○ 黃汝娟 祝天智

新世紀(jì)以來(lái)，隨著《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等法律的修改或制定，農(nóng)民的土地權(quán)利狀況明顯改善：在權(quán)利性質(zhì)方面，土地承包權(quán)的性質(zhì)由債權(quán)上升為物權(quán)；在承包期方面，土地承包權(quán)的期限由15年擴(kuò)展到30年，而且在承包期內(nèi)，承包人死亡的，繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包，即所謂的“生不增地，死不減地”；黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步規(guī)定土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變。在承包權(quán)的權(quán)能方面，農(nóng)民已經(jīng)取得了在承包期內(nèi)的使用權(quán)、收益權(quán)和以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等各種形式的流轉(zhuǎn)權(quán)。不僅如此，國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益對(duì)作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格限制：在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”為由收回承包地搞招標(biāo)承包，不得將承包地收回抵頂欠款，不得干預(yù)或者強(qiáng)迫承包人進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不得截留、扣繳承包人土地流轉(zhuǎn)所得。

與此同時(shí)，國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益免遭地方政府違法違規(guī)征地的侵害，加大了對(duì)地方政府土地管理行為的規(guī)制和監(jiān)督，收回了省級(jí)以下政府的征地審批權(quán)，尤其對(duì)于基本農(nóng)田的征地審批權(quán)，全部收歸中央政府，實(shí)行了號(hào)稱(chēng)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立了嚴(yán)厲的土地督察制度，加大了對(duì)土地違法的查處和懲治力度。

然而，征地沖突及其誘發(fā)的群體性事件并未隨上述兩方面改善而減少，反而有增多的趨勢(shì)。據(jù)于建嶸2005年統(tǒng)計(jì)，“征地方面的糾紛是目前農(nóng)民反映的主要問(wèn)題，占總數(shù)的 60.1%”[1]。另?yè)?jù)劉能研究發(fā)現(xiàn)，自2005年前后開(kāi)始，“圍繞著空間— —居住環(huán)境和土地房屋產(chǎn)權(quán)— —的爭(zhēng)奪和定義而展開(kāi)”[2]的群體性集體行動(dòng)成為典型的農(nóng)民抗?fàn)幮孕袨椤?/p>

學(xué)界關(guān)于征地沖突的研究主要從土地產(chǎn)權(quán)和征地制度的角度展開(kāi)，認(rèn)為由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰，權(quán)能不完整，征地制度缺陷多，導(dǎo)致征地過(guò)程中補(bǔ)償過(guò)低、安置不到位，再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革之后國(guó)家補(bǔ)貼的增多，農(nóng)民更加珍惜土地造成的。誠(chéng)然，土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是征地沖突的重要誘因之一，但該視角下的研究不容易解釋為什么在集體化時(shí)期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更模糊，農(nóng)民的土地權(quán)能更少，但征地誘發(fā)的群體性事件并不突出；也無(wú)法解釋為什么對(duì)農(nóng)民而言征地比種地收益更高，甚至許多農(nóng)民盼望征地，但征地誘發(fā)的群體性事件仍然頻繁發(fā)生的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，征地沖突頻繁發(fā)生的原因和征地型群體性事件的基本形態(tài)特征，都與當(dāng)前農(nóng)民的離散化有密切關(guān)系，要有效預(yù)防和化解征地沖突，必須引導(dǎo)農(nóng)民走向更加科學(xué)的新的組織形態(tài)。

一、集體化時(shí)期的征地

應(yīng)當(dāng)指出，雖然農(nóng)民的集體化至上世紀(jì)80年代初隨人民公社解體就基本結(jié)束了，但一直到本世紀(jì)初，土地管理仍呈現(xiàn)出較強(qiáng)的集體化特征，即土地是由村集體組織統(tǒng)一發(fā)包并定期或不定期調(diào)整的，農(nóng)民在取得承包權(quán)的同時(shí)必須承擔(dān)繳納農(nóng)業(yè)稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、義務(wù)工和其他雜費(fèi)的義務(wù)，村集體則負(fù)責(zé)提供修筑堤壩、水渠、道路、機(jī)井等公共產(chǎn)品?？傊r(nóng)民雖不再集體勞動(dòng)、統(tǒng)一分配，但其與村集體之間的權(quán)利義務(wù)紐帶仍牢固存在，農(nóng)民之間圍繞村集體產(chǎn)生的聯(lián)系仍較密切。因此，從土地管理的角度看，本文所說(shuō)的集體化時(shí)期不是以80年代初為終點(diǎn)，其徹底結(jié)束應(yīng)以本世紀(jì)初土地調(diào)整權(quán)的終結(jié)和農(nóng)業(yè)稅的廢除為標(biāo)志。

第一，就征地與農(nóng)民利益的關(guān)系看，在集體化時(shí)期，征地雖與農(nóng)民利益不無(wú)關(guān)系，但其形式是間接的，并不直接損害某一或某些農(nóng)民的利益，所以不會(huì)引起農(nóng)民的激烈抵抗。在人民公社時(shí)期，雖然土地總數(shù)的減少會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)出的減少，最終會(huì)影響到每一個(gè)社員的分配數(shù)量，但這種影響分擔(dān)到每一個(gè)社員身上是微乎其微的，更重要是這種影響是間接的和隱形的，難以被個(gè)體的農(nóng)民感知。人民公社解體之后至本世紀(jì)初之前，雖然被征地的農(nóng)民會(huì)直接受到影響，但由于土地調(diào)整經(jīng)常進(jìn)行，甚至不少村集體手中還掌握著部分機(jī)動(dòng)田，被征土地一般都會(huì)很快得到補(bǔ)充。更重要的，上世紀(jì)80年代末至本世紀(jì)初，伴隨土地承包權(quán)的是沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，許多農(nóng)民將土地拋荒或者無(wú)償甚至倒貼轉(zhuǎn)讓?zhuān)鞯夭坏梢运Φ舭?，還可以獲得部分補(bǔ)償，因此征地不會(huì)引起農(nóng)民的強(qiáng)烈反抗，甚至?xí)艿睫r(nóng)民歡迎。

第二，就征地過(guò)程來(lái)看，集體化時(shí)期的征地是由基層政府與作為土地所有權(quán)人代表的集體組織直接協(xié)商完成的，這個(gè)過(guò)程的特點(diǎn)也決定了不容易引起沖突。作為直接參與交易的村干部而言，一方面，他們與基層政府之間存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，必須仰賴(lài)基層政府的扶持與庇護(hù)，因此也一般會(huì)聽(tīng)命于基層政府；另一方面，就土地與其個(gè)人的關(guān)系而言，他們只是土地所有權(quán)的代表，或者說(shuō)是農(nóng)民的代理人，征地并不直接損害其自身利益，相反，征地往往能給其帶來(lái)各種利益，如支配補(bǔ)償款的權(quán)力，拉近與基層政府官員關(guān)系的機(jī)會(huì)等等。因此，作為起主導(dǎo)作用的村干部，不會(huì)因征地與基層政府發(fā)生沖突。

就普通村民而言，由于在他們的認(rèn)知之中，土地屬于村集體所有，雖然人人有份，但每個(gè)人又都不是所有者。因此，一方面，即便他們有干預(yù)征地的動(dòng)力，也沒(méi)有干預(yù)征地的充足理由；另一方面，即使少數(shù)農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償不夠而想干預(yù)征地，也很容易因“集體行動(dòng)的困境”而難以付諸行動(dòng)。即使對(duì)于后人民公社時(shí)代承包地被征收的農(nóng)民而言，一方面，由于被征土地在不久后的調(diào)整中將會(huì)得到補(bǔ)充，另一方面，由于土地補(bǔ)充款是在整個(gè)集體范圍內(nèi)平均分配的，他們也不愿為了集體利益而冒極大風(fēng)險(xiǎn)與基層政府或者村干部發(fā)生沖突。

第三，由于集體組織的存在，即使農(nóng)民及其組織與基層政府之間就征地發(fā)生矛盾沖突，也不易誘發(fā)群體性事件。這是因?yàn)?，一是集體組織可以在農(nóng)民與基層政府之間起到緩沖的作用，它既可以向基層政府反映農(nóng)民的訴求，以村民的名義向政府施壓以爭(zhēng)取更多的補(bǔ)償，又可以替政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安撫和控制，防止農(nóng)民出現(xiàn)暴力或極端行為；二是就農(nóng)民而言，集體組織是其可以利用的組織資源，可以通過(guò)它與基層政府進(jìn)行集體化的博弈，而在村干部主導(dǎo)和控制下有組織的行為，相對(duì)于個(gè)體化行為一般具有更高的理性程度，不會(huì)輕易演化成群體性事件。

應(yīng)當(dāng)指出，雖然集體化時(shí)期的組織形態(tài)不易誘發(fā)征地型群體性事件，但這是以不承認(rèn)農(nóng)民的獨(dú)立土地權(quán)益和犧牲土地利用效率為代價(jià)的，從制度發(fā)展的角度看屬于低效的制度，其被淘汰是必然的、合理的。

二、離散化小農(nóng)與征地型群體性事件的誘發(fā)

如前所述，人民公社解體是農(nóng)民離散化的開(kāi)始，而農(nóng)村集體組織土地調(diào)整權(quán)的被取消和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革則是離散化形成的主要標(biāo)志。這是因?yàn)椋菏紫龋陂L(zhǎng)達(dá)30年的承包期內(nèi)土地不再被調(diào)整，農(nóng)民擁有土地在農(nóng)業(yè)使用范圍之內(nèi)的控制權(quán)、交易權(quán)和獲益權(quán)，土地承包權(quán)實(shí)際已變成“一種作為所有者的集體不再有任何行使所有權(quán)手段的永佃制”[3]，隨著土地利益被個(gè)人化，農(nóng)民之間圍繞土地的紐帶基本不復(fù)存在；其次，隨著村級(jí)組織不再征收村提留，其在生產(chǎn)和生活方面提供公共產(chǎn)品的功能也難以發(fā)揮，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和社會(huì)交往都社會(huì)化，即以農(nóng)戶(hù)為單位融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮之中，不僅農(nóng)民與村級(jí)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系基本不復(fù)存在，而且村級(jí)組織的功能也所剩不多；再次，隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民，尤其是其中的中堅(jiān)力量青壯年農(nóng)民脫離農(nóng)村，其原有的基于血緣和地緣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打破，農(nóng)民之間的聯(lián)系越來(lái)越少。上述土地利益的個(gè)人化和農(nóng)民的離散化特征決定了農(nóng)民的行為模式和行動(dòng)資源，進(jìn)而對(duì)征地型群體性事件的誘發(fā)及其形態(tài)形成了重要影響。

第一，從農(nóng)民與土地的關(guān)系上看，農(nóng)業(yè)稅的取消和土地調(diào)整的終止，使土地利益?zhèn)€人化，大大增加了誘發(fā)征地型群體性事件的概率。其一，“隨著農(nóng)業(yè)稅取消、糧食補(bǔ)貼制度的實(shí)施，農(nóng)村土地價(jià)格由負(fù)變正”[4]，承包土地意味著獲取各種補(bǔ)貼的資格，農(nóng)民開(kāi)始空前重視和珍惜土地。正如學(xué)者鄧代才所指出的，社會(huì)化小農(nóng)最缺乏的是現(xiàn)金，雖然單純依靠土地很難滿足其多方面的現(xiàn)金需要，他們必須通過(guò)外出務(wù)工獲得其所需的主要資金，但如果沒(méi)有土地所提供的糧食等生活資料，則會(huì)大大增加其現(xiàn)金支出。因此，即使是常年外出務(wù)工的農(nóng)民，也不會(huì)輕易拋棄土地，往往是青壯年外出務(wù)工獲取現(xiàn)金收入，婦女老人在家務(wù)農(nóng)，不但可以大大減輕其現(xiàn)金支出壓力，而且可以守在土地，一旦其年老或者因各種原因不能外出務(wù)工時(shí)會(huì)有所保障。其二，由于土地調(diào)整不再進(jìn)行，對(duì)農(nóng)民而言意味著土地一旦被征收，將很難通過(guò)土地調(diào)整獲得補(bǔ)充。另外，他們雖然可以獲得安置補(bǔ)償和地上附屬物的補(bǔ)償，但按照現(xiàn)行法規(guī)土地補(bǔ)償金是屬于集體的，大部分土地補(bǔ)償款要么被留在集體組織，要么在村集體范圍內(nèi)進(jìn)行分配。一方面，由于土地利益被個(gè)人化，許多被征地農(nóng)民認(rèn)為所有補(bǔ)償都是對(duì)自己承包地的補(bǔ)償，但其中的主要部分，即土地補(bǔ)償款卻被村集體支配，甚至被村干部貪污揮霍，這也極易誘發(fā)群體性事件。另一方面，面對(duì)安置補(bǔ)償與政府土地出讓價(jià)格之間的巨大落差，極易因農(nóng)民不接受安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而誘發(fā)群體性事件。其三，由于近年來(lái)全國(guó)各地的地價(jià)都在不斷攀升，這雖然使農(nóng)民的補(bǔ)償大幅度提高而產(chǎn)生盼望征地心理，但這更提高了他們對(duì)補(bǔ)償?shù)男睦眍A(yù)期，同時(shí)不少農(nóng)民更是看重土地的遠(yuǎn)期升值潛力而產(chǎn)生“惜售”心理。心理預(yù)期的提高意味著討價(jià)還價(jià)的博弈更加激烈，而由于各地的區(qū)片補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未迅速提高，由補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)誘發(fā)的征地型群體性事件大幅度增加；同時(shí)，對(duì)土地遠(yuǎn)期升值潛力的看重催生出大量拒絕征地的“釘子戶(hù)”，同樣會(huì)誘發(fā)征地型群體性事件。

第二，從征地過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民的離散化同樣容易誘發(fā)征地型群體性事件。首先，一方面，與集體化時(shí)期農(nóng)民對(duì)征地的態(tài)度截然不同，由于土地利益被個(gè)人化，而且征地對(duì)其當(dāng)前和未來(lái)生活都可能產(chǎn)生重大影響，因此農(nóng)民對(duì)征地極其重視；但另一方面，征地方案以及補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)都是由政府單方面確定的，農(nóng)民并沒(méi)有真正參與的權(quán)利。雖然法律要求就方案“予以公告”和“聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，但這只是事后的公告和聽(tīng)取意見(jiàn)，而且由于法律規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”，因此，很少有政府真正聽(tīng)取并吸收農(nóng)民意見(jiàn)，征地行為本身及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難得到農(nóng)民的認(rèn)可，極易因安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)誘發(fā)群體性事件。其次，在土地利益被個(gè)人化的背景下，征地變成基層政府與大量農(nóng)戶(hù)之間的利益博弈，極大地提高了征地的談判和交易成本，而且極易引發(fā)群體性事件。一方面，由于土地利益?zhèn)€人化，征地很大程度上變成了基層政府與農(nóng)戶(hù)之間的利益博弈，基層政府不得不面對(duì)數(shù)量眾多的被征地農(nóng)戶(hù)，而且其與農(nóng)戶(hù)之間并不存在組織隸屬關(guān)系，甚至不存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此談判和交易成本必然大幅度提高；另一方面，由于不同地塊的區(qū)位不同，地上附著物的形態(tài)和價(jià)值不同，征收時(shí)間不同，不同農(nóng)戶(hù)的談判能力不同，其補(bǔ)償也會(huì)有差異，農(nóng)戶(hù)之間橫向和縱向的攀比，也是不少農(nóng)戶(hù)拒絕征地和誘發(fā)沖突的重要根源。再次，雖然農(nóng)民并不享有真正的實(shí)質(zhì)性的參與安置補(bǔ)償方案制定權(quán)，但《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》卻規(guī)定，“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)”，而且“要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”。由于農(nóng)民簽字是其報(bào)批土地的前提條件之一，等于該文件在形式上賦予了農(nóng)戶(hù)否決權(quán)。顯然，基層政府對(duì)安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)決定權(quán)與農(nóng)民形式上的否決權(quán)存在尖銳矛盾。在上述矛盾作用之下，基層政府要么弄虛作假，未批先征，以租代征，這必然會(huì)誘發(fā)沖突；要么為獲審批手續(xù)而強(qiáng)迫農(nóng)民簽字，同樣會(huì)激起農(nóng)民的激烈反抗而誘發(fā)群體性事件。

第三，由于農(nóng)民缺乏組織資源，容易使征地矛盾激化和暴力化，從而引發(fā)群體性事件。在征地過(guò)程中，村集體組織由于其行政化特征，很難公開(kāi)站在農(nóng)民立場(chǎng)上與基層政府作對(duì)，因此難以成為農(nóng)民土地維權(quán)的組織依托；同時(shí)法律又不允許農(nóng)民成立其他政治或社會(huì)性組織。一旦農(nóng)民就征地問(wèn)題與基層政府發(fā)生矛盾沖突，只能以家庭為單位進(jìn)行解決。由于多數(shù)農(nóng)民家庭的社會(huì)資源非常有限，信訪、申訴、訴訟是其為數(shù)不多的幾種解決機(jī)制，而這些機(jī)制又都是極其低效的。因此，一方面，不少屢次碰壁的農(nóng)民會(huì)由失望變?yōu)榻^望，從而走向暴力抵抗或者自殺、自殘等極端行為，從而誘發(fā)群體性事件；另一方面，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的基層政府，尤其在面對(duì)政府強(qiáng)拆、強(qiáng)征的時(shí)候，單個(gè)家庭的農(nóng)民要么屈從，要么以身甚至以命抗?fàn)?，而后者是則引發(fā)群體事件的最主要誘因。

第四，農(nóng)民的離散化特征決定了農(nóng)村征地型群體性事件燃點(diǎn)低和對(duì)抗性強(qiáng)的特點(diǎn)。正如科賽所指出的，“在一個(gè)系統(tǒng)中，社會(huì)各單位之間的關(guān)系在功能上相互依賴(lài)越小，則緩解沖突與緊張的制度化手段的有效性越低，因此沖突就更加激烈”[5]。由于離散化的農(nóng)民既疏離于行政系統(tǒng)，又缺少充足的社會(huì)資本，在征地博弈中處于相對(duì)孤立無(wú)援的地位，效能感低，歸屬感差，抵觸情緒和怨恨情緒比較突出，一旦無(wú)法達(dá)成其自認(rèn)為的合法預(yù)期，便容易以對(duì)抗甚至自殘、自殺、以身阻止施工等極端行為對(duì)抗征地，導(dǎo)致征地型群體性事件的燃點(diǎn)極低，且對(duì)抗性較強(qiáng)。

三、農(nóng)民組織化與征地型群體性事件的治理

如上所述，頻繁發(fā)生的征地型群體性事件不僅與土地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度有關(guān)，而且與農(nóng)民分散化和孤立化的組織狀態(tài)密切相關(guān)，要有效預(yù)防和化解征地型群體性事件，必須在改革土地制度的同時(shí)，改變“農(nóng)民家庭現(xiàn)在離群孤立,一個(gè)個(gè)單獨(dú)地站在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前”[6]的組織狀態(tài)，提升農(nóng)民的組織化水平。

（一）農(nóng)民組織化對(duì)預(yù)防和化解征地型群體性事件的必要性和意義

第一，培育新型農(nóng)民組織是保護(hù)農(nóng)民在征地過(guò)程中的土地權(quán)益，預(yù)防征地型群體性事件的需要。征地過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益無(wú)法保障是征地型群體性事件的主要根源。據(jù)溫鐵軍等研究發(fā)現(xiàn)，在土地增值收益分配中，“農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%－10%，地方政府拿走土地增值的20%—30%，開(kāi)發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%—50%”[7]。為預(yù)防和化解征地沖突，國(guó)家高度重視在征地過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益的保障，2013年通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》明確提出，“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”[8]。要實(shí)現(xiàn)上述目的，必須首先改變農(nóng)民在征地過(guò)程中的弱勢(shì)地位，培育和發(fā)展農(nóng)民組織，賦予農(nóng)民以組織資源和依托，提高其在土地征收中的博弈地位和能力，通過(guò)農(nóng)民組織影響政府政策，通過(guò)切實(shí)提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，保障其在征地過(guò)程中的土地權(quán)益，達(dá)到從源頭上預(yù)防征地型群體性事件的目的。

第二，農(nóng)民的組織化是重塑征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程有序化和均衡化的必要條件。正如米格代爾所指出的，分散的農(nóng)民可能是“革命者”的社會(huì)基礎(chǔ)，而有組織的農(nóng)民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會(huì)基礎(chǔ)。由于農(nóng)民的離散化導(dǎo)致征地博弈的無(wú)序化和灰色化，從而極易演化成群體性事件。要徹底重塑征地過(guò)程，必須改變農(nóng)民離散化的狀態(tài)，通過(guò)農(nóng)民的組織化，將農(nóng)民的土地權(quán)益納入產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)民組織，將征地過(guò)程改造成基層政府與行動(dòng)能力強(qiáng)、理性程度高的農(nóng)民組織之間的博弈，可以保證征地博弈的法治化和有序化，保證土地利益分配的均衡化，既充分保證農(nóng)民的土地權(quán)益，又減少政府的談判和交易成本，從而避免征地型群體性事件的發(fā)生。

第三，農(nóng)民組織可以扮演農(nóng)民與基層政府之間“緩沖器”和“減壓閥”的角色，降低群體性事件發(fā)生的幾率及其烈度。在現(xiàn)行征地中，由于政府直接面對(duì)法制觀念淡薄、利益訴求渠道缺乏的單戶(hù)農(nóng)民，缺少中間的緩沖地帶和減壓裝置，一旦發(fā)生矛盾，無(wú)法通過(guò)協(xié)商、談判和相互妥協(xié)的辦法解決，極易激化升級(jí)為群體性事件。通過(guò)建立農(nóng)民組織，可以起到中介的作用，扮演協(xié)商平臺(tái)和談判斡旋者的角色，在政府和農(nóng)民之間傳遞和溝通信息，消除猜疑和誤解，從而防止矛盾的積累、激化和升級(jí)。

第四，農(nóng)民組織還可以起到培育農(nóng)民理性水平、法治觀念和政治參與技能的作用。一方面，由于新型農(nóng)民組織是按照現(xiàn)代法治要求進(jìn)行運(yùn)作和管理的，參與組織生活本身就是對(duì)農(nóng)民法治觀念和理性水平的塑造過(guò)程；另一方面，新型農(nóng)民組織可以依托其人才優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有組織有計(jì)劃的培訓(xùn)教育，達(dá)到提升其理性水平、法治觀念和政治參與技能的作用，通過(guò)培育理性農(nóng)民的辦法達(dá)到預(yù)防和減少征地型群體性事件的目的。

（二）農(nóng)民組織化的政策建議

筆者認(rèn)為，出于預(yù)防和化解征地型群體性事件的目的而進(jìn)行的農(nóng)民重新組織化，既不能走上世紀(jì)50年代權(quán)力強(qiáng)制下的人民公社化的老路，也不能走西方國(guó)家早期階段的自發(fā)式道路，而應(yīng)適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，在政府的幫助和扶持之下，堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，走自主發(fā)展道路，建立以土地合作為基礎(chǔ)，多種形式并存的組織化道路。

第一，就組織形式來(lái)看，既要建立以土地承包權(quán)為基礎(chǔ)的，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的合作經(jīng)濟(jì)組織，又要積極鼓勵(lì)建立各類(lèi)社會(huì)和政治性組織。

首先，將分散、孤立的農(nóng)民結(jié)成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代法人治理組織，是成功改革征地制度和預(yù)防、化解征地型群體性事件的必要前提。目前學(xué)界普遍認(rèn)為提高補(bǔ)償是預(yù)防征地沖突的關(guān)鍵，但他們沒(méi)有看到許多農(nóng)民雖然因征地而一夜暴富，但仍然會(huì)與政府發(fā)生沖突的事實(shí)。筆者認(rèn)為，雖然總體而言提高補(bǔ)償是必要的，但單純提高補(bǔ)償?shù)淖龇隙o(wú)法有效預(yù)防和化解征地型群體性事件，甚至可能會(huì)起到適得其反的作用。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于，以農(nóng)民的土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，按照現(xiàn)代法治要求，組建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的專(zhuān)業(yè)合作社、股份合作社或其他各類(lèi)法人組織，從而將征地過(guò)程改造成基層政府與依法治理的農(nóng)民組織之間的理性有序博弈，改變目前征地談判和交易成本畸高，博弈過(guò)程無(wú)序化甚至灰色化的特點(diǎn)，既可以改變分散孤立的農(nóng)民力量薄弱，利益難于保障的難題，又可以降低政府的征地談判和交易成本。

其次，發(fā)展理性成熟的農(nóng)民社會(huì)和政治性組織是預(yù)防和化解征地型群體性事件的必要條件。正如程同順?biāo)赋龅模骸案鲊?guó)農(nóng)民政治組織的成功經(jīng)驗(yàn)顯示了在現(xiàn)代社會(huì)中農(nóng)民的自我組織對(duì)于保護(hù)農(nóng)民自身利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展及維護(hù)社會(huì)政治安定有不可替代的作用。”[9]在當(dāng)前社會(huì)階層充分分化的背景下，唯有允許和鼓勵(lì)農(nóng)民政治和社會(huì)組織的發(fā)展，才能切實(shí)改變農(nóng)民的弱勢(shì)地位，使其有能力影響政府的征地政策，監(jiān)督政府的征地行為，保護(hù)征地過(guò)程中自身的土地利益；也只有允許其政治和社會(huì)組織的發(fā)展，才能逐步改變單戶(hù)的農(nóng)民面對(duì)政府時(shí)的無(wú)助與過(guò)激行為，使其逐步養(yǎng)成通過(guò)自身組織理性合法地進(jìn)行利益表達(dá)的習(xí)慣，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防和化解征地型群體性事件的目的。

第二，在農(nóng)民組織化的路徑方面，應(yīng)堅(jiān)持自主發(fā)展與政府幫助相結(jié)合的方式。

首先，正如學(xué)者們?cè)凇稄V州共識(shí)》中所提出的，“和世界上其他任何國(guó)家一樣,中國(guó)農(nóng)民天然地有著尋求合作的意愿和能力”[10]，農(nóng)民組織的發(fā)展應(yīng)避免走上世紀(jì)50年代人民公社化的老路。尤其在當(dāng)前各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件、社會(huì)構(gòu)成、風(fēng)俗習(xí)慣等都差別巨大的條件下，“在農(nóng)民的組織化模式選擇上，必須考慮到各地的差異性，賦予農(nóng)民充分的自主選擇權(quán)”[11]，即應(yīng)由農(nóng)民在遵守國(guó)家法律和政策的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的需要，選擇適合自身特點(diǎn)的組織形式和發(fā)展道路。

其次，政府應(yīng)正確定位自身在農(nóng)民組織化過(guò)程中的角色，應(yīng)該堅(jiān)持“推動(dòng)而不強(qiáng)迫，扶持而不干預(yù)，參與而不包辦”[12]的原則。為此，政府一方面應(yīng)克服長(zhǎng)久以來(lái)的“恐合癥”，積極支持農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織和社會(huì)政治組織的發(fā)展，為其提供適宜的社會(huì)環(huán)境、法律和政策保障、資金和人才支撐、技術(shù)和設(shè)施服務(wù)等等；但另一方面，政府又應(yīng)充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，切忌犯越位包辦或者強(qiáng)迫命令的錯(cuò)誤。在發(fā)展速度上，要充分考慮各地的現(xiàn)實(shí)條件，不宜以行政命令的形式進(jìn)行“一刀切”；在組織形式選擇上，要充分尊重農(nóng)民自身的意愿和選擇，不能按照政府自身意志進(jìn)行一律化要求；在農(nóng)民組織與政府的關(guān)系上，避免按照行政隸屬關(guān)系的模式管理和命令農(nóng)民組織。

第三，在征地過(guò)程中，農(nóng)民組織與村級(jí)組織之間應(yīng)該是各司其職和相互補(bǔ)充的關(guān)系。農(nóng)民新型組織的發(fā)展并非要取代現(xiàn)有的村級(jí)組織。在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的背景下，村級(jí)組織由于被取消在承包期內(nèi)調(diào)整土地和重新發(fā)包的權(quán)利，再加上其與基層政府之間的隸屬關(guān)系，已難以起到保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用，相反，許多征地型群體性事件恰恰是農(nóng)民與村級(jí)組織之間的矛盾誘發(fā)的。因此，村級(jí)組織在這方面應(yīng)扮演的是土地所有權(quán)人的角色，即代表全體村民接受并合理使用土地和分配土地補(bǔ)償款；而農(nóng)民合作組織不僅要保證農(nóng)民的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在征地過(guò)程中得到來(lái)自政府的合理補(bǔ)償，而且要監(jiān)督村級(jí)組織，防止其侵吞、濫用或者不合理分配土地補(bǔ)償款，以及侵害農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)用。在面對(duì)基層政府的征地行為時(shí)，雙方則需要合作以共同保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

[1]于建嶸：《農(nóng)民土地維權(quán)抗?fàn)幍恼{(diào)查》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2005年6月21日。

[2]劉能：《當(dāng)代中國(guó)群體性集體行動(dòng)的幾點(diǎn)理論思考——建立在經(jīng)驗(yàn)案例之上的觀察》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第3期。

[3]賀雪峰：《地權(quán)的邏輯：中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第321頁(yè)。

[4]徐勇、鄧大才：《社會(huì)化小農(nóng)：解釋當(dāng)今農(nóng)戶(hù)的一種視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第7期。

[5][美]喬納森.H.特納：《社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》，田曲輝等譯，浙江人民出版社1987年版，第202頁(yè)。

[6][美]黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與農(nóng)村發(fā)展》，中華書(shū)局1992年版，第322頁(yè)。

[7]楊帥：《經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[8]中共中央、國(guó)務(wù)院：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年2月1日。

[9]蔣永甫、甘鳳：《公共性成長(zhǎng)：農(nóng)村公共型人才開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及其路徑構(gòu)建》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[10]中國(guó)農(nóng)村發(fā)展論壇組委會(huì)：《廣州共識(shí)：讓農(nóng)民組織起來(lái)》，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2007年第1期。

[11]張紅宇：《提高農(nóng)民組織化程度的模式選擇》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。

[12]黃祖輝、徐旭初、馮冠勝：《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織發(fā)展的影響因素分析——對(duì)浙江省專(zhuān)業(yè)合作組織發(fā)展現(xiàn)狀的探討》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第3期。