●王昌善 胡之騏

我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與有效實(shí)施*

●王昌善 胡之騏

在闡釋我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度化緣由的基礎(chǔ)上，從功能目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、類型結(jié)構(gòu)、組成要素、運(yùn)作模式與配套政策六個(gè)方面對(duì)我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)，并對(duì)該制度有效實(shí)施應(yīng)該如何規(guī)避七種衰減性失真實(shí)施行為——曲解式實(shí)施行為、減損式實(shí)施行為、附加式實(shí)施行為、替換式實(shí)施行為、架空式實(shí)施行為、僵化式實(shí)施行為與觀潮式實(shí)施行為提出了相應(yīng)的對(duì)策。

縣域；義務(wù)教育；教師流動(dòng)制度

促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的奠基工程與重大戰(zhàn)略。在當(dāng)前促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的各項(xiàng)措施中，促進(jìn)師資均衡發(fā)展當(dāng)屬根本之策?，F(xiàn)階段的首要任務(wù)是縮小區(qū)域內(nèi)校際間的師資差距，而實(shí)行縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度以解決縣域校際師資發(fā)展不均衡問(wèn)題則首當(dāng)其沖。只有從根本上解決縣域校際師資發(fā)展不均衡的問(wèn)題，并逐步將其拓展到市域、省域乃至全國(guó)，才能最終促進(jìn)整個(gè)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。本文試就我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度化的緣由及流動(dòng)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與有效實(shí)施作一初步探討。

一、我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度化的緣由

我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)政策始于20世紀(jì)90年代。1996年國(guó)家教育委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出“要建立教師流動(dòng)的有效機(jī)制，采取切實(shí)的政策措施，鼓勵(lì)教師從城市到農(nóng)村，從強(qiáng)校到薄弱學(xué)校任教”，1999年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出“各地要制定政策，鼓勵(lì)大中城市骨干教師到基礎(chǔ)薄弱學(xué)校任教或兼職，中小城市（鎮(zhèn)）學(xué)校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學(xué)校任教”并作出“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷，才可聘為高級(jí)教師職務(wù)”的規(guī)定，由此拉開(kāi)了我國(guó)中小學(xué)教師合理流動(dòng)的序幕。2001年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出建立教育對(duì)口支援制度，要求東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校、大中城市學(xué)校對(duì)口支援本地貧困地區(qū)學(xué)校。同年，教育部印發(fā)《中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”計(jì)劃》，提出建立教師轉(zhuǎn)任交流制度，鼓勵(lì)和組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教，有條件的地區(qū)，先通過(guò)試點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)教師交流定期化、制度化。2003年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，提出完善教育對(duì)口支援制度，建立東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）對(duì)口支援西部地區(qū)貧困縣、大中城市對(duì)口支援本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）貧困縣的制度，建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度，建立地（市）、縣區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)“校對(duì)?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫取?005年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期等項(xiàng)制度，積極引導(dǎo)超編學(xué)校的富余教師向農(nóng)村缺編學(xué)校流動(dòng)，切實(shí)解決農(nóng)村學(xué)校教師不足及整體水平不高的問(wèn)題。2006年，教育部《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見(jiàn)》，提出采取大中城市中小學(xué)教師到農(nóng)村支教、縣域內(nèi)城鎮(zhèn)中小學(xué)教師定期到農(nóng)村任教、農(nóng)村教師特設(shè)崗位計(jì)劃、高校畢業(yè)生到農(nóng)村支教、師范生實(shí)習(xí)支教、特級(jí)教師巡回下鄉(xiāng)送教、城鎮(zhèn)骨干教師到農(nóng)村學(xué)校帶教或“走教”與農(nóng)村學(xué)校教師到城鎮(zhèn)學(xué)校跟崗進(jìn)修等多種形式的智力支教等五項(xiàng)措施，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作，不斷優(yōu)化和提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)?？梢?jiàn)，從1996年到2006年，我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)政策的重點(diǎn)是推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)教師支援貧困地區(qū)、城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村地區(qū)的教育工作。

從2007年開(kāi)始，隨著教育部制定的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出建立中小學(xué)教師和校長(zhǎng)定期交流和輪崗制度以來(lái)，我國(guó)中小學(xué)教師教師流動(dòng)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)教師雙向輪崗交流。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次明確提出實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師和校長(zhǎng)交流制度，建立健全義務(wù)教育學(xué)校教師和校長(zhǎng)流動(dòng)機(jī)制。2013年，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長(zhǎng)教師交流輪崗。

盡管從上個(gè)世紀(jì)90年代起，國(guó)家就出臺(tái)了一系列促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動(dòng)的政策，特別是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，更是將實(shí)行教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項(xiàng)重要舉措，進(jìn)一步提升了教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。按照國(guó)家宏觀政策的要求，各地政府對(duì)促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動(dòng)進(jìn)行了積極的探索，不少地方也出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施，對(duì)實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育師資均衡發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，截至2013年8月底，全國(guó)已有22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了中小學(xué)教師交流輪崗的相關(guān)政策措施，并選擇部分地區(qū)開(kāi)展了改革試點(diǎn)。然而，這些政策措施還不夠完整、完善，制度化程度仍然不高，有些尚屬于宣傳倡導(dǎo)性質(zhì)還未推進(jìn)到制度化層面，實(shí)施也因此而困難重重。在今天城鄉(xiāng)差距依舊懸殊較大的情況下，現(xiàn)有的政策措施還不足以改變現(xiàn)實(shí)，必須將其制度化，[1]建立穩(wěn)定、合理的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，才能從根本上解決縣域校際師資發(fā)展不均衡的問(wèn)題，最終促進(jìn)縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

二、我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)

制度是規(guī)范和指導(dǎo)人類行為的準(zhǔn)則，它的生成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的無(wú)意識(shí)的自發(fā)演進(jìn)和有意識(shí)的人為設(shè)計(jì)的雙向演進(jìn)的統(tǒng)一過(guò)程。[2]推進(jìn)我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師合理流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是制度設(shè)計(jì)。科學(xué)地設(shè)計(jì)我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，至少涉及到對(duì)該制度的功能目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、類型結(jié)構(gòu)、組成要素、運(yùn)作模式與配套政策六個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）功能目標(biāo)

深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，辦學(xué)條件是基礎(chǔ)，師資配置是關(guān)鍵。而現(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域內(nèi)校際間師資力量已發(fā)展到嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，直接影響了義務(wù)教育全面、健康、均衡的發(fā)展，嚴(yán)重危及了教育公平。因此，解決區(qū)域內(nèi)校際師資發(fā)展不均衡問(wèn)題就顯得非常必要和緊迫，而在解決區(qū)域內(nèi)校際師資發(fā)展不均衡問(wèn)題的過(guò)程中，縣域校際師資發(fā)展不均衡問(wèn)題的解決首當(dāng)其沖。如何有效地實(shí)現(xiàn)我國(guó)縣域校際師資的均衡發(fā)展呢？基于借鑒美英法日韓五國(guó)在促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動(dòng)方面取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，建立合理的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，是縮小縣域校際之間和城鄉(xiāng)之間師資條件差距，改善優(yōu)質(zhì)教師資源的配置，提升義務(wù)教育師資隊(duì)伍整體質(zhì)量的有效途徑和重要手段。

制度是為實(shí)現(xiàn)某一功能目標(biāo)而設(shè)計(jì)出來(lái)的。我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的設(shè)計(jì)必須要以促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展為旨?xì)w，其功能目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏，真正扶持農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的師資，整體提升義務(wù)教育師資隊(duì)伍的質(zhì)量與水平，辦更好更公平的教育。衡量一種制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)，就是看其履行功能、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。如果一種縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏，促進(jìn)縣域優(yōu)質(zhì)師資均衡配置，就不是我們所追求的理想制度。因此，我們既不能走日、韓等國(guó)使教師資源整齊劃一“削峰填谷”的老路，也不能走英、美等國(guó)任由市場(chǎng)配置教師資源的彎路，而是要“保峰填谷”，[3]促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育學(xué)校之間共享和共贏。

（二）理論基礎(chǔ)

制度是規(guī)范和指導(dǎo)人類行為的準(zhǔn)則，但并不是每一種制度都能同樣地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要使制度充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有效地實(shí)現(xiàn)其功能目標(biāo)，必須以相應(yīng)的理論來(lái)指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)。在該種理論指導(dǎo)下設(shè)計(jì)的制度，應(yīng)能有效地達(dá)成該制度所追求的功能目標(biāo)?？茖W(xué)地構(gòu)建縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，必須尋求能有效地達(dá)成該制度所追求的功能目標(biāo)的指導(dǎo)理論。

在西方，學(xué)者們往往把教師流動(dòng)視為人力資本市場(chǎng)中人事流動(dòng)在教育行業(yè)內(nèi)的一種具體體現(xiàn)，從本質(zhì)上具有社會(huì)人力資本流動(dòng)的基本特性?；诖耍麄冚^為普遍地將人力市場(chǎng)供求關(guān)系理論、內(nèi)部人力市場(chǎng)理論和人力資本理論三種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為教師流動(dòng)的理論根基，其人性假設(shè)就是視教師為“經(jīng)濟(jì)人”，這一觀點(diǎn)已成為西方學(xué)者研究教師流動(dòng)問(wèn)題的基本邏輯起點(diǎn)。也有學(xué)者從教師個(gè)體及心理角度探討了教師流動(dòng)行為的模式與規(guī)律，彌補(bǔ)了單純用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不能完全解釋教師流動(dòng)現(xiàn)象的缺陷，為我們?nèi)?、綜合地研究教師流動(dòng)提供了新的視角。[4]從目前我國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已出臺(tái)的中小學(xué)教師交流輪崗的相關(guān)政策措施來(lái)看，如何讓政策措施植根于扎實(shí)的理論基礎(chǔ)上還沒(méi)有引起政策制定者們的足夠重視，即便目前少有的研究成果也多停留在現(xiàn)狀描述、問(wèn)題解構(gòu)和對(duì)策思考方面，對(duì)此缺乏系統(tǒng)的理論探究。他們更多地是訴諸行政杠桿去撬動(dòng)教師流動(dòng)，基本是由行政驅(qū)動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷。制度設(shè)計(jì)理論告訴我們，任何一項(xiàng)關(guān)涉人的制度改革都是以某種“人性假設(shè)”為前提的。在現(xiàn)階段，中小學(xué)教師地位不高的現(xiàn)實(shí)使我們更傾向于把他們視為以“經(jīng)濟(jì)人”為主的“復(fù)雜人”。因此，要使教師自愿地流向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校，必須充分尊重以“經(jīng)濟(jì)人”為主的人性假設(shè)與市場(chǎng)的無(wú)形力量，拉動(dòng)以利益驅(qū)動(dòng)為主包括專業(yè)驅(qū)動(dòng)、行政驅(qū)動(dòng)在內(nèi)的三方面的驅(qū)動(dòng)力，只有當(dāng)這三個(gè)“驅(qū)動(dòng)力”并駕齊驅(qū)時(shí)，教師的流動(dòng)才能成為一種自愿、自主的有效行為。完全依賴行政驅(qū)動(dòng)的教師流動(dòng)制度，把教師都視為圣人，將希望寄托在教師的“道德義務(wù)”與“利益出讓”之上，違背了以市場(chǎng)作為配置教師資源的基礎(chǔ)手段的原則，它必須而且也只有在遵循市場(chǎng)法則的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮最大的政策效能。[5]

更何況行政干預(yù)的強(qiáng)制性教師流動(dòng)在目前在我國(guó)還缺乏相應(yīng)的法律保障。雖然我國(guó)《義務(wù)教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》已明確提出了教師流動(dòng)的相關(guān)內(nèi)容，但現(xiàn)行的《教師法》無(wú)論是在教師的“資格和任用”中，還是在教師的“義務(wù)和職責(zé)”中，都沒(méi)有對(duì)教師流動(dòng)作出專門的規(guī)定，[6]有關(guān)中小學(xué)教師職稱評(píng)審的法規(guī)條文中，也沒(méi)有教師無(wú)條件服從流動(dòng)的內(nèi)容和要求，強(qiáng)制性的教師流動(dòng)涉嫌違反《教師法》等法律法規(guī)。不僅如此，由于我國(guó)教師的身份是專業(yè)技術(shù)人員而非政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)員，教師流動(dòng)與現(xiàn)行《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》中人員招聘、競(jìng)聘、解聘等規(guī)定并不相符。因此，一方面，應(yīng)盡快修改《教師法》、中小學(xué)教師職稱評(píng)審等法規(guī)，將教師流動(dòng)作為擔(dān)任中小學(xué)教師工作的必要條件；另一方面，把建立教師公務(wù)員制度作為改革方向，將中小學(xué)教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，定期流動(dòng)就成為了中小學(xué)教師的義務(wù)。總之，重建中小學(xué)教師流動(dòng)制度的合法性，讓教師流動(dòng)“名正言順”。

（三）類型結(jié)構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏這一目標(biāo)，理想的教師流動(dòng)制度的類型應(yīng)該是雙向、全員的教師流動(dòng)制度。所謂雙向是指既要有城市學(xué)校到農(nóng)村學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校到薄弱學(xué)校的教師流動(dòng)，更要有農(nóng)村學(xué)校到城市學(xué)校、薄弱學(xué)校到優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師流動(dòng)。因?yàn)榍罢叩墓δ苁菍?duì)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校“輸血”式支援，而后者的功能是對(duì)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校“造血”式支援，更為重要，它是增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師自我造血功能，實(shí)現(xiàn)教師均衡流動(dòng)從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。所謂全員是指所有的優(yōu)質(zhì)教師都應(yīng)該參與流動(dòng)，但不要求所有的教師都參與流動(dòng)。只有當(dāng)所有的優(yōu)質(zhì)教師參與流動(dòng)，范圍覆蓋到薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校時(shí)，才能達(dá)到真正促進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡發(fā)展的政策目的。反之，若要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動(dòng)，僅僅為了流動(dòng)而流動(dòng)，這不僅違背了基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置和共同享有的初衷，難以體現(xiàn)出教師流動(dòng)制度的優(yōu)越性，也違背了學(xué)校發(fā)展規(guī)律和教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)律，必將“削峰填谷”，對(duì)中小學(xué)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體水平的提升帶來(lái)很大的負(fù)面影響。因此，我們既不贊成各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）現(xiàn)在都已普遍建立的注重“輸血”功能的優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)薄弱學(xué)校、城市學(xué)校對(duì)農(nóng)村學(xué)校的單向的支教制度，也不贊成許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）正在實(shí)施的要求所有教師都參與的全員定期輪崗制度，它們都不是教師流動(dòng)制度的最佳選擇。

制度是由一系列規(guī)則構(gòu)成的完整體系，任何規(guī)則的缺失都會(huì)影響制度預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們所倡導(dǎo)的雙向、全員的教師流動(dòng)制度至少包括如下三種子制度：（1）城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的支教制度。近年來(lái)各地建立的教師流動(dòng)制度，大多屬于此類支教制度。（2）農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的骨干教師到城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的跟崗進(jìn)修制度。（3）促進(jìn)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師雙向流動(dòng)的配套制度。理想的教師流動(dòng)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須要有相應(yīng)的配套制度支持，此類配套制度屬于推動(dòng)前兩類制度有效運(yùn)行的支持制度。[7]

（四）組成要素

一種理想的制度，只有對(duì)其組成要素作出科學(xué)設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)制度所追求的功能目標(biāo)。在現(xiàn)代教育學(xué)、教育管理學(xué)、教育政策學(xué)、教育心理學(xué)等理論的指導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育學(xué)校之間共享和共贏為目標(biāo)，根據(jù)要素完整且完善的原則，我們對(duì)雙向、全員的教師流動(dòng)制度的組成要素設(shè)計(jì)如下：

（1）流動(dòng)對(duì)象。引導(dǎo)教師流動(dòng)的目的是縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間、校際之間的師資差距。因此，無(wú)論是城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校，還是農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校，都應(yīng)該堅(jiān)持“擇優(yōu)”原則，將優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師作為流動(dòng)對(duì)象。優(yōu)質(zhì)教師系指特級(jí)教師、具有高級(jí)以上職稱的教師和縣級(jí)以上教育行政部門認(rèn)定的名師、學(xué)科帶頭人、教學(xué)能手等優(yōu)秀教師。只有當(dāng)優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師參與了流動(dòng)，才能更好地發(fā)揮其輻射、引領(lǐng)與示范作用，從而指導(dǎo)、帶動(dòng)更多的教師特別是農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的教師更快的成長(zhǎng)。否則，將非骨干教師作為流動(dòng)對(duì)象，就達(dá)不到均衡縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間、校際間師資的目的，反而會(huì)繼續(xù)拉大師資差距，損害教育公平，使基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡更趨突出。優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動(dòng)的校齡、年齡條件，以在同一學(xué)校連續(xù)任教6年或以上，男教師年齡50周歲、女教師45周歲以下為宜。前項(xiàng)規(guī)定與我國(guó)中小學(xué)學(xué)制學(xué)段相銜接，后項(xiàng)規(guī)定與我國(guó)中小學(xué)教師退休的法定年齡（男教師60周歲、女教師55周歲）相吻合。

（2）流動(dòng)比例。教師流動(dòng)需要科學(xué)地決策其比例，教師流動(dòng)的比例應(yīng)以卡茲（KATZ）組織壽命學(xué)說(shuō)、庫(kù)克（KUCK）個(gè)人創(chuàng)造力曲線等理論為指導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)專任教師數(shù)量和校際教師配備差異的實(shí)際情況來(lái)確定。比例定得過(guò)高，必將影響派出學(xué)校的教育教學(xué)工作；比例定得過(guò)低，學(xué)校組織將缺乏活力與創(chuàng)新，流動(dòng)制度的效果也難以彰顯。因此，要在保障學(xué)校正常的教育教學(xué)工作不受影響的前提下，制定分年、分批的教師流動(dòng)計(jì)劃。建議每年優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動(dòng)比例以20%為宜，使之與教育部提出的“力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流的制度化、常態(tài)化”的目標(biāo)保持一致。

（3）流動(dòng)類型。以柔性流動(dòng)為主，剛性流動(dòng)為輔。依據(jù)教師人事關(guān)系變動(dòng)與否，教師流動(dòng)分為剛性流動(dòng)與柔性流動(dòng)兩種類型。教師剛性流動(dòng)即人走關(guān)系走的流動(dòng)，盡管有調(diào)查報(bào)告表明它在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、提高整體教育質(zhì)量等方面的作用高于柔性流動(dòng)，但剛性流動(dòng)操作程序相對(duì)復(fù)雜，大規(guī)模全面實(shí)施難度較大。而柔性流動(dòng)雖然其作用不如剛性流動(dòng)，但它不變動(dòng)教師的人事關(guān)系，參與流動(dòng)的教師的人事關(guān)系仍然留在原來(lái)的學(xué)校，這樣不僅使參與流動(dòng)的教師有安全感，保證一所學(xué)校相對(duì)穩(wěn)定的師資力量，而且能減少管理體制障礙，實(shí)施起來(lái)比較容易。[8]可見(jiàn)，從助推實(shí)施的角度看，中小學(xué)教師流動(dòng)應(yīng)以柔性流動(dòng)為主。對(duì)于選擇剛性流動(dòng)的教師，教育行政部門和學(xué)校應(yīng)確保他們完成流動(dòng)任務(wù)后人事關(guān)系轉(zhuǎn)回原學(xué)校。對(duì)于不愿回原學(xué)校的，在流入學(xué)校有相應(yīng)空崗的情況下，如本人申請(qǐng)，流入學(xué)校、原學(xué)校雙方同意，按干部管理權(quán)限審批后，可以辦理人事調(diào)動(dòng)手續(xù)，留在流入學(xué)校工作。

（4）流動(dòng)期限。流動(dòng)期限的確定，應(yīng)依據(jù)中小學(xué)課程及其學(xué)段劃分與中小學(xué)教師聘期等因素進(jìn)行合理確定。時(shí)間過(guò)短，制度目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，則會(huì)影響流動(dòng)教師的工作積極性。根據(jù)教育影響的一致性、連貫性原則，按照現(xiàn)行的各科義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)把義務(wù)教育分成3-4個(gè)學(xué)段、每個(gè)學(xué)段2-3年的實(shí)際，再考慮到我國(guó)中小學(xué)教師3年一屆的聘期，建議義務(wù)教育教師流動(dòng)期限以2-3年為宜。

（5）流動(dòng)范圍。流動(dòng)范圍包括區(qū)域內(nèi)流動(dòng)和跨區(qū)域流動(dòng)。區(qū)域內(nèi)流動(dòng)是指教師在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)不同學(xué)校之間進(jìn)行的流動(dòng)，跨區(qū)域流動(dòng)則是指教師在不同區(qū)域?qū)W校之間進(jìn)行流動(dòng)。應(yīng)該以區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間、城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間教師流動(dòng)為主，跨區(qū)域流動(dòng)為輔，以減少區(qū)域間差異過(guò)大和距離遙遠(yuǎn)給參與流動(dòng)的教師帶來(lái)的生活與交通上等方面的困難，同時(shí)，也降低了教師流動(dòng)的成本。

（6）流動(dòng)方式?？h一級(jí)教育行政部門可以將縣域內(nèi)學(xué)校劃分為學(xué)區(qū)，理想的教師流動(dòng)方式應(yīng)該是：城市學(xué)校學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動(dòng)；農(nóng)村學(xué)校學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動(dòng)；跨學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動(dòng)；城市學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校之間教師流動(dòng)。對(duì)于音、體、美等薄弱或緊缺又必要的特殊學(xué)科，教師可以只聘任到縣，采取“巡回走教”方式，在縣域內(nèi)部若干學(xué)校流動(dòng)上課。[9]

（五）運(yùn)作模式

運(yùn)作模式是指各級(jí)教育行政部門、學(xué)校與教師在雙向、全員的教師流動(dòng)制度中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)以及它們之間的關(guān)系，要做到各司其職，各盡其責(zé)，各顯其能。

國(guó)家教育行政部門應(yīng)盡快修改《教師法》、中小學(xué)教師職稱評(píng)審等法規(guī)，強(qiáng)調(diào)每名優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動(dòng)的義務(wù)性，制定“縣管校用”的義務(wù)教育教師管理制度、教師工資階梯制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師特殊津貼制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師編制傾斜標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村教師流失補(bǔ)償制度等有關(guān)促進(jìn)教師合理流動(dòng)的政策、法規(guī)。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育行政部門根據(jù)國(guó)家教育行政部門制定的有關(guān)教師流動(dòng)的政策法規(guī)，結(jié)合本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際，出臺(tái)本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）統(tǒng)一的教師流動(dòng)制度，負(fù)責(zé)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教師流動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃引導(dǎo)工作。市（州）、縣（市、區(qū)）教育行政部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家教育行政部門制定的有關(guān)教師流動(dòng)的政策法規(guī)、本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教師流動(dòng)制度，結(jié)合本市（州）、縣（市、區(qū)）的實(shí)際，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的教師流動(dòng)的計(jì)劃安排和組織實(shí)施工作，發(fā)布教師流動(dòng)實(shí)施方案與實(shí)施細(xì)則。各義務(wù)教育學(xué)校負(fù)責(zé)做好流動(dòng)人員的選派接收和管理服務(wù)工作。全體優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師根據(jù)自己的意愿填寫一份流動(dòng)意向調(diào)查表，各學(xué)校在充分尊重他們意愿并與之商談的基礎(chǔ)上，由校長(zhǎng)決定人選并報(bào)上縣教育局主管部門審核，縣教育局主管部門根據(jù)全縣各校的實(shí)際情況統(tǒng)一、合理調(diào)配流動(dòng)教師，最大限度地保證學(xué)校和教師的流動(dòng)需求。[10]

（六）配套政策

以“獎(jiǎng)”、“補(bǔ)”為主制定配套政策，在薪酬待遇、職務(wù)（職稱）晉升、聘用考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先、編制核定、崗位設(shè)置等方面合理設(shè)計(jì)一系列優(yōu)惠政策并出臺(tái)具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，以吸引和鼓勵(lì)城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修。通過(guò)以懲罰為主脅迫教師參與流動(dòng)的保障政策，貶損了參與流動(dòng)在教師心目中的價(jià)值與意義，[11]應(yīng)畫(huà)上休止符。

1．在薪酬待遇上，建立城市—農(nóng)村—邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)三級(jí)階梯教師工資制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師特殊津貼制度，大幅度提高農(nóng)村、邊遠(yuǎn)與貧困地區(qū)中小學(xué)教師的工資待遇，對(duì)農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的教師發(fā)放特殊津貼。唯有如此，才能從根本上遏制教師從農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校向城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校單向流動(dòng)這種不利于教師資源合理配置的趨勢(shì)。

2．在職務(wù)（職稱）晉升上，建立評(píng)職晉級(jí)關(guān)懷補(bǔ)償制度，逐步將城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修作為晉升高級(jí)教師職稱的必備條件。具備中、高級(jí)教師職稱資格未聘任相應(yīng)職務(wù)的教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教，可優(yōu)先聘任相應(yīng)職務(wù)。從城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教的教師，在中、高級(jí)崗位任職達(dá)到規(guī)定的年限且表現(xiàn)突出的，可在同一專業(yè)技術(shù)崗位等級(jí)內(nèi)高聘一級(jí)。

3．在聘用考核上，同等條件下，優(yōu)先聘用具有到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修經(jīng)歷的教師。新聘高級(jí)崗位的，原則上應(yīng)當(dāng)有規(guī)定年限的到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修經(jīng)歷。教師的年度考核，要預(yù)留一定的“優(yōu)秀”指標(biāo)，用于對(duì)到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修教師的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于安排流動(dòng)但不參與、或者參與但沒(méi)有履行職責(zé)的教師，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化職業(yè)的義務(wù)感，形成“專業(yè)人”的身份認(rèn)同，來(lái)增強(qiáng)其參與流動(dòng)的意愿，這是促進(jìn)教師自愿流動(dòng)乃至教育變革成功的源動(dòng)力，不能因?yàn)闆](méi)有參與流動(dòng)，年度考核就完全否定那些兢兢業(yè)業(yè)、堅(jiān)守本職工作的教師。

4．在評(píng)優(yōu)評(píng)先上，同等條件下，把教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的進(jìn)修的經(jīng)歷和業(yè)績(jī)作為優(yōu)先考慮的依據(jù)。

5．在編制核定上，修改教師編制制度，變城鄉(xiāng)倒掛的不合理的教師編制標(biāo)準(zhǔn)為向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜的編制標(biāo)準(zhǔn)，在公平與均衡導(dǎo)向下，適當(dāng)增加農(nóng)村地區(qū)特別是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師的編制數(shù)量。

6．在崗位設(shè)置上，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)形成的崗位結(jié)構(gòu)比例向城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校傾斜的不良現(xiàn)狀，實(shí)行城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校統(tǒng)一的崗位結(jié)構(gòu)比例，并適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜使之形成“虛室以待”的態(tài)勢(shì)，以吸引城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師流向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校。

總之，要讓參與流動(dòng)的中小學(xué)教師，經(jīng)濟(jì)上受到優(yōu)待、精神上受到鼓勵(lì)、地位上得到彰顯、事業(yè)上得到發(fā)展。[12]

三、實(shí)施我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的有效對(duì)策

一種理想的教育制度設(shè)計(jì)出來(lái)后，如何有效地實(shí)施是達(dá)成制度預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)制度目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)有重大影響。美國(guó)學(xué)者艾利森認(rèn)為，“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”[13]這說(shuō)明，方案再佳，制度再好，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的執(zhí)行都是紙上談兵。在教育制度的實(shí)施過(guò)程中，由于受到主客觀因素的影響，往往會(huì)出現(xiàn)實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)不完全一致，偏離了原有預(yù)期目標(biāo)的失真行為。按常識(shí)理解，制度實(shí)施的失真行為，是改革者所不想看到的，它意味著改革目標(biāo)未達(dá)成。但現(xiàn)實(shí)表明，有時(shí)失真行為也會(huì)產(chǎn)生積極的意義，它會(huì)調(diào)適制度使之更切合實(shí)際，從而使改革能更有效地進(jìn)行。因此，失真行為可以分為衰減性行為與超越性行為兩類。超越性行為雖然沒(méi)有忠實(shí)達(dá)到制度的預(yù)期目標(biāo)，但它在實(shí)踐中對(duì)制度進(jìn)行了創(chuàng)新、調(diào)適和完善，這正是我們所希望的。但衰減性行為與預(yù)期目標(biāo)背道而馳，制約著制度效能的充分發(fā)揮，導(dǎo)致制度不能得到真正意義上的實(shí)施，無(wú)法取得預(yù)期效果。[14]因此，規(guī)避制度執(zhí)行的衰減性失真行為，是有效地實(shí)施制度的關(guān)鍵。規(guī)避制度執(zhí)行的衰減性失真行為，有效實(shí)施我國(guó)縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度的主要對(duì)策如下：

（一）提升執(zhí)行主體的自身素質(zhì)，規(guī)避曲解式實(shí)施行為

曲解式實(shí)施行為是指由于執(zhí)行主體對(duì)制度文本的模糊甚至是錯(cuò)誤的解讀，制度被執(zhí)行主體曲解走樣地實(shí)施，導(dǎo)致制度的預(yù)期目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。如，有的省（自治區(qū)、直轄市）把教師流動(dòng)制度曲解為教師全員定期輪崗制度，要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動(dòng)，僅僅為了流動(dòng)而流動(dòng)，不僅體現(xiàn)不出教師流動(dòng)制度的優(yōu)越性，而且也違背了學(xué)校發(fā)展規(guī)律和教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)律，必將對(duì)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體水平的提升帶來(lái)很大的負(fù)面影響。執(zhí)行主體認(rèn)知水平的高低直接影響著其對(duì)制度的理解與把握，為了規(guī)避曲解式實(shí)施行為，必須提升執(zhí)行主體的自身素質(zhì)，使其準(zhǔn)確透徹地理解制度的內(nèi)容與精神實(shí)質(zhì)，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體曲解走樣地實(shí)施，導(dǎo)致理解上的“失之毫厘”帶來(lái)實(shí)施上的“謬以千里”。

（二）重塑執(zhí)行主體的價(jià)值取向，規(guī)避減損式與附加式實(shí)施行為

減損式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過(guò)程中被執(zhí)行主體根據(jù)自身利益和價(jià)值觀的需要或受制于上級(jí)暗示肆意取舍而被選擇地減損縮水執(zhí)行，只有部分符合自己利益的、容易實(shí)施的部分得到落實(shí)，對(duì)自己不利的、較難實(shí)施的部分則置之不理，整個(gè)制度得不到完整實(shí)施。附加式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過(guò)程中執(zhí)行主體為了謀求部門的或單位的或個(gè)人的利益，打著結(jié)合實(shí)際的旗號(hào)，人為地附加了一些原制度所沒(méi)有的不合理、不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，被擴(kuò)大化地實(shí)施。

理想的教師流動(dòng)制度應(yīng)包括城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的跟崗進(jìn)修制度、促進(jìn)城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師雙向流動(dòng)的配套制度三種子制度，但有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）避重就輕、避難就易，僅僅建立了城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教制度，有些甚至缺乏必要的配套制度，因參與教師的數(shù)量較少、歸屬感較差、時(shí)間過(guò)短等原因，致使教師流動(dòng)制度的實(shí)踐效果大打折扣甚至收效甚微，這種實(shí)施行為就是減損式實(shí)施行為。有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為了推進(jìn)教師流動(dòng)制度的實(shí)施，出臺(tái)了一些與《教師法》中關(guān)于教師聘任制的內(nèi)容相抵觸、通過(guò)懲罰脅迫教師無(wú)條件地參與流動(dòng)的保障措施，這種實(shí)施行為就是附加式實(shí)施行為。

無(wú)論是減損式實(shí)施行為還是附加式實(shí)施行為都是因?yàn)閳?zhí)行主體缺乏正確的價(jià)值取向，謀求個(gè)人利益或部門利益或單位利益所致。因此，以社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向?yàn)橄驅(qū)е厮軋?zhí)行主體的價(jià)值取向，樹(shù)立其正確的價(jià)值觀與權(quán)力觀，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)，是規(guī)避減損式與附加式實(shí)施行為，盡可能地減少執(zhí)行主體選擇性與擴(kuò)大化實(shí)施制度的主要策略。

（三）堅(jiān)守制度蘊(yùn)含的精神實(shí)質(zhì)，規(guī)避替換式實(shí)施行為

替換式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過(guò)程中因執(zhí)行主體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)被偷梁換柱，換上與原有制度表面一致，但在精神與本質(zhì)上卻完全背離的內(nèi)容。如，教師流動(dòng)的對(duì)象本應(yīng)為優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師，但有的學(xué)校為了自身的利益“雪藏”優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師，往往把非骨干教師、低職稱教師流動(dòng)出去。如果是這樣，不但解決不了優(yōu)質(zhì)教師資源均衡分配的問(wèn)題，反而使優(yōu)質(zhì)教師資源更加集中。鮑傳友、西勝男對(duì)北京市M縣100名交流教師問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，高級(jí)教師僅占18%，非骨干教師占75%，校級(jí)骨干教師占14%，區(qū)級(jí)骨干教師占10%，市級(jí)骨干教師僅占1%。[15]中國(guó)教育科學(xué)研究院課題組曾對(duì)全國(guó)24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市168個(gè)區(qū)縣11，867所小學(xué)、初中及九年一貫制學(xué)校的90，115名在崗教師的調(diào)查報(bào)告顯示：流動(dòng)教師的職稱以中初級(jí)職稱為主，職稱為未評(píng)職稱、初級(jí)職稱、中級(jí)職稱、高級(jí)職稱的人數(shù)分別占流動(dòng)教師總數(shù)的3.50%、35.47%、48.86%、12.17%，高級(jí)職稱的教師僅占流動(dòng)教師總數(shù)的12.17%。[16]可見(jiàn)，為了規(guī)避替換式實(shí)施行為，執(zhí)行主體在制度實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)守制度的精神實(shí)質(zhì)，不逃避責(zé)任，不規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體貌合神離地實(shí)施。

（四）出臺(tái)實(shí)施制度的具體措施，規(guī)避架空式實(shí)施行為

架空式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過(guò)程中被宣傳一通，僅停留在喊口號(hào)、發(fā)文件階段，只做表面文章和形象包裝，雖有計(jì)劃，卻無(wú)可操作性的具體措施，?；茏?，并未將制度落到實(shí)處。如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）雖出臺(tái)了一系列有關(guān)教師流動(dòng)制度的文件并大力渲染，但對(duì)教師流動(dòng)情況不監(jiān)督、不檢查、不評(píng)估，放任自流，教師流動(dòng)名存實(shí)亡。如，江蘇省南京市教委早在2000年就計(jì)劃在五縣及市區(qū)部分重點(diǎn)學(xué)校、實(shí)驗(yàn)學(xué)校試行教師輪崗制度，但直到2006年9月，鼓樓區(qū)真正到位的人員只有一人。[17]為了規(guī)避架空式實(shí)施行為，執(zhí)行主體必須出臺(tái)一整套實(shí)施制度的可操作性的具體措施，并對(duì)制度實(shí)施的情況與效果進(jìn)行及時(shí)、全程的監(jiān)控與考評(píng)，只有這樣，才能不折不扣地把制度落到實(shí)處。

（五）尊重實(shí)際靈活地實(shí)施制度，規(guī)避僵化式實(shí)施行為

僵化式實(shí)施行為是指制度執(zhí)行主體唯書(shū)、唯上，不唯實(shí)，一味地照本宣科，盲目照搬，忽視自身的實(shí)際情況，呆板僵化地去實(shí)施制度。如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不分析本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際情況，不發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，出臺(tái)的教師流動(dòng)制度要么原封照搬中央政策，要么原版“復(fù)制”其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教師流動(dòng)制度，導(dǎo)致教師流動(dòng)制度達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。為了規(guī)避僵化式實(shí)施行為，必須尊重本省（自治區(qū)、直轄市）的實(shí)際情況，因時(shí)、因事、因地靈活地實(shí)施制度，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體呆板僵化地實(shí)施。

（六）創(chuàng)造條件積極地實(shí)施制度，規(guī)避觀潮式實(shí)施行為

觀潮式實(shí)施行為是指制度執(zhí)行主體對(duì)制度實(shí)施采取觀望的態(tài)度和應(yīng)付的辦法，能拖多久就拖多久，實(shí)在拖不下去了再觀望，如果發(fā)現(xiàn)別人和自己一樣在觀望，再繼續(xù)拖下去，最終直至上級(jí)監(jiān)管力量強(qiáng)迫其貫徹落實(shí)才勉強(qiáng)執(zhí)行。[18]如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教師流動(dòng)制度久拖不決、決而不施，即觀潮式實(shí)施行為。為了規(guī)避觀潮式實(shí)施行為，必須努力創(chuàng)造制度實(shí)施的環(huán)境、條件、時(shí)機(jī)，積極地推進(jìn)制度的實(shí)施，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體拖沓消極地實(shí)施。

總之，只有采取上述對(duì)策，規(guī)避了七種制度執(zhí)行的衰減性失真行為，理想的教師流動(dòng)制度才能取得理想的實(shí)施效果。

[1]龐麗娟．加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的制度化建設(shè)切實(shí)提高農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)[J]．民主，2006（4）：16-18．

[2]趙廣華．發(fā)展第四方物流的政府制度設(shè)計(jì)[J]．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012（4）:220．

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（責(zé)任編輯：金傳寶）

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“縣域義務(wù)教育階段教師流動(dòng)制度化研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：DFA090329）成果之一。

王昌善/重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)榻處熃逃⒄n程與教學(xué)論胡之騏/重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士，南京師范大學(xué)教育社會(huì)學(xué)研究中心兼職研究員，研究方向?yàn)榻逃鐣?huì)學(xué)、教師教育