董溯戰(zhàn)

（華東理工大學 法學院，上海 200237）

社會分工導致中國農村留守兒童問題。改革開放助推中國經濟發(fā)展，耕、種、收等農業(yè)專業(yè)服務快速發(fā)展，工業(yè)和服務業(yè)的門類日益細化。農業(yè)分工解放了大量農村人口，工業(yè)和服務業(yè)的分工則產生了勞動力需求，農村剩余勞動力向工業(yè)、服務業(yè)轉移，農民工群體因而出現。頻繁的工作流動、較低的勞動收入、二元的城鄉(xiāng)戶口和教育體制等因素使得許多農民工被迫把未成年子女留在農村，父母無法按照傳統(tǒng)方式與留守子女一起生活并提供全面的生活照顧、健康保障及教育引導，年事較高的祖父母（或外祖父母）或精力有限的近親屬或其他人成為眾多農村留守兒童的照管人。于是，農村留守兒童的基本生活、照管、教育、健康及心理等問題相伴而生。中國經濟領域的分工因為農民工的參與而得以發(fā)展，農村兒童養(yǎng)育保障分工中父母作用的弱化卻未能獲得有效的填補。即，舊的分工被打破，而新的分工卻未能及時建立。生存權保障分工的失范和失衡不僅影響農村留守兒童現在和未來與社會的合作，也影響兒童父母及其他相關親人與社會的相融，社會團結弱化的風險日益凸顯。本文擬探討如何依托農村留守兒童社會保障法促進社會團結的問題。

一、作為農村留守兒童社會保障法價值目標的社會團結的類型

社會團結①社會團結一詞的法語和英語表達分別是solidarité和solidarity，在中國又被譯為社會連帶、社會關聯(lián)等。是指構成社會的人、群體及組織之間的相互依存的關系和狀態(tài)。作為系統(tǒng)的社會團結理論的提出者，涂爾干不僅論證了社會如何結合成整體的問題，還研究了法律與社會團結中的關系。涂爾干強調：“團結的作用不僅在于能夠使普遍的、無定的個人系屬于群體，它還能夠使人們具體的行為相互一致。”②[法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，三聯(lián)書店2000年版，第 68頁。他認為，社會團結可分為機械團結和有機團結。其中，機械團結建立在個人相似性的基礎上，集體人格完全吸收了個人人格；有機團結則建立在分工和個人相互差別的基礎上，每個人都擁有自己的行動范圍與獨立的人格。③同上，第 91頁。機械團結通過集體意識把個體連接在一起，任何觸犯了強烈而又明確的集體意識的行為皆視為犯罪，因而，機械團結依靠作為壓制法的刑事法來維護；以民法、商業(yè)法、訴訟法、行政法和憲法為代表的恢復性法是維護有機團結的主要手段。④同上，第 32、42、70、73 頁。社會合作是社會存在的方式，社會團結則是社會合作的粘合劑。社會團結把不同信念、不同地位、不同能力的人組合在一起，為開展各種協(xié)作奠定了基礎。規(guī)范性和穩(wěn)定性使法律成為強化社會團結的重要手段，而且不同類型的法律重點維護的社會團結類型不同。如果說社會合作依托于各類社會團結，則不同社會團結的穩(wěn)固依賴于相應的法律制度。依此而言，所有法律安排都應以維護一定的社會團結為價值目標。只有如此，社會系統(tǒng)才具有可持續(xù)性，作為社會系統(tǒng)要素的人才能永遠具有“社會性”。

作為生存權保障法，農村留守兒童社會保障法旨在改善農村留守兒童的生活質量，以維護農村留守兒童作為人應當具有的內在價值。而上述目的的實現過程也是推進農村剩余勞動力流向城鎮(zhèn)、實現城鄉(xiāng)相融的過程。即，農村留守兒童社會保障法具有促進社會和諧、實現社會整合的功能。而該功能就是在農村留守兒童社會保障法推進作為其價值的社會團結的過程中實現的。作為農村留守兒童社會保障法價值目標的社會團結可區(qū)分為家庭團結、國民團結、職業(yè)團結、社區(qū)團結、公益團結。盡管不同團結類型在農村留守兒童社會保障法中的地位不同，但它們既是農村留守兒童所處的社會網絡的反映，也是農村留守兒童社會保障法調整的社會關系的體現。

家庭團結是指因婚姻、血緣、收養(yǎng)而形成的人與人之間的關聯(lián)。家庭團結是農村留守兒童社會保障法中的主要社會團結類型。無論是已有的農村留守兒童社會保障制度，還是未來建構的農村留守兒童社會保障制度都需要把家庭團結作為其首要基礎。農村留守兒童社會保障法之中的家庭團結有三個特征：其一，婚姻、血緣、收養(yǎng)是家庭團結的物質基礎。作為社會細胞的家庭，其形成的基礎只有婚姻、血緣、收養(yǎng)三種因素，家庭成員之間的聯(lián)系當然也以此為基石。少部分農村留守兒童家庭中存在收養(yǎng)關系，多數農村留守兒童家庭以婚姻、血緣作為維系紐帶。其二，親情是家庭團結的精神基礎。家庭團結的親情根源于婚姻、血緣、收養(yǎng)，形成于家庭成員的長期相處之中。婚姻、血緣、收養(yǎng)未必一定形成良好的親情關系，親情還受制于家庭成員的相處時間長短、性格差異度等因素。缺少親情的婚姻、血緣、收養(yǎng)關系無法為農村留守兒童的生存權提供保障，即，親情殘缺的家庭團結是一種弱團結，并不能成為農村留守兒童社會保障制度的牢固基礎。其三，農村留守兒童社會保障法中的家庭團結具有主導性。雖然國民團結是農村留守兒童社會保障法的“公共屬性”的標志，但國民團結功能的實現必須借助于家庭團結。作為一種特殊兒童的社會保障制度，農村留守兒童社會保障制度是一種家庭團結與國民團結共同支撐下的社會保障制度。

國民團結是基于國家強制力而在不同國民之間形成的關聯(lián)。作為農村留守兒童社會保障制度的基礎，國民團結具有覆蓋面廣和強制性的特點。①董溯戰(zhàn)：《論作為社會保障法基礎的社會連帶》，《現代法學》2007年第1期，第80頁。首先，國民團結是能夠覆蓋全體國民的社會團結類型。同一國籍下的社會成員都是國民團結的涵蓋范圍。相同國籍不僅意味著經濟與社會關聯(lián)性，也意味著同樣的民族認同感、相近的文化認可度，即，共同的國民感情。物質與精神的高度相關性是國民團結的基礎。農村留守兒童社會保障制度中的“國家因素”就是國民團結的體現，反過來，國民團結的強化也有賴于農村留守兒童社會保障制度。其次，國民團結以國家強制性為基礎。作為農村留守兒童社會保障法強制性特征的淵源，國民團結的維系不僅依托客觀存在的物質與精神關聯(lián)，還離不開政權的強制力。國民團結的強制性表現為農村留守兒童社會保障制度中的財政資金支持、政府監(jiān)管及相關義務主體行為的不可選擇性。從形式上看，國民連帶的強制性源自國家機器的固有特征，它實質上是國民認同感達到一個高度的表現。建立于國民團結基礎之上的農村留守兒童社會保障制度有助于強化國民認同感。對于作為受益人的農村留守兒童而言，體現橫向關聯(lián)的家庭團結是一種自主性團結，而體現縱向關聯(lián)的國民連帶則是一種強制性團結。

職業(yè)團結是因工作關系而在人與人之間形成的關聯(lián)。職業(yè)團結是構建農村留守兒童社會保障法的緣起。農村留守兒童社會保障法中的職業(yè)團結主要是指留守兒童父母因工作而與相關單位和個人形成的關聯(lián)。由于其內涵豐富，因而還可細分為多類次級職業(yè)團結。其一是農村留守兒童父母與單位間的職業(yè)團結。農村留守兒童父母為單位提供勞動，單位則為其提供工資、福利等待遇，承擔社會保險費和住房公積金的繳納責任，并負有人身安全保障義務。同時，單位還通過文化娛樂等活動強化同職工之間的精神融合。物質與精神的結合在農村留守兒童父母與單位間形成了相互依存相互制約的關系，而這種關系是職業(yè)團結的基礎。由于農村留守兒童父母與單位之間的關聯(lián)建立于相互承擔義務、相互享有權利的基礎上，該類團結可稱為逆向社會團結。其二是農村留守兒童父母與職工間的職業(yè)團結。農村留守兒童父母與職工同為勞動者，相互之間不僅有工作上的配合關系，還因社會保險、住房公積金等社會保障制度安排而形成利益連帶。當然，職工之間的關聯(lián)還體現在為爭取共同權利而建立的合作中，特別是聯(lián)合起來與用人單位、政府的談判、交涉之中。由于農村留守兒童父母與職工間以同類、相似的權益為合作基礎，該類團結可稱為同向社會團結。其三是農村留守兒童父母與其他單位及其職工間的職業(yè)團結。因為同類產業(yè)間、不同產業(yè)間存在業(yè)務、技術、人員等方面的交流與合作，因此，各單位及其職工間也存在或疏或密的關聯(lián)。盡管農村留守兒童父母與其他單位及其職工間的職業(yè)團結不如農村留守兒童父母與本單位及其職工間的職業(yè)團結緊密、牢固，但仍是職業(yè)團結鏈條中不可或缺的一環(huán)。

社區(qū)團結是農村留守兒童及父母與其所在社區(qū)間形成的關聯(lián)。社區(qū)團結至少可分為兩類:一方面，社區(qū)團結首先是指農村留守兒童及父母與原生活社區(qū)間的關聯(lián)。原生活社區(qū)一般也是農村留守兒童的主要生活地點，就是中國制度語境下的自然村和行政村。由于地域、宗族、歷史等因素，作為自治管理的行政村及其所屬的自然村與農村留守兒童及其父母間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，農村留守兒童及其父母與原生活社區(qū)間的關聯(lián)也是農村留守兒童與父母、受托照顧人間的關聯(lián)之外影響農村留守兒童生存權的最重要的社會團結形式。另一方面，社區(qū)團結還包括農村留守兒童父母與其工作所在地社區(qū)的關聯(lián)。盡管這種關聯(lián)對農村留守兒童生存權保障的作用比較弱，但其畢竟影響著農村留守兒童父母的物質與精神生活狀態(tài)，進而間接地影響著農村留守兒童的生存權。同時，農村留守兒童的生存狀況起碼會在精神層面影響其父母與工作地社區(qū)的融合度。

公益團結則是公益援助者與受益者之間形成的關聯(lián)。農村留守兒童社會保障制度中的公益團結主要是各類組織、個人因參與保障農村留守兒童生存權的慈善活動而形成的社會關聯(lián)。公益團結中的組織與個人可分為兩類：其一是專門從事兒童照管事務的組織與個人，包括學校、兒童照管機構、受托從事照管服務的家庭和個人。其二是參與各類慈善事務的組織與個人。上述各類組織、個人與農村留守兒童及其家庭成員之間形成關聯(lián)是農村留守兒童社會保障制度的基礎。

二、農村留守兒童社會保障法對社會團結理念的強化

農村留守兒童社會保障法的制度安排比較好地體現了合作共濟觀與社會權理念，而合作共濟觀強調的是橫向團結精神，社會權理念強調的是縱向團結精神。農村留守兒童社會保障法有助于宣示和強化社會團結理念。

農村留守兒童社會保障法有助于凸顯合作共濟觀。農村留守兒童社會保障法中的基本生活保障制度、照管保障制度、教育保障制度、健康保障制度的設計與實施需要建立于多方主體平等自愿基礎之上。這些制度涉及到留守兒童的父母、近親屬、學校、社會公眾、社會福利機構、企業(yè)等。不論提供經濟援助、公共服務，還是私人照顧，農村留守兒童生存權的實現過程就是合作共濟觀彰顯與強化過程。合作共濟觀源于人們之間的相互依賴，而依賴源于生存需要。人們之間的需要分為兩類，其一為相同或相似的需要，其二為不同的需要。擁有相同或相似需要的人們之間不僅存在直接競爭關系，也有同向合作關系；擁有不同需要的人們之間既有間接競爭關系，也有相向合作關系。不論是同向合作，還是相向合作，都會在人們之間形成依存關系；競爭不僅在人們之間產生制約，更會帶來創(chuàng)新激勵，而創(chuàng)新是社會進步的根本依賴。簡言之，合作共濟觀形成于合作與競爭中。社會分工導致農村留守兒童問題，而社會分工也意味著社會合作與社會競爭。農村留守兒童社會保障制度保障農村留守兒童生存權就是維護社會分工，也是維護人們之間的合作與競爭。即，農村留守兒童社會保障法促進合作與競爭的同時強化了合作共濟觀?！叭藗兿嗷ビ羞B帶關系，即他們有共同需要，只能共同地加以滿足；他們有不同的才能和需要，只有通過相互服務才能使自己得到滿足?！雹偕蜃陟`：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第252頁。正是在狄驥所言的滿足需要的過程中，合作共濟觀逐漸得以強化。農村留守兒童社會保障法所強化的合作共濟觀體現了“尊重生命”的觀念，主張對人類共同體中的弱者給予關照，保障其享有同類生命應有的尊嚴。也就是，“永遠把人類（無論是你自身還是他人）當作一種目的而絕不僅僅是一種手段來對待”。②[英]A．J．M．米爾恩：《人的權利與人的多樣性》，夏勇等譯，中國大百科全書出版社1995年版，第102頁。為此，各類義務主體有責任協(xié)助農村留守兒童過上人應當享有的最低生存條件。

社會權理念的認可度也可借助農村留守兒童社會保障法而得以提升。自由權指的是不依賴政府援助而實現的權利，與自由權相對的社會權則是指在政府協(xié)助下才能實現的權利。社會權要求政府通過積極行動推進公眾利益，“就是個人要求國家加以積極所為的權利，這類權利主要是指各種社會福利權利或各種受益權利，如公民的工作權、受教育權、社會救濟權、保健權、休假權、娛樂權，等等”。③俞可平：《社群主義》，中國社會科學出版社1998年版，第82-83頁?；蛘哒f，“國家不能像自由資本主義時期一樣，放任自由自治的私人權利在競爭的市場上互相沖撞，而應該從實現個人利益與社會利益協(xié)調的角度有所作為，為社會弱者提供實現權利的必要條件”。因此，社會權首先是社會弱者針對國家提出的請求幫助權。④董保華等：《社會法原論》，中國政法大學出版社2001年版，第177頁。農村留守兒童社會保障權不僅是農村留守兒童社會保障法中的基本權利，而且也是一種社會權。畢竟，該權利是政府積極參與下形成的權利。政府既承擔著制度的設計和資金供給責任，還負責相關事務的經辦和監(jiān)督。農村留守兒童社會保障法的屬性決定了政府作用的基礎性。沒有政府，農村留守兒童社會保障法根本無法建立。農村留守兒童社會保障法中社會權理念就體現為政府等公共機構在農村留守兒童生存權保障中的不可或缺性。農村留守兒童社會保障制度的構建與實施過程是政府地位彰顯的過程，也是社會權理念逐漸得到認可和強化的過程。

與社會權理念相比，合作共濟觀更具有基礎性，社會權理念是合作共濟觀的升華，二者共同體現了農村留守兒童社會保障法中的社會團結理念。

三、農村留守兒童社會保障法對社會團結的促進

農村留守兒童社會保障法通過維護不同社會主體之間的關聯(lián)性強化各類社會團結。法律能夠為各種社會協(xié)作提供支持。法律應當“預先確立相互協(xié)作的方式”，否則，每次協(xié)作都要經歷復雜的談判，而過于復雜的協(xié)商會使合作最終無法達成，團結無法實現。①[法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，三聯(lián)書店2000年版，第325頁。法律就是利用公共強制力迫使各類社會主體遵循社會合作的方式。農村留守兒童問題的實質正是在于，部分需要承擔義務的主體沒有動力或不知如何承擔責任，甚至權利主體也不知如何救濟。通過構建農村留守兒童社會保障法，不僅可以明確責任主體，理清責任界限，還可限制權利主體行使不當選擇權，強制義務主體履行職責。倘若沒有法律，“各種功能就不能合理地和和諧地發(fā)揮作用”。②同上，第327頁。農村留守兒童社會保障法可通過相關制度安排把社會分工產生的社會合作方式相對地固定下來，以降低合作成本，擴展合作的廣度和深度，社會團結不能和社會團結松散的風險也因而會大大降低。

（一）對國民團結的促進

強化國民團結是農村留守兒童社會保障法的基本目標。農村留守兒童社會保障法本質上就是政府為保障農村留守兒童生存權而構筑的規(guī)則體。國家的意志與責任是制度安排的基礎，各類制度設計均具有促進國民團結的作用。無論是基本生活保障制度、照管保障制度、教育保障制度，還是健康保障制度，皆依托政府的制度構筑責任、財政責任和實施責任，突出國民團結。

首先，政府的制度構筑責任有助于強化國民團結。基于法律和政策的農村留守兒童社會保障制度主要采用社會救助、社會福利、社會保險形式保障農村留守兒童的生存權。法律與政策的設計過程就是國民互動過程。借助制度變革，國民會就農村留守兒童生存權保障問題達成更多共識。盡管國民意志在同一問題上常呈現出多元性特征，但作為“觀點分歧”對立面的“意見統(tǒng)一”則意味著部分國民意志的高度融合。不過，關于農村留守兒童社會保障制度問題的爭論，國民之間很難取得絕對一致，通常的結果是“交叉一致”③關于“交叉一致”的內涵，可依照下列方式說明：假設甲、乙、丙三人參與討論一個環(huán)境問題，而該環(huán)境問題包括a、b、c三個小問題。結果是，甲、乙就a問題取得了一致；乙、丙就b問題取得了一致；甲、丙就c問題取得了一致。這種狀況可稱為三個人就上述環(huán)境問題取得了“交叉一致”。。如果存在廣泛的“交叉一致”，即使在同意與反對制度變革的國民之間也不易形成分裂，而仍然會存在較多合作。綜上，政府引導農村留守兒童制度變革的過程就是國民之間團結度增強的過程。

其次，政府的財政責任也有助于強化國民團結。除了健康保障中的醫(yī)療保障可采用社會保險形式外，農村留守兒童的基本生活保障、照管保障和教育保障只能采用社會救助與社會福利形式。社會救助與社會福利不能向受益人及其家屬收繳費用，政府是費用的主要承擔者，組織與個人捐助只能作為補充?，F有的普遍適用于農村留守兒童的新型農村合作醫(yī)療制度及個別地方專門為兒童建立的新型農村合作醫(yī)療制度④如《大連高新技術產業(yè)園區(qū)中小學生及兒童新型農村合作醫(yī)療制度試行辦法》【大連高管發(fā)（2010）90號】。都把政府設定為保險金的主要繳納者，兒童家庭僅需承擔較少部分費用。也就是，農村留守兒童社會保障法的資金來源主要源于政府，而政府財政源于國民。因此，農村留守兒童社會保障制度通過經費制度間接地把國民結合在了一起。特別是建立于國民充分同意基礎之上的農村留守兒童社會保障資金籌集制度必然推動國民意志的深度結合。

第三，政府的制度實施責任也有助于強化國民團結。農村留守兒童社會保障制度的落實需要政府投入大量人力與財力資源。不管是民政、教育、衛(wèi)生、財政等制度落實機構，還是審計、監(jiān)察等制度監(jiān)管機構，都既受制于所屬政府部門，也要體現國民的利益與要求。國民不僅可通過代議制度把有關農村留守兒童社會保障制度的觀念傳達于政府，還可借助現代輿論媒介表達自己的觀點。農村留守兒童社會保障制度實施的過程就是國民意志依托政府逐漸集中與整合的過程。由于農村留守兒童社會保障制度不僅可以維護兒童生存權，還可促進中國社會經濟轉型，因而，只要規(guī)范實施，就能贏得較多國民的支持，并成為凝聚國民力量的制度載體，國民間的協(xié)同性也會逐漸提升。

（二）對家庭團結的促進

各類農村留守兒童社會保障法律制度都有助于促進家庭團結。農村留守兒童社會保障法的支撐性主體是國家和家庭。家庭成員的責任設定決定了制度維護私人利益的目的性，而政府的義務安排則是該制度具有社會保障屬性的決定性條件。但無論政府依照法律制度提供何種形式的援助，只有獲得農村留守兒童家庭的協(xié)助，才能夠有效實施。在基本生活保障與照管保障領域，政府主要在物質上提供保障，家庭則是主要的實施者。在教育和健康保障制度中，雖然參與的程度較低，但家庭成員仍然是主要的協(xié)作者。在政府參與度較低的私法制度中，家庭成員是農村留守兒童生存保障責任的主要承擔者；而更多體現公共意志的農村留守兒童社會保障法中，家庭成員的責任并沒有因政府的較多參與而降低。所不同的是，在私法中，家庭成員保障農村留守兒童生存權的責任主要依托于抽象性規(guī)范，而在社會保障法中，家庭成員保障農村留守兒童生存權的責任則主要依托于具體性規(guī)范。相應地，私法強化家庭團結的方式比較隱性化，而農村留守兒童社會保障法強化家庭團結的方式比較顯性化。

（三）對職業(yè)團結的促進

強化職業(yè)團結也是農村留守兒童社會保障法的目的。農村留守兒童問題既是中國現代產業(yè)分工深化的結果，也是傳統(tǒng)農村留守兒童生存保障分工被打破的表現。農村留守兒童社會保障法則通過調整和構建農村留守兒童生存保障制度而因應現代產業(yè)分工的發(fā)展。一方面，法律制度弱化了農村留守兒童對父母的物質依賴。無論是基本生活保障制度、照管保障制度、教育保障制度，還是健康保障制度，都把農村留守兒童生存保障的物質來源從家庭擴展到了整個社會，特別是強化了政府的物質保障責任。父母不再是農村留守兒童唯一重要的生存物質供應者。農村留守兒童父母因而可以擁有更多的收入積累，工作的穩(wěn)定性也得以強化。另一方面，農村留守兒童與父母間的心理聯(lián)系也得以強化。物質條件的改善不僅減輕了父母的經濟負擔，也有助于改進父母與留守兒童間的溝通與交流，甚至也可增加共同生活的機會。父母對農村留守兒童的精神牽掛也因而弱化。綜上，物質條件與心理狀態(tài)的變化有助于改善留守兒童父母工作地的生存條件及其對工作的態(tài)度，強化其工作認可度，提高其工作適應性。留守兒童父母與工作單位、職工之間的關聯(lián)更具有穩(wěn)定性，與其他單位及其職工的聯(lián)系也更為頻繁。即，農村留守兒童社會保障法不僅是農村留守兒童生存權保障的依據，也可促進農村留守兒童父母的職業(yè)團結。

（四）對社區(qū)團結的促進

農村留守兒童社會保障法也有助于強化社區(qū)團結。農村留守兒童社會保障制度的實施依賴于留守兒童所在社區(qū)。首先，法律應當設定農村留守兒童所在社區(qū)的制度實施責任。相較于縣、鄉(xiāng)級政府，農村留守兒童所在社區(qū)更為接近農村留守兒童，因此，政府可委托農村留守兒童所在行政村發(fā)放留守兒童基本生活補貼、協(xié)助農村留守兒童父母選擇照管家庭或照管機構等相關事務。其次，法律也應當設定農村留守兒童所在社區(qū)的制度監(jiān)督責任。相對于政府機構，農村社區(qū)的地理與人情優(yōu)勢就是信息與成本優(yōu)勢，社區(qū)受政府委托對農村留守兒童社會保障事務實施監(jiān)管就更具合理性。盡管農村留守兒童所在社區(qū)機構不是政府組成部分，而只是村民自治組織，但其仍然可接受作為公共機構的政府的委托承擔公共管理職責。這不僅符合治理理論與現代市民社會理論所主張的弱化政府職能、擴大民間參與的理念，也意味著基層社區(qū)組織深度融入農村留守兒童社會保障事務。無論是農村留守兒童社會保障法中的社區(qū)實施責任，還是社區(qū)監(jiān)管責任，都強化了作為社區(qū)成員的農村留守兒童及其父母與社區(qū)之間的關聯(lián)。

（五）對公益團結的促進

農村留守兒童社會保障法既得益于公益團結，也是強化公益團結的規(guī)則體。雖然參與公益事務的各類組織和個人不是農村留守兒童生存權保障責任的主要承擔者，卻是農村留守兒童生存權的重要維護者。制度安排當然也必須為各類公益組織和個人參與農村留守兒童生存權保障提供激勵。不論是給予參與慈善事務的組織或個人以稅收優(yōu)惠、財政補貼等經濟援助，還是給予社會表彰等精神獎勵，都有助于凝聚更多的組織和個人。從企業(yè)、個人、慈善機構的愛心捐助，到學校、福利機構、照管家庭的溫暖照料，都依托于法律制度的規(guī)范。法律制度正是在引導各類組織、個人的參與中強化了主體間的認知度、和諧度與合作精神。

四、農村留守兒童社會保障法的轉型與社會團結結構的變遷

相異社會團結的有機組合形成特定的社會團結結構。為應對農村留守兒童問題，農村留守兒童社會保障法不可避免地要進行制度調整。而這種制度轉型已經或將要在至少三個方面推進社會團結結構的變遷。

首先，義務承擔由突出父母責任向依賴社會作用發(fā)展，社會團結由一元主導向多元演變。

父母的突出地位決定了家庭團結的主導性。傳統(tǒng)法律制度把家庭作為農村留守兒童生存權保障的主要義務主體，政府、各類公私機構及個人居于次要地位。雖然依照現有的生活救助制度、教育扶持制度、醫(yī)療保障制度等，農村留守兒童有機會獲得來自公共財政的生活援助、教育資助和醫(yī)療補助，親屬、學校及其它社會機構提供的生活照顧也可惠及農村留守兒童，但父母始終是農村留守兒童生活保障、教育保障與健康保障資金的主要提供者，照顧保障的實現也主要因為父母能夠承擔相關服務費用。即，父母主導下的家庭是農村留守兒童生存權的物質保障與精神依托。外出務工的確弱化了農村留守兒童與父母間的傳統(tǒng)聯(lián)系，卻并不必然淡化農村留守兒童與父母間的關聯(lián)。分離不僅可使雙方之間的精神依賴更為濃烈，緣于外出務工的經濟條件改善也可增強農村留守兒童與父母間的生存關聯(lián)。但無論農村留守兒童與父母間的關聯(lián)變強還是變弱，父母仍是所有以農村留守兒童為結點的社會團結網中最強有力的關聯(lián)方。農村留守兒童與學校、社會機構及其他親屬的關聯(lián)雖不斷增強，但相對于家庭團結，國民團結、職業(yè)團結、公益團結和社區(qū)團結仍居于從屬地位。

各類社會主體的深度參與孕育了社會團結的多元結構。農村留守兒童問題的實質是農村留守兒童的生存權保障問題，但也影響中國經濟轉型。因而，解決農村留守兒童問題不但變成了社會的共識，也成為制度變革的引擎。不僅政府要逐漸承擔起細化和改進現有制度的職責，財政投入也需日益增加。同時，教育機構、衛(wèi)生保健機構、公益機構、社區(qū)、留守兒童親屬等也應在政府的鼓勵與支持下積極參與農村留守兒童社會保障制度。不但政府正在成為僅次于父母的留守兒童生存權保障者，各類公私機構及個人的農村留守兒童生存保障責任也逐漸增強。這樣，農村留守兒童社會保障法不僅應成為鞏固農村留守兒童與父母等家庭成員之間關聯(lián)的載體，也有望成為促進農村留守兒童與個人、社會組織之間關聯(lián)的依托。家庭團結固然會有所強化，但留守兒童與全體國民、照管機構、教育機構、生活社區(qū)及親屬間的關聯(lián)也將得到凸顯。雖然未來的制度必將使家庭團結與國民團結成為主要的社會團結類型，但職業(yè)團結、社區(qū)團結與公益團結的地位也必定不可忽略。留守兒童社會保障法律制度將逐步推動社會團結多元化，而多元化的社會團結也將有利于制度的穩(wěn)固。

其次，保障方式由任意轉向強制，國民團結由附屬變?yōu)橹鲗А?/p>

傳統(tǒng)農村留守兒童社會保障制度具有依賴于家庭團結的任意性特征?，F有法律與政策傾向于由作為主要責任主體的父母自主決定農村留守兒童生存權保障的方式與途徑。然而，父母的選擇并非必然有利于農村留守兒童。弱者的選擇往往是建立于被迫基礎之上的。基于眼前利益和自己的特殊經歷，作為弱者的父母可能會選擇有悖于農村留守兒童長遠利益的路徑。盡管父母保障適齡兒童接受義務教育的責任早在1986年就被寫入《義務教育法》，但至今仍無法有效強制實施。究其原因，一方面，2006年之前的20年中，義務教育的政府財政責任始終無法得到落實，經濟困境迫使不少父母放棄子女入學的機會；另一方面，政府也缺少限制父母選擇的有效制度安排。同樣，基本生活保障、照管保障及健康保障的資金責任也主要由父母承擔，父母當然也有權決定這些保障制度是否實施及如何實施。既然沒有承擔有效的資金保障義務，政府也不宜過多干預父母的選擇，農村留守兒童生存權保障領域的強制性特征因而未能充分展示。簡言之，在農村留守兒童生存權保障領域，國民之間的關聯(lián)仍然遠遠弱于留守兒童家庭成員之間，家庭團結的主導地位始終未被國民團結打破。

未來的農村留守兒童社會保障制度會呈現出倚重于國民團結的強制性特點。從基本生活保障到照管保障、教育保障和健康保障，只有增加政府的財政投入，合理限制父母的選擇，農村留守兒童的生存權才能得到維護。前已述及，父母的弱勢經濟地位是農村留守兒童問題的根源，也是政府不宜嚴格限制留守兒童父母選擇權的原因。只有消除或削弱經濟困境帶來的影響，才能引導父母做出有利于農村留守兒童生存權保障的行為選擇。改進制度安排，增加財政援助，適當限制父母選擇權，是解決農村留守兒童問題的基本路徑。當然，財政支持與選擇限制必須以制度變革為依托，制度變革又需以法律創(chuàng)新為先導。規(guī)則制定與實施的過程就是政府與家庭主導下的各類主體走向理解、合作的過程。作為“有形之手”的各類國家機構把國民意志與國民財富匯集到農村留守兒童社會保障制度之中，農村留守兒童生存權保障問題就成為團結全體國民的制度之因。盡管不能說國民團結取代了家庭團結的地位，但國民團結也不再是隱藏于家庭團結之后的陪襯性的社會團結。國民團結與家庭團結構成了作為農村留守兒童社會保障制度基礎的社會團結的主體之一。

第三，制度安排由抽象走向具體，社會團結由多變趨向穩(wěn)定。

現有農村留守兒童社會保障制度的抽象性決定了社會團結的多變性。這種狀況表現于農村留守兒童社會保障的各大制度中。一是照管保障制度?！睹穹ㄍ▌t》中的監(jiān)護制度為父母履行農村留守兒童照管責任提供了依據，但卻無法規(guī)范父母委托的其他個人與組織實施的農村留守兒童照管保障行為。法律的缺漏導致父母之外的家庭和機構無法有效參與農村留守兒童的照管，作為家庭照管和機構照管基礎的公益團結的功能也處于不確定之中。二是教育保障制度?！读x務教育法》等為農村留守兒童享有九年制義務教育提供了初步保障，卻沒有制約父母或其他照管人承擔入學保障責任的有效規(guī)則。公共教育保障法的規(guī)則缺失不僅弱化了政府的教育保障責任，也限制了社區(qū)承擔協(xié)助農村留守兒童接受公共教育的機會，國民團結和社區(qū)團結的地位無法凸顯。三是健康保障。雖然新型農村合作醫(yī)療制度和農村醫(yī)療救助制度可為農村留守兒童提供一定的健康保障，但前者側重于普通疾病和住院保障，后者保障程度則偏低，即，缺乏專門針對農村留守兒童醫(yī)療保障的系統(tǒng)性制度安排。①一些地方也制定了專項針對兒童的醫(yī)療保障制度，如《河南省提高農村兒童重大疾病醫(yī)療保障水平試點工作實施方案》?，F有制度安排限制了政府、社會團體與個人參與農村留守兒童健康保障制度的空間，國民團結與公益團結的作用受到了約束。四是基本生活保障制度。由于農村留守兒童基本生活保障法律制度尚未建立，該制度所依托的各類社會團結也只能依賴于穩(wěn)定性不高的政策。綜上，除了家庭團結外，其它社會團結作用于農村留守兒童基本生活保障領域的空間并不明朗。

農村留守兒童社會保障制度的具體化必然導致社會團結的穩(wěn)定化。農村留守兒童問題的迫切性要求完善農村留守兒童社會保障制度。而制度的完善首先意味著制度由抽象走向具體。在相關制度由綱領性規(guī)定變?yōu)榭刹僮餍孕袨橐?guī)則時，農村留守兒童與各相關主體間的權利義務必須明確化。制度的明確化主要依托于法制化，而法制化則意味著權利義務的規(guī)范性和可訴性。規(guī)范性與可訴性不僅要求農村留守兒童與父母間的關系比較明晰，更意味著政府、社會機構、個人與農村留守兒童之間權利、義務具有可實施性。制度的具體化意味著父母處置農村留守兒童事務隨意性的受限、政府責任的明確化和廣泛化、農村留守兒童父母外出務工的日益正?；⑸鐓^(qū)義務的強化、農村留守兒童事務社會化程度的提高，而這些變化將促使家庭團結、國民團結、職業(yè)團結、社區(qū)團結與公益團結功能的強化和地位的提升。