史 峰

(河北聯(lián)合大學(xué) 黨委宣傳部，河北 唐山 063009)

一、大學(xué)章程的概念

建國(guó)后出版的各種教育辭典并無(wú)章程、學(xué)校章程和高等學(xué)校章程的詞條，可見教育學(xué)者忽視了對(duì)學(xué)校章程的研究，學(xué)校管理和教育管理也忽視學(xué)校章程的重要作用。［1］近年來(lái)，隨著一系列教育法律規(guī)范的實(shí)施，依法治校逐步成為高校治理的方略，大學(xué)章程也進(jìn)入了學(xué)界的研究視野。

學(xué)界對(duì)大學(xué)章程概念的表述不盡相同，本文認(rèn)為，大學(xué)章程是指為保障和落實(shí)高校的自主管理權(quán)，由章程制定主體依據(jù)教育法律規(guī)范的原則和精神，按照一定的程序，以文本形式對(duì)高校重要問(wèn)題和事項(xiàng)做出全面規(guī)范而形成的具有高?；痉ǖ匚坏淖灾涡晕募?。

二、大學(xué)章程的性質(zhì)

大學(xué)章程的性質(zhì)是大學(xué)章程研究的重點(diǎn)之一。對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)，學(xué)界有契約說(shuō)、自治法(自治規(guī)則)說(shuō)、公法(行政法)說(shuō)。

契約說(shuō)存在三種代表性觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程具有契約的屬性，是大學(xué)舉辦者之間的組織性契約，是舉辦者與辦學(xué)者和師生員工之間的格式合同。［2］一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是舉辦者、管理者、辦學(xué)者和利益相關(guān)者之間的契約。［3］一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就如何舉辦學(xué)校達(dá)成一致意見而訂立的文件，是舉辦者共同的意思表示，對(duì)每個(gè)舉辦者都有約束力。［4］

自治法(自治規(guī)則)說(shuō)認(rèn)為大學(xué)章程是根據(jù)國(guó)家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的，規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動(dòng)的自治法，是大學(xué)的憲法。［5］高等學(xué)校享有法律上的自治權(quán)力，其章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)活動(dòng)具有明確的規(guī)范性，是大學(xué)自我管理、自我約束并依法接受外部監(jiān)督的基本依據(jù)，是我國(guó)教育法制體制的重要延伸，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位于自治規(guī)則。［6］

公法(行政法)說(shuō)在承認(rèn)大學(xué)章程具有契約性、自治法性的基礎(chǔ)上，還認(rèn)為大學(xué)章程具有公法或行政法的性質(zhì)。其理由是:大學(xué)是行使公權(quán)力的特殊的行政主體，大學(xué)章程作為對(duì)國(guó)家行政法的具體化和補(bǔ)充，同樣應(yīng)具有行政法的性質(zhì);大學(xué)章程可作為行政相對(duì)人提起行政訴訟的依據(jù)和司法審查的對(duì)象。［7］還有觀點(diǎn)認(rèn)為，自治規(guī)章是行政法的法律淵源，大學(xué)章程無(wú)疑是一種自治規(guī)章，它可作為對(duì)國(guó)家行政法的具體化和補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，它是具有行政法性質(zhì)的。［8］

筆者認(rèn)為，契約是兩個(gè)或多個(gè)平等主體的合意，主要適用于民商法領(lǐng)域。而公立高等學(xué)校與其舉辦者、教職員工、學(xué)生之間并不處于對(duì)等地位，而是管理與被管理的關(guān)系，因而章程制定主體之間的不對(duì)等地位和特殊的管理與被管理關(guān)系從根本上排斥了章程的契約屬性。

此外，從教育法律關(guān)系角度看，高校教育法律關(guān)系主要包含教育民事、行政法律關(guān)系，教育行政法律關(guān)系又可分為公行政法律關(guān)系和私行政法律關(guān)系(亦即高校管理法律關(guān)系)。大學(xué)章程作為高校辦學(xué)的基本法，其內(nèi)容涵蓋了高校教育教學(xué)管理的方方面面，既調(diào)整教育民事法律關(guān)系、又調(diào)整教育行政法律關(guān)系。因此，大學(xué)章程公法說(shuō)不能全面概括章程的本質(zhì)和特征，似有以偏概全之嫌。

大學(xué)章程的“自治法說(shuō)”源于教育法律的規(guī)定?！督逃ā返?8、29 條明確規(guī)定，學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)“依照章程自主管理”?！陡叩冉逃ā返?1 條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”?？梢?，高等學(xué)校享有法律上的自治權(quán)利，其章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)活動(dòng)具有明確的規(guī)范性，是大學(xué)自我管理、自我約束并依法接受外部監(jiān)督的基本依據(jù)，因此，筆者認(rèn)同大學(xué)章程的自治法屬性。同時(shí)，筆者認(rèn)為大學(xué)章程的自治性是有界限的。其有限性體現(xiàn)在:大學(xué)章程要受教育法律法規(guī)規(guī)章的制約，是對(duì)上位法規(guī)范的貫徹落實(shí)，其內(nèi)容不應(yīng)違背上位法的原則與精神;大學(xué)章程對(duì)教育法律關(guān)系的調(diào)整應(yīng)體現(xiàn)高等教育教學(xué)發(fā)展的規(guī)律;大學(xué)章程還應(yīng)以人文本，合理配置教育主體的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。

三、大學(xué)章程制定相關(guān)問(wèn)題研究

(一)章程制定主體

在探討大學(xué)章程制定主體之前，有必要明晰大學(xué)章程制定權(quán)的概念。因?yàn)閺奈囊馍侠斫?，章程制定主體就是擁有章程制定權(quán)的主體。那么如何界定章程制定權(quán)?章程制定權(quán)是大學(xué)自治權(quán)的核心，在縱向上，一般來(lái)說(shuō)，廣義上的制定權(quán)包括組織起草權(quán)、提案權(quán)、審議和表決通過(guò)權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、公布權(quán)等，然而在完善的制度體系和法治原則下，這些權(quán)力當(dāng)中真正起決定作用的還是審議和表決通過(guò)權(quán)。由此可見，章程制定主體亦有廣義和狹義之分。如無(wú)特別說(shuō)明，本文所探討的章程制定主體僅限于擁有章程審議和表決通過(guò)權(quán)的狹義主體。

1．規(guī)范層面。1995年《教育法》第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備下列基本條件:(一)有組織機(jī)構(gòu)和章程。”1998年《高等教育法》第二十七條規(guī)定:“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料:……(三)章程。”1999年《教育部關(guān)于實(shí)施中華人民共和國(guó)高等教育法若干問(wèn)題的意見》規(guī)定:“根據(jù)《高等教育法》第二十七條和第二十八條的規(guī)定，今后申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校者，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程”，“《教育法》施行前依法設(shè)立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，凡未制定章程的，應(yīng)依法逐步制定和完善學(xué)校的章程，報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”。法律規(guī)范并沒有對(duì)章程的制定主體進(jìn)行明確規(guī)定，而按照語(yǔ)義理解，兩部法律以及教育部《意見》都將章程作為大學(xué)法人成立的前提條件，因此，章程制定主體應(yīng)當(dāng)包括大學(xué)舉辦者或其代理人、代表人。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)依法成立而尚未制定章程的大學(xué)，章程制定主體即大學(xué)自身。

2．理論研究層面。理論研究層面，學(xué)界對(duì)大學(xué)章程制定主體持不同觀點(diǎn)。一是“大學(xué)自身說(shuō)”，認(rèn)為大學(xué)章程的制定主體是大學(xué)自身;［9］一是“舉辦者說(shuō)”，認(rèn)為學(xué)校舉辦者是學(xué)校章程的制定者。［10］三是“代理人說(shuō)”，認(rèn)為由政府為公立大學(xué)一一制定章程在實(shí)踐中不可行，需要學(xué)校代表或代理政府制定。［11］

上述關(guān)于章程制定主體的學(xué)說(shuō)是基于不同的研究視角。章程作為高校事業(yè)單位法人實(shí)施自主管理的自治規(guī)則，理應(yīng)由高校自身來(lái)制定，因此，章程自治規(guī)則的屬性為“大學(xué)自身說(shuō)”提供了理論支撐;從章程的產(chǎn)生的邏輯順序考察，設(shè)立高校要提交章程，章程是舉辦高校的前提條件，因此“舉辦者說(shuō)”有其規(guī)范依據(jù);從章程制定的歷史和現(xiàn)實(shí)考察，現(xiàn)有的大學(xué)章程基本上制定于高校成立之后，而不是舉辦之初，目前各地高校在制定和完善學(xué)校章程的進(jìn)程中，成為代行舉辦者權(quán)利的章程實(shí)際制定主體。因此，“代理人說(shuō)”由其歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

教育法律規(guī)范有關(guān)章程制定主體的缺失性規(guī)定是導(dǎo)致理論爭(zhēng)議的主要因素。因此，應(yīng)首先完善章程制定的相關(guān)立法，并消除新法舊法之間、不同位階法規(guī)范之間有關(guān)章程制定主體的沖突性規(guī)定。本文認(rèn)為，章程作為高校實(shí)施自主管理的最高校內(nèi)規(guī)范，是學(xué)校教育教學(xué)管理的基本法，是制定高校各項(xiàng)規(guī)章制度的原則和依據(jù)。如果由舉辦者制定大學(xué)章程，那么大學(xué)章程難免千篇一律，難以展現(xiàn)不同高校的辦學(xué)理念、辦學(xué)宗旨和辦學(xué)定位，更是缺乏了章程自主管理規(guī)范的實(shí)質(zhì)，其結(jié)果是大學(xué)章程最終淪為政府和教育主管部門的辦學(xué)章程，因此，從嚴(yán)格意義上講，狹義的章程制定主體只能是大學(xué)自身。

(二)章程制定機(jī)關(guān)

大學(xué)章程的制定還須解決章程制定權(quán)的行使主體問(wèn)題，即確定章程的制定機(jī)關(guān)。高校作為章程制定主體的地位是毋庸置疑的。然而，若由制定主體全部成員參與章程制定不具有現(xiàn)實(shí)性，因此，大學(xué)章程制定權(quán)的實(shí)際行使還要委托章程制定機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行。在此，應(yīng)明確章程制定主體與章程制定機(jī)關(guān)概念上的區(qū)別。章程制定主體是指擁有章程制定權(quán)的主體，章程制定機(jī)關(guān)是章程制定權(quán)的實(shí)際行使主體，要使制定主體的權(quán)利化作章程文本，還須制定機(jī)關(guān)章程制定權(quán)的實(shí)際行使。具體而言，章程制定機(jī)關(guān)主要包括:一是教職工代表大會(huì)，如華東理工大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)規(guī)定由教職工代表大會(huì)單獨(dú)行使審議和表決通過(guò)權(quán)。二是黨委會(huì)、黨代會(huì)和校務(wù)委員會(huì)/校長(zhǎng)辦公室等，這些權(quán)力機(jī)構(gòu)與教職工代表大會(huì)分別行使審議和表決通過(guò)權(quán)。例如北京師范大學(xué)、溫州大學(xué)規(guī)定“教代會(huì)審議，黨委會(huì)通過(guò)”，吉林大學(xué)規(guī)定“校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)審議，黨代會(huì)通過(guò)”，華東師范大學(xué)規(guī)定“黨委會(huì)審議，教代會(huì)通過(guò)”，黑龍江大學(xué)規(guī)定“校長(zhǎng)辦公室和教代會(huì)審議，教代會(huì)通過(guò)”。［12］

上述高校關(guān)于章程制定機(jī)關(guān)及其權(quán)限的規(guī)定多種多樣，不一而足，亟需規(guī)范。而《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31 號(hào))卻將章程審議通過(guò)權(quán)賦予了校長(zhǎng)辦公會(huì)，教職工代表大會(huì)降格為討論和咨詢機(jī)構(gòu)。本文認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定首先與大多數(shù)高校的實(shí)踐做法相沖突，上述各高校的教代會(huì)是具體行使章程制定權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，具有廣泛的代表性和民意基礎(chǔ)，由教代會(huì)審議通過(guò)章程，不僅切實(shí)可行而且有利于章程制定后的貫徹落實(shí)。此外，該項(xiàng)規(guī)定還違背了大學(xué)章程的制定目的。高校制定章程是為了更好地貫徹落實(shí)其辦學(xué)自主權(quán)，而大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是高校自主管理的應(yīng)有之義。因此，作為高校教育法律關(guān)系主體的廣大教職員工，無(wú)可爭(zhēng)辯地享有制定自治規(guī)則－ － －章程的權(quán)利。

(三)章程的內(nèi)容

大學(xué)章程的內(nèi)容，亦即章程應(yīng)載明哪些事項(xiàng)。對(duì)于大學(xué)章程的內(nèi)容，學(xué)界的觀點(diǎn)不盡相同。如陳立鵬等認(rèn)為，我國(guó)大學(xué)章程應(yīng)對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做出重點(diǎn)規(guī)定;對(duì)教授治校做出科學(xué)、明確的規(guī)定;對(duì)學(xué)校與外部的關(guān)系做出規(guī)定，尤其是應(yīng)明確學(xué)校與舉辦者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)重視對(duì)學(xué)生與校友的規(guī)定，明確制定與修訂章程的機(jī)構(gòu)。［13］焦志勇認(rèn)為，章程的基本內(nèi)容框架應(yīng)包括兩個(gè)主要方面:其一是政府的教育行政權(quán);其二是學(xué)校的自治權(quán)，并在章程的框架內(nèi)，國(guó)家與公立大學(xué)分別依法就各方需求來(lái)規(guī)定其權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)。［14］李化樹認(rèn)為，大學(xué)章程包括了具體的制度規(guī)則、操作原則以及相關(guān)概念的界定等，是一個(gè)邏輯嚴(yán)密的整體，就具體內(nèi)容來(lái)講，大學(xué)章程囊括了大學(xué)事務(wù)的各個(gè)方面。［15］

上述關(guān)于章程內(nèi)容的理論研究，主要是針對(duì)教育法律對(duì)章程制定過(guò)于原則的規(guī)范以及由此導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)大學(xué)章程制定實(shí)踐中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題。2012年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號(hào))頒布實(shí)施，教育部以規(guī)章的形式對(duì)高校章程的制定作出了具體規(guī)制，是高等學(xué)校制定章程必須遵循的規(guī)范性文件。

參酌學(xué)界的研究成果以及教育法律規(guī)范，筆者認(rèn)為，大學(xué)章程的內(nèi)容可以分為必要記載事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)。

必要記載事項(xiàng)是法律明確規(guī)定學(xué)校章程應(yīng)該記載的事項(xiàng)。按照對(duì)章程效力的影響，必要記載事項(xiàng)還可分為絕對(duì)必要記載事項(xiàng)和相對(duì)必要記載事項(xiàng)。絕對(duì)必要記載事項(xiàng)是章程必不可少的事項(xiàng)，學(xué)校章程缺失必要記載事項(xiàng)或必要記載事項(xiàng)不合法，必將導(dǎo)致章程因未獲核準(zhǔn)而不產(chǎn)生效力。由于章程是高校成立的基本要件，章程無(wú)效會(huì)導(dǎo)致設(shè)立中的學(xué)校不成立或已經(jīng)成立的學(xué)校被撤銷。因此，絕對(duì)必要記載事項(xiàng)關(guān)系章程的效力和學(xué)校的存亡。相對(duì)必要記載事項(xiàng)也是法律列舉的事項(xiàng)，然而這些事項(xiàng)是否規(guī)定于章程由章程制定機(jī)關(guān)自行決定，一旦被記載于章程，則該相對(duì)必要記載事項(xiàng)產(chǎn)生與絕對(duì)必要記載事項(xiàng)等同之效力。

任意記載事項(xiàng)是指在必要記載事項(xiàng)之外，在不違反法律和公序良俗的前提下，章程制定機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要計(jì)入章程，作為共同遵守的行為規(guī)范的事項(xiàng)。這些事項(xiàng)有制定機(jī)關(guān)任意選擇，但一旦該事項(xiàng)被載入章程即發(fā)生章程規(guī)范之效力，教育法律關(guān)系主體各方必須遵守。

需要說(shuō)明的是，從教育糾紛防范的角度講，大學(xué)章程除了要以人為本，合理確定教育主體之間的責(zé)權(quán)利之外，還要將教師、學(xué)生權(quán)利的保障與救濟(jì)列入章程的絕對(duì)必要記載事項(xiàng)。權(quán)利與救濟(jì)唇齒相依，沒有救濟(jì)的權(quán)利并不是真正意義上的權(quán)利。實(shí)踐中，已有的國(guó)內(nèi)大學(xué)章程或缺乏權(quán)利救濟(jì)的條款或?qū)⑵湟?guī)定的過(guò)于原則和概括。究其原因不外乎是教育主體的權(quán)利救濟(jì)沒有得到應(yīng)有的重視。因此，在大學(xué)章程的制定和修改過(guò)程中，章程制定機(jī)關(guān)一定要樹立權(quán)利保障與救濟(jì)意識(shí)，從制定高校辦學(xué)基本法的高度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)教育法律糾紛的防范?？上驳氖?，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十五條把健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制、明確學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序列為章程的必要記載事項(xiàng)，從而將教育主體權(quán)益保護(hù)提到了前所未有的高度。

(四)大學(xué)章程制定程序

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》以專章對(duì)大學(xué)章程制定程序予以規(guī)范。依照其規(guī)定，章程制定程序包括章程起草、討論、審議、審定、核準(zhǔn)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。高校首先應(yīng)當(dāng)成立專門起草組織開展章程的起草工作。其次，章程草案擬定后應(yīng)提交教職工代表大會(huì)討論，章程草案征求意見結(jié)束后，應(yīng)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議。再次，章程草案經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)后，由學(xué)校黨委會(huì)討論審定。最后，章程草案經(jīng)討論審定后，應(yīng)當(dāng)形成章程核準(zhǔn)稿和說(shuō)明，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報(bào)教育行政主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。

［1］黃路陽(yáng)，郇紅．論高等學(xué)校章程的性質(zhì)［J］．安康學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(1):98-100．

［2］米俊魁．大學(xué)章程法律性質(zhì)探析［J］．現(xiàn)代大學(xué)教育，2006(1):52-55．

［3］陳立榮，嚴(yán)俊俊．大學(xué)章程:落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障——對(duì)大學(xué)章程制定主體的思考［J］．現(xiàn)代教育科學(xué)，2009(3):57-60．

［4］勞凱聲．中國(guó)教育法制評(píng)論(第二輯)［M］．北京:教育科學(xué)出版社，2003:118．

［5］王國(guó)文，王大敏．學(xué)校章程的法律分析［M］//勞凱聲．中國(guó)教育法制評(píng)論:第二輯．北京:教育科學(xué)出版社，2003．118．

［6］湛中樂(lè)，徐靖．通過(guò)章程的現(xiàn)代大學(xué)治理［J］．法制與社會(huì)發(fā)展．2010(3):108-109．王國(guó)文，王大敏．學(xué)校章程的法律分析［M］//勞凱聲．中國(guó)教育法制評(píng)論:第二輯．北京:教育科學(xué)出版社，2003．118．

［7］米俊魁．大學(xué)章程法律性質(zhì)探析［J］．現(xiàn)代大學(xué)教育，2006(1):52-55．

［8］陳學(xué)敏．關(guān)于大學(xué)章程的法律分析［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2008(1):169-172．

［9］張文顯，周其鳳．大學(xué)章程:現(xiàn)代大學(xué)制度的載體［J］．中國(guó)高等教育，2006(20):7-10．

［10］楊曉波．中國(guó)公立大學(xué)章程的制定主體資格研究［J］．高教探索，2007(4);59-62．

［11］魯曉泉．我國(guó)高校學(xué)校章程及制定研究［D］．上海:華東師范大學(xué)，2007:23．

［12］關(guān)于本文所提到的域內(nèi)大學(xué)章程文本，參見湛中樂(lè)主編:《大學(xué)章程精選》，中國(guó)法制出版社，2010．

［13］陳立鵬，張建新，陶智．國(guó)外大學(xué)章程對(duì)我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的啟示［J］．中國(guó)高等教育，2007(10):61-63．

［14］焦志勇．論我國(guó)公立大學(xué)章程的地位和作用［J］．山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009(4):86-91．

［15］李化樹．論大學(xué)章程［J］．揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(高教研究版)，2007(1):9-12．