計分卡四個維度有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系：為了實現(xiàn)更好的公共利益，必須依法行政，使顧客滿意；為了更好地為顧客服務(wù)，必須提高政府部門內(nèi)部管理能力，改進內(nèi)部業(yè)務(wù)過程；學(xué)習(xí)與成長則更好地解決了政府部門長期生命力的問題，可以實現(xiàn)有效的內(nèi)部運營。四個維度形成戰(zhàn)略目標的框架，政府部門只有在人才充沛、信息暢通、環(huán)境優(yōu)良的情況下，才能有效開展各項關(guān)鍵工作；只有各項關(guān)鍵工作全部達到預(yù)期目的，才能實現(xiàn)依法行政，滿足利益相關(guān)者的需求。

三、平衡計分卡在政府部門的具體應(yīng)用

政府部門應(yīng)用平衡計分卡的核心思想是幫助政府部門把宏觀戰(zhàn)略目標分解到部門、團隊以及每個員工，使員工的日常工作與組織的宏觀目標聯(lián)系起來。通過平衡計分卡對績效考評指標及指標權(quán)重的設(shè)定，可以對員工的行為進行有效的激勵與引導(dǎo)，分別從四個方面分析哪些是完成政府部門使命的關(guān)鍵成功因素，從而選擇測評指標，指標設(shè)定要科學(xué)、合理，而且要有可操作性。四個方面的指標通過因果關(guān)系聯(lián)系，構(gòu)成一個完整的評價考核整體。通過評價這些關(guān)鍵成功因素的項目，并不斷檢查審核這一過程，實現(xiàn)內(nèi)部過程和外部產(chǎn)出之間的反饋循環(huán)，使組織的發(fā)展戰(zhàn)略落實為行為，從而持續(xù)改善戰(zhàn)略績效，實現(xiàn)組織目標。借助平衡計分卡能幫助人力資源了解如何將組織戰(zhàn)略細化成具體的績效目標，清晰績效實現(xiàn)途徑。

平衡計分卡在政府部門應(yīng)用的方法如下：

1.確定戰(zhàn)略目標。明確組織在依法行政、顧客、過程管理及學(xué)習(xí)與成長四個維度上的戰(zhàn)略目標，積極分析在依法行政維度，組織主要職能是什么；在顧客維度，顧客的需求和期望是什么，如何做，做什么才能滿足其需求和期望；在過程管理維度，應(yīng)改善哪些內(nèi)部業(yè)務(wù)過程，應(yīng)建立哪些管理機制；在學(xué)習(xí)與成長維度，為履行職能需要具備哪些知識和技能等。思考并解答要達到戰(zhàn)略目標組織需要做些什么，做這些的時候需要哪些能力等問題，為接下來的戰(zhàn)略分解提供堅實的條件。

2.繪制戰(zhàn)略地圖。戰(zhàn)略地圖是基于平衡計分卡的內(nèi)在邏輯原理，將組織戰(zhàn)略量化所形成的目標框架圖。通過戰(zhàn)略地圖，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一系列可衡量和分解、并具有一定內(nèi)在邏輯關(guān)系的指標和事件的組合，利用平衡計分卡將組織戰(zhàn)略分解至依法行政、顧客、過程管理、學(xué)習(xí)與成長四個維度，即確定組織戰(zhàn)略在依法行政、顧客、過程管理、學(xué)習(xí)與成長四個維度的戰(zhàn)略主題是什么。根據(jù)組織在平衡計分卡四個維度的戰(zhàn)略主題，再考慮到四個維度之間的邏輯聯(lián)系，繪制戰(zhàn)略地圖，以實現(xiàn)對這些指標的動態(tài)管理。

3.提煉關(guān)鍵成功因素。在戰(zhàn)略地圖的基礎(chǔ)上，根據(jù)戰(zhàn)略主題分析達到該戰(zhàn)略主題的關(guān)鍵成功因素，并提煉出價值驅(qū)動指標，將大目標分解落實到對此承擔(dān)直接責(zé)任的各個核心驅(qū)動部門， 對關(guān)鍵績效指標（KPI）進行規(guī)劃、識別、定義和制定考核方案。

依法行政重點關(guān)注政府部門本職工作的開展，關(guān)注核心業(yè)務(wù)指標，確保工作質(zhì)量。顧客導(dǎo)向重點關(guān)注顧客和相關(guān)方的滿意度，樹立政府部門良好形象，如外部顧客滿意度、內(nèi)部顧客滿意度、廉政建設(shè)滿意率、機關(guān)作風(fēng)改進滿意率、后勤保障滿意率、領(lǐng)導(dǎo)班子評價水平等考核指標。過程管理重點關(guān)注提高工作效率、規(guī)范內(nèi)部管理涉及的工作過程開展情況，如業(yè)務(wù)辦理的效率和準確率、公文管理等。學(xué)習(xí)成長重點關(guān)注資源管理和后勤保障工作內(nèi)容，提升提供人力資源、工作環(huán)境、內(nèi)部管理等方面的基礎(chǔ)保障，確保實現(xiàn)有效的內(nèi)部運營。

4.將關(guān)鍵績效指標分解到崗位。根據(jù)關(guān)鍵績效指標自上而下分解的原則，在確定了部門的關(guān)鍵績效指標后要進一步將這些指標分解至各個崗位。在將關(guān)鍵績效指標分解至崗位時，要結(jié)合各個崗位的工作職責(zé)和工作過程并加以量化，從而做到上下貫通、一一對應(yīng)、分解不錯位。關(guān)鍵績效指標可能有多個，所以在確定關(guān)鍵績效指標時，可以運用層次分析法（AHP）確定指標權(quán)重。

四、平衡計分卡在政府管理中的應(yīng)用成效

平衡計分卡運用到政府部門績效管理中之后，把政府部門抽象的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槊魑哪繕?，并用具體的評估手段和指標加以衡量。

1.有助于確定政府部門的戰(zhàn)略。績效管理引用平衡計分卡可以幫助政府部門確定和落實戰(zhàn)略。在戰(zhàn)略確定方面，戰(zhàn)略地圖可以幫助政府部門明確自己的戰(zhàn)略，找到適合自身發(fā)展的中長期目標。在戰(zhàn)略落實方面，首先，當(dāng)政府部門戰(zhàn)略確立后，平衡計分卡可以通過目標分解，把政府的戰(zhàn)略和政府部門自身的職責(zé)、工作密切關(guān)聯(lián)起來；其次，利用平衡計分卡的因果關(guān)系可以制定明確的實施計劃，分配完成具體目標的職責(zé)、權(quán)力；再次，平衡計分卡可以使績效目標量化，并界定實際績效的不同層次，建立績效目標與發(fā)展戰(zhàn)略之間的鏈接，使評估結(jié)果更為客觀；最后，平衡計分卡可以對目標績效進行跟蹤和分析，并根據(jù)分析做必要的戰(zhàn)略調(diào)整。

2.有助于政府部門過程再造。平衡計分卡將內(nèi)部業(yè)務(wù)過程作為評估體系的一個關(guān)鍵指標，促使政府部門主動產(chǎn)生通過改善過程管理來提高服務(wù)質(zhì)量的動力。良好的政府部門內(nèi)部過程管理是實現(xiàn)高效率公共管理的基礎(chǔ)，政府部門內(nèi)部運作過程如果存在缺陷，容易影響組織的正常運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致工作效率低下，并可能滋生腐敗行為，也就是說政府部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證，進而影響社會公眾的滿意度。平衡計分卡關(guān)注那些能夠提高組織效率并獲得社會公眾認可的關(guān)鍵過程，強調(diào)溝通與合作的重要性，通過完善過程，實現(xiàn)組織信息、資源的有效集成，減少組織內(nèi)外、部門之間存在的各種摩擦和分歧，確保整個組織的良性、高效運轉(zhuǎn)。

3.有助于政府部門實施全面績效管理。平衡計分卡建立了一個完整的績效指標體系，從分解到評價都給出了科學(xué)的、可操作的指南，平衡計分卡將戰(zhàn)略與執(zhí)行之間、執(zhí)行與評價之間通過指標連接起來，為成功實施績效管理打下基礎(chǔ)。

目前的政府部門績效考核往往重部門輕個人，重結(jié)果輕過程，考核依據(jù)模糊。通過運用平衡計分卡，可以在對部門、崗位、個人設(shè)定考核指標的同時，明確崗位職責(zé)，進行工作和職責(zé)分析，將組織目標與指標、部門目標與指標、崗位目標與指標的設(shè)定、分解、執(zhí)行的全過程集成管理。對部門、崗位、個人的績效進行全面的集成管理，使個人績效集成于崗位績效，崗位績效集成于部門績效，部門績效集成于組織績效。既注重“崗位—部門—組織”的績效垂直路徑的集成，也兼顧過程績效的水平路徑的集成，并為此設(shè)定數(shù)據(jù)分析和持續(xù)改進過程。平衡計分卡引入政府績效管理中，使績效管理更加合理化和優(yōu)化，也更加效率化。

（課題資金來源：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局基金項目“政府部門集成管理體系研究與應(yīng)用”階段性成果之一，項目編號：2012IK076）

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（作者單位：山東出入境檢驗檢疫局 山東青島 266001；第一作者：呂青，高級工程師，碩士，研究方向：政府部門績效管理和體系管理）

（責(zé)編：若佳）