□ 許 心

英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)(the University Grants Committee, UGC）是大學(xué)與政府間的中介組織，在平衡和協(xié)調(diào)二者權(quán)力方面起到了重要作用，因其運(yùn)作理念及管理模式的成功，曾成為多國(guó)教育中介組織效仿的榜樣。從1919年成立至1989年被大學(xué)資助委員會(huì)(the University Funding Council,UFC)所取代，大學(xué)撥款委員會(huì)的發(fā)展可分為四個(gè)時(shí)期：作為政府和大學(xué)間“緩沖器”時(shí)期(1919-1963）、“后羅賓斯時(shí)代”(1963-1979）、備受責(zé)難時(shí)期(1979-1983）、最后的階段(1983-1989）[1](P1-27)。本文重點(diǎn)關(guān)注20世紀(jì)60～70年代的大學(xué)撥款委員會(huì)。這一時(shí)期以1963年《羅賓斯報(bào)告》(the Robbins Report)的發(fā)表為標(biāo)志，是英國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)展時(shí)代，也稱(chēng)“后羅賓斯時(shí)代”。在此時(shí)期，英國(guó)高等教育從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)型，從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育發(fā)展。大學(xué)撥款委員會(huì)在這一過(guò)程中扮演了重要的角色，自身也受到了巨大影響，為其在20世紀(jì)80年代的衰落埋下了伏筆。

一、《羅賓斯報(bào)告》發(fā)布前的大學(xué)撥款委員會(huì)

英國(guó)高等教育素有高校自治的傳統(tǒng)，在大學(xué)撥款委員會(huì)成立之前，英國(guó)大學(xué)并不依賴(lài)政府的資助，而是依靠社會(huì)捐助、學(xué)院自身收入等運(yùn)作，從而保持大學(xué)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位，避免政府插手高校事務(wù)。從19世紀(jì)后期到第一次世界大戰(zhàn)期間，英國(guó)高校遭遇到越來(lái)越嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到了大學(xué)的社會(huì)價(jià)值。因此，在財(cái)政緊張的“一戰(zhàn)”期間，政府開(kāi)始了對(duì)大學(xué)的資助，同時(shí)也接受了大學(xué)提出的免受政府控制的要求。高校認(rèn)為，“除了我們自己，往往沒(méi)有人能知道怎樣最好地花這些錢(qián)。大學(xué)的門(mén)開(kāi)著，如果我們愚弄我們自己，你們可以把錢(qián)拿走，你們可以自由地檢查，但絕對(duì)不能有控制”[2]。

“一戰(zhàn)”之后，高校與政府之間形成了一種微妙的關(guān)系：一方面，高校需要政府的財(cái)政支持以維系運(yùn)作，但它們又都不希望政府以撥款為手段干涉其內(nèi)部事務(wù)；另一方面，退伍軍人就學(xué)導(dǎo)致學(xué)生數(shù)量激增，政府認(rèn)識(shí)到科學(xué)和技術(shù)的重要性，英國(guó)政府雖然愿意為高校提供資助，但也希望撥款能夠得到妥善的安排，并借機(jī)整合對(duì)英格蘭、蘇格蘭、威爾士、愛(ài)爾蘭的教育經(jīng)費(fèi)管理[3]。在這樣的背景下，大學(xué)撥款委員會(huì)作為高校和政府之前的緩沖機(jī)構(gòu)于1918年3月開(kāi)始籌建，經(jīng)過(guò)多方討論與論證，于1919年6月正式登上歷史舞臺(tái)。

委員會(huì)成立時(shí)為財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)，由一位來(lái)自學(xué)術(shù)界的兼職主席、來(lái)自財(cái)政部的公職人員和10位學(xué)術(shù)專(zhuān)家組成，這些學(xué)術(shù)專(zhuān)家均不在可能申請(qǐng)撥款的高?；驒C(jī)構(gòu)任職[1](P1-2)。委員會(huì)的成員代表了學(xué)術(shù)界和財(cái)政部的聲音，也體現(xiàn)出雙方力量的博弈和均衡。曾在大學(xué)撥款委員會(huì)任職八年的劍橋大學(xué)前校長(zhǎng)阿什比指出，英國(guó)的大學(xué)原本應(yīng)如皇家特許狀上所言，是“自治的組合”。但實(shí)際上，大學(xué)四分之三以上的經(jīng)費(fèi)都來(lái)自國(guó)會(huì)。這種理論上高校自治與實(shí)際上政府支持之間的矛盾，是被英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)調(diào)和的[4](P50)。夏托克教授也認(rèn)為，早期的大學(xué)撥款委員會(huì)作為政府與高校間的“緩沖器”，一方面保護(hù)了高校免受政府行政力量的直接干預(yù)，另一方面也協(xié)調(diào)了國(guó)家與大學(xué)雙方的需求[5]。

自大學(xué)撥款委員會(huì)成立以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政狀況的變化和英國(guó)政府對(duì)高等教育關(guān)注度的提升，其職能范圍也被不斷擴(kuò)充。委員會(huì)成立初期的職責(zé)是“了解英國(guó)高等教育的財(cái)政需求，給政府提供由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的撥款建議，以滿(mǎn)足其發(fā)展需要”，政府根據(jù)委員會(huì)的建議，將經(jīng)費(fèi)切塊撥到各個(gè)學(xué)校中。委員會(huì)則督促每所大學(xué)制定明確的財(cái)政方針，按照方針使用經(jīng)費(fèi)，并每五年視察一次接受撥款的高校。1943年，大學(xué)撥款委員會(huì)增加了“收集、檢查并提供有關(guān)整個(gè)英國(guó)高等教育的信息”等職責(zé)。1946年，英國(guó)財(cái)政大臣對(duì)委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充，提出委員會(huì)應(yīng)當(dāng)“時(shí)不時(shí)與大學(xué)和相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，協(xié)助制定和執(zhí)行高校的發(fā)展計(jì)劃，以保證大學(xué)的發(fā)展?jié)M足國(guó)家的需要”[1](P2)。雖然大學(xué)撥款委員會(huì)的職責(zé)越來(lái)越多，但在20世紀(jì)60年代之前，它對(duì)高?；颈３种桓缮娴膽B(tài)度，財(cái)政部也常常站在委員會(huì)和大學(xué)一邊，這種中立的局面隨著“后羅賓斯時(shí)代”的到來(lái)而有所改變[6]。

二、《羅賓斯報(bào)告》與“后羅賓斯時(shí)代”

《羅賓斯報(bào)告》被看作是英國(guó)高等教育發(fā)展的分水嶺，因?yàn)檫@份報(bào)告將之前未獲得廣泛共識(shí)的高等教育擴(kuò)張政策合法化，為英國(guó)高等教育的發(fā)展提供了一個(gè)清晰的架構(gòu)[7]?！读_賓斯報(bào)告》全名為《高等教育：1961-1963年首相委任的以羅賓斯勛爵為主席的委員會(huì)報(bào)告》，由羅賓斯委員會(huì)于1963年發(fā)布。該委員會(huì)于1960年成立，其職責(zé)是“重新檢查英國(guó)全日制高等教育模式，……提出原有模式是否需要作任何變革，是否需要?jiǎng)?chuàng)辦新型院校，以及現(xiàn)有各類(lèi)院校的發(fā)展規(guī)劃和協(xié)調(diào)體制是否須作任何修改的建議”[8]。為履行職責(zé)，羅賓斯委員會(huì)對(duì)英國(guó)以及美國(guó)、蘇聯(lián)、法國(guó)等國(guó)家作了大量的調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上形成了《羅賓斯報(bào)告》。報(bào)告系統(tǒng)闡述了英國(guó)高等教育的目標(biāo)和原則，英國(guó)高等教育模式的現(xiàn)狀，英國(guó)高等教育和其他國(guó)家相比較的情況，并提出了今后高等教育管理機(jī)制發(fā)展的預(yù)設(shè)和178條建議。羅賓斯報(bào)告發(fā)布的24小時(shí)內(nèi)，政府便宣布接受羅賓斯委員會(huì)提出的目標(biāo)和對(duì)學(xué)生數(shù)目增長(zhǎng)的預(yù)期，并承諾給予大學(xué)撥款委員會(huì)巨額經(jīng)費(fèi)，其中包括6.5億英鎊的基本建設(shè)費(fèi)用[9](P270-271)。

可以認(rèn)為，《羅賓斯報(bào)告》是英國(guó)高等教育從傳統(tǒng)模式走向現(xiàn)代模式、從精英型走向大眾型的轉(zhuǎn)軌宣言書(shū)[10]。英國(guó)高等教育受到《羅賓斯報(bào)告》影響的20世紀(jì)60～70年代也稱(chēng)“后羅賓斯時(shí)代”。其間，英國(guó)高等教育從辦學(xué)方針、制度設(shè)計(jì)、發(fā)展策略到經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、管理運(yùn)行機(jī)制以及大學(xué)的設(shè)置、規(guī)模、評(píng)價(jià)等各個(gè)方面均發(fā)生了深刻的變革。20世紀(jì)50年代末期英國(guó)僅有24所大學(xué)，而到了1969年已有47所大學(xué)。新增大學(xué)中，一部分是新建的大學(xué)，另一部分則是由技術(shù)學(xué)院升格的大學(xué)[11]。與此同時(shí)，高校在校大學(xué)生人數(shù)也不斷攀升。1963-1964學(xué)年度，英國(guó)共有126,400名全日制大學(xué)生，到了1979-1980學(xué)年度，大學(xué)生人數(shù)猛增到了298,700名[7](P71)。對(duì)于大學(xué)撥款委員會(huì)而言，《羅賓斯報(bào)告》中的兩點(diǎn)核心原則對(duì)其發(fā)展產(chǎn)生了重大影響：一是支持高等教育擴(kuò)張，二是高等教育擴(kuò)張不能損害到大學(xué)獨(dú)立自治的權(quán)力，需要教育中介組織在高校與政府間進(jìn)行協(xié)調(diào)[12](P12)。

三、“后羅賓斯時(shí)代”的大學(xué)撥款委員會(huì)

1964年，沃爾芬登(John Wolfenden）出任大學(xué)撥款委員會(huì)主席。在其任職期間，大學(xué)撥款委員會(huì)經(jīng)歷了一系列重要的變革，以配合“后羅賓斯時(shí)代”高等教育發(fā)展的需求[13](P64)。在這一時(shí)期，大學(xué)撥款委員會(huì)一方面進(jìn)行了戰(zhàn)略定位的調(diào)整，任務(wù)更加繁重，角色定位也更加積極；但在另一方面，由于管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，委員會(huì)的實(shí)際控制力與影響力較之以前卻大為減弱。

(一）戰(zhàn)略定位調(diào)整與任務(wù)增多

1970年，時(shí)任大學(xué)撥款委員會(huì)主席的沃爾芬登指出，近年來(lái)大學(xué)撥款委員會(huì)已經(jīng)逐漸從一個(gè)被動(dòng)的“緩沖器”變成主動(dòng)的“戰(zhàn)略家”，承擔(dān)起高等教育領(lǐng)域里的一系列規(guī)劃和創(chuàng)新的職責(zé)。他同時(shí)認(rèn)為，推動(dòng)大學(xué)撥款委員會(huì)進(jìn)行角色調(diào)整的重要力量之一就是《羅賓斯報(bào)告》的影響[1](P5-6)。

首先，《羅賓斯報(bào)告》提倡高等教育擴(kuò)張，以便為所有具備入學(xué)能力和資格、希望接受高等教育的青年提供接受高等教育的機(jī)會(huì)。因此，在20世紀(jì)60年代，執(zhí)政的工黨增加了對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入。1967年，政府撥款達(dá)到4.7億英鎊，相比5年前上漲了88%[14]。隨著政府對(duì)高等教育撥款的增加，大學(xué)撥款委員會(huì)分配撥款和視察的任務(wù)也日漸增多。此前，大學(xué)撥款委員會(huì)的常規(guī)任務(wù)是視察出行。為了覆蓋到盡可能多的學(xué)校，大學(xué)撥款委員會(huì)的每次出行要持續(xù)至少一周。對(duì)每一所大學(xué)的視察需要約20名成員出席，他們?cè)诿克鶎W(xué)校停留的時(shí)間約為24小時(shí)，其間會(huì)舉行六場(chǎng)會(huì)議，以聽(tīng)取學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生的匯報(bào)，并審閱學(xué)校提交的相關(guān)材料[13](P81-82)。20世紀(jì)60～70年代，大學(xué)撥款委員會(huì)在最初醫(yī)學(xué)小組委員會(huì)(Medical Sub-Committee)之外，又新增了13個(gè)小組委員會(huì)，使它們覆蓋到當(dāng)時(shí)英國(guó)高校的所有學(xué)科。每個(gè)小組委員會(huì)由一名大學(xué)撥款委員會(huì)的成員領(lǐng)導(dǎo)，和撥款委員會(huì)一樣，在五年內(nèi)對(duì)所負(fù)責(zé)的每所高校進(jìn)行1-2天的專(zhuān)門(mén)視察，以加強(qiáng)對(duì)大學(xué)各個(gè)具體學(xué)科內(nèi)經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督[13](P64-65)。除此之外，大學(xué)撥款委員會(huì)的任務(wù)還增加了秋季大會(huì)、小組委員會(huì)不定期的主題聚會(huì)和出行訪(fǎng)問(wèn)[13](P80)。日漸增多的高校日趨加重了視察任務(wù)，加之日常的會(huì)議以及小組委員會(huì)的工作，這樣的工作量對(duì)于1963年時(shí)僅有50人的大學(xué)撥款委員會(huì)是相當(dāng)繁重的。到了1968年，大學(xué)撥款委員會(huì)的工作人員總數(shù)已增至112人[14]。

其次，《羅賓斯報(bào)告》曾主張建立新的撥款委員會(huì)，以取代大學(xué)撥款委員會(huì)并拓展其職能。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)由一個(gè)獨(dú)立的具備專(zhuān)家資格、而非攜帶政治傾向的委員會(huì)來(lái)管理和控制大學(xué)撥款?！秷?bào)告》指出，雖然大學(xué)撥款委員會(huì)是這種體制的范例，是“現(xiàn)代管理的偉大發(fā)明”，但需要建立一個(gè)新的撥款委員會(huì)。新的撥款委員會(huì)將比大學(xué)撥款委員會(huì)的作用更加積極，它應(yīng)當(dāng)取代大學(xué)撥款委員會(huì)，以其繼任者的身份行使以下三種職責(zé)：針對(duì)政府對(duì)高等教育的大宗撥款提供咨詢(xún)、向高等教育機(jī)構(gòu)分配款項(xiàng)、對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的財(cái)政分配進(jìn)行評(píng)估[9](P278-279)。

雖然英國(guó)政府沒(méi)有全盤(pán)接受《羅賓斯報(bào)告》的主張而建立新的撥款委員會(huì)，但大學(xué)撥款委員會(huì)的定位卻如報(bào)告所提倡的那樣，變得更加積極主動(dòng)了。這主要體現(xiàn)在大學(xué)撥款委員會(huì)與五年計(jì)劃一同發(fā)布的《全面指導(dǎo)備忘錄》(the General Memorandum of Guidance）上[14]。這份備忘錄隨1967-1972年的大學(xué)撥款計(jì)劃發(fā)布，被阿什比稱(chēng)為“有歷史意義的文件”[4](P55)。在此之前，大學(xué)撥款委員會(huì)頒布五年期計(jì)劃時(shí)僅決定大宗撥款的整體數(shù)額，而不附加強(qiáng)制性的指示以干預(yù)學(xué)校招考新生、課程內(nèi)容、學(xué)生人數(shù)或考試標(biāo)準(zhǔn)[4](P51)。委員會(huì)也不追查大學(xué)是如何使用這些經(jīng)費(fèi)的，僅僅會(huì)敦促高校制定一個(gè)明確的方針，并根據(jù)這個(gè)方針來(lái)使用經(jīng)費(fèi)，但它并不是全國(guó)性的政策指導(dǎo)方針?！度嬷笇?dǎo)備忘錄》是大學(xué)撥款委員會(huì)取代大學(xué)制定撥款使用方針的一種嘗試，對(duì)于大學(xué)分配資金的規(guī)劃有一定的約束力。雖然大學(xué)撥款委員會(huì)在《備忘錄》中努力保持謹(jǐn)慎的姿態(tài)，使得整個(gè)文件中措辭溫和，以免使其看起來(lái)像行政指令[12](P15)。與此同時(shí)，《備忘錄》也特別提醒大學(xué)要注意國(guó)家的需求，明確了國(guó)家在撥款時(shí)要求各大學(xué)做出的貢獻(xiàn)。此外，《備忘錄》指出，各個(gè)大學(xué)如果有在五年規(guī)劃框架之外的發(fā)展計(jì)劃，也需要在實(shí)施之前先征詢(xún)大學(xué)撥款委員會(huì)的意見(jiàn)[1](P7)。

大學(xué)撥款委員會(huì)由中立的“緩沖器”向主動(dòng)的“戰(zhàn)略家”角色轉(zhuǎn)變，在一定程度上向高校施加了壓力。阿什比曾歸納了大學(xué)自治的六個(gè)維度，即大學(xué)免受非學(xué)術(shù)力量干預(yù)的自由、分配撥款資金的自由、聘任教員的自由、招生考試和錄取的自由、課程設(shè)置的自由和設(shè)立測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的自由[15]。通過(guò)發(fā)布《備忘錄》和增加監(jiān)察等形式，大學(xué)撥款委員會(huì)干預(yù)到了高校自主分配資金、聘任教員等自由，也損害了其作為中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。值得英國(guó)高校慶幸的是，雖然大學(xué)撥款委員會(huì)在戰(zhàn)略定位上愈發(fā)積極，但由于管理機(jī)構(gòu)的變革及實(shí)際權(quán)力的減弱，委員會(huì)對(duì)于高校的實(shí)際影響力也在逐漸下降。

(二）管理機(jī)構(gòu)變革與實(shí)際權(quán)力減弱

大學(xué)撥款委員會(huì)在成立之初歸財(cái)政部直接管理，直到1964年4月1日轉(zhuǎn)由新成立的教育和科學(xué)部管轄。教育和科學(xué)部是《羅賓斯報(bào)告》發(fā)布后新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，下設(shè)兩個(gè)行政單位，分別負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校和科學(xué)，并設(shè)立新的科學(xué)教育大臣統(tǒng)一管理教育和科研事務(wù)[14]。在阿什比看來(lái)，教育和科學(xué)部是溝通政府與大學(xué)的渠道，有干預(yù)大學(xué)事務(wù)的機(jī)會(huì)。大學(xué)撥款委員會(huì)則可以在其中形成一個(gè)防御體系，防止教育和科學(xué)部的官員們?cè)綑?quán)行事[4](P52)。但在實(shí)際上，教育和科學(xué)部并沒(méi)有如預(yù)想那樣協(xié)助大學(xué)撥款委員會(huì)在滿(mǎn)足“國(guó)家需要”方面起到積極的作用。雖然教育和科學(xué)部在進(jìn)行決策時(shí)需要得到大學(xué)撥款委員會(huì)的同意，但是大學(xué)撥款委員會(huì)也同樣受到了教育和科學(xué)部的制約[10](P70)。新的管轄機(jī)構(gòu)分割了大學(xué)撥款委員會(huì)的實(shí)際權(quán)力，失去權(quán)力導(dǎo)致其地位下降，而地位下降又導(dǎo)致更多權(quán)力的喪失，這集中體現(xiàn)在中央財(cái)政獲取、大學(xué)事務(wù)決策和財(cái)政審查三個(gè)方面。

首先，管理部門(mén)的調(diào)整使大學(xué)撥款委員會(huì)與中央財(cái)政的距離愈加遙遠(yuǎn)。在“后羅賓斯時(shí)代”，政府在資源分配機(jī)制方面進(jìn)行了改革，主要通過(guò)公共支出審查委員會(huì)(PESC）進(jìn)行資金分配。由于大學(xué)撥款委員會(huì)不再直屬財(cái)政部管轄，申請(qǐng)資金需要在教育和科學(xué)部的支持下進(jìn)行，這樣導(dǎo)致委員會(huì)獲取中央財(cái)政的渠道變得相當(dāng)狹窄。大學(xué)撥款委員會(huì)必須首先爭(zhēng)取教育和科學(xué)部規(guī)劃部門(mén)的財(cái)政支持，然后將對(duì)經(jīng)費(fèi)的估算作為教育和科學(xué)部總體計(jì)劃的一部分交給公共支出審查委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)再提交一個(gè)政府開(kāi)支的總報(bào)告給內(nèi)閣，以便內(nèi)閣在每年的7月份決定公共開(kāi)支的總數(shù)。在這之后，財(cái)政大臣才開(kāi)始考慮個(gè)別部門(mén)的需求。在第二輪討論中，大學(xué)撥款委員會(huì)能夠直接出面進(jìn)行申請(qǐng)，但這也需要在教育和科學(xué)部的蔭蔽下進(jìn)行。如果面臨突發(fā)的公共開(kāi)支削減，或是為了彌補(bǔ)通貨膨脹而調(diào)整開(kāi)支，大學(xué)撥款委員會(huì)就處于政府財(cái)政決策的長(zhǎng)鏈條末端。隨著財(cái)政狀況不穩(wěn)定情況的加劇，大學(xué)撥款委員會(huì)處于末端地位的可能性也不斷加大[7](P73)。

其次，大學(xué)撥款委員會(huì)在確定高校事務(wù)，如大學(xué)中薪水問(wèn)題、教師比例、學(xué)生學(xué)費(fèi)、留學(xué)生數(shù)量等方面逐漸失去了控制權(quán)。這一方面是因?yàn)榻逃涂茖W(xué)部逐漸代替了大學(xué)撥款委員會(huì)，與政府和高校接洽；另一方面也因?yàn)檎x擇在決策執(zhí)行中繞過(guò)委員會(huì)，直接對(duì)高校施壓。例如學(xué)費(fèi)，20世紀(jì)60年代之前，高校必須事先征求大學(xué)撥款委員會(huì)的意見(jiàn)方能提高學(xué)費(fèi)，英國(guó)本地學(xué)生和留學(xué)生的學(xué)費(fèi)也沒(méi)有差別。當(dāng)時(shí)出于財(cái)政方面的考慮，政府對(duì)高校提出兩點(diǎn)意見(jiàn)：一是希望本地學(xué)生和留學(xué)生的學(xué)費(fèi)有所區(qū)別；二是要適當(dāng)限制留學(xué)生的數(shù)量和財(cái)政補(bǔ)助。大學(xué)撥款委員會(huì)雖然傳達(dá)了政府的想法，但英國(guó)高校并沒(méi)有調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，留學(xué)生的人數(shù)也在持續(xù)上漲。這種情況一直持續(xù)到1979年，政府于該年度繞過(guò)大學(xué)撥款委員會(huì)，直接要求高校向海外留學(xué)生收取全部費(fèi)用，以控制給海外留學(xué)生的財(cái)政支出[1](P17-19)?？梢钥闯觯髮W(xué)撥款委員會(huì)權(quán)力的減弱并不完全是因?yàn)榻逃涂茖W(xué)部的打壓，也是政府權(quán)力規(guī)模擴(kuò)大、行政復(fù)雜性增強(qiáng)和集權(quán)化傾向加重的結(jié)果[1](P12)。

最后，大學(xué)撥款委員會(huì)在地位下降的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)自己在計(jì)劃和財(cái)政領(lǐng)域受到越來(lái)越多的限制，其中最大的制約來(lái)自總審計(jì)長(zhǎng)(Comptroller and Auditor General)對(duì)于大學(xué)和大學(xué)撥款委員會(huì)的檢察權(quán)。在管理機(jī)構(gòu)變革之前，大學(xué)撥款委員會(huì)一直受到財(cái)政部的保護(hù)和支持，抵抗著公共會(huì)計(jì)委員會(huì)(the Public Accounts Committee, PAC)等提出的審查壓力。然而，到了20世紀(jì)60年代，公共會(huì)計(jì)委員會(huì)不顧財(cái)政部、教育和科學(xué)部、大學(xué)撥款委員會(huì)的聯(lián)合反對(duì)，對(duì)政策問(wèn)題越來(lái)越感興趣，給教育和科學(xué)部施加壓力并監(jiān)控大學(xué)的收入。1968～1969年，公共會(huì)計(jì)委員會(huì)檢查了教育和科學(xué)部、大學(xué)撥款委員會(huì)和埃塞克斯大學(xué)科學(xué)館的使用情況。教育和科學(xué)部、大學(xué)撥款委員會(huì)由于提供超額的建筑給那些理科學(xué)生數(shù)量不達(dá)標(biāo)的大學(xué)而受到批評(píng)[7](P73)。公共會(huì)計(jì)委員會(huì)也針對(duì)大學(xué)的學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)、招生人數(shù)、終身聘任制度、課堂規(guī)模、師生比等問(wèn)題提出了政策建議，并向大學(xué)撥款委員會(huì)施加壓力。大學(xué)撥款委員會(huì)沒(méi)有能夠抵抗住所有的壓力，迫不得已接受了其中一些要求，也將這些限制轉(zhuǎn)嫁給了高校[1](P17)。

四、結(jié)論與啟示

大學(xué)撥款委員會(huì)的“緩沖器”模式開(kāi)創(chuàng)了英國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系的一種獨(dú)特模式，這種富有特色和創(chuàng)意的撥款模式后來(lái)被澳大利亞、印度等英聯(lián)邦國(guó)家所采用，對(duì)世界許多國(guó)家的高等教育與政府關(guān)系機(jī)制的建立產(chǎn)生了重要影響。然而，大學(xué)撥款委員會(huì)在“后羅賓斯時(shí)代”的轉(zhuǎn)型使之成為了“半行政化、半政治化的磨合體”，積極的戰(zhàn)略定位模糊了它之前作為中立“緩沖器”的角色定位，轉(zhuǎn)變的管理機(jī)構(gòu)降低了在英國(guó)高等教育領(lǐng)域的權(quán)力地位，直到20世紀(jì)80年代末被大學(xué)資助委員會(huì)所取代[13](P91)。大學(xué)資助委員會(huì)雖然自詡為大學(xué)撥款委員會(huì)的繼任者，但卻在重大決策中日益邊緣化，失去了“緩沖器”的角色和保護(hù)高校自治權(quán)的作用[16]。大學(xué)撥款委員會(huì)在“后羅賓斯時(shí)代”的發(fā)展與轉(zhuǎn)型對(duì)當(dāng)今中國(guó)高等教育中介組織的建立有一定的啟示意義。

首先，在我國(guó)高等教育大發(fā)展的階段，很有必要設(shè)立中立的第三方機(jī)構(gòu)，以便協(xié)調(diào)政府對(duì)高校的資源分配。我國(guó)2010年7月出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020）》已經(jīng)指出，鼓勵(lì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估[17]。這表明政府已認(rèn)識(shí)到教育中介組織的重要性，并支持教育中介組織的發(fā)展。但目前我國(guó)的高校與政府間尚未建立起財(cái)政撥款方面的中介機(jī)構(gòu)。大學(xué)撥款委員會(huì)在初期成功運(yùn)作的范例，啟示我們可以建立一個(gè)緩沖機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)財(cái)政撥款。建立我國(guó)大學(xué)教育中介組織，在一定程度上能夠規(guī)避政府直接管理高等教育可能帶來(lái)的實(shí)用主義、獨(dú)裁統(tǒng)治等危害，賦予高校自主發(fā)展的空間，促進(jìn)高等教育公平公正的發(fā)展。同時(shí)，第三方教育中介組織的存在可以保障政府對(duì)高等教育的財(cái)政支持，緩解高校的經(jīng)費(fèi)壓力。此外，中介組織對(duì)高校財(cái)政運(yùn)作的評(píng)估、對(duì)國(guó)家高等教育情況的匯總分析，也可以為政府撥款提供有益參考，從而最大限度地促進(jìn)資源的合理分配和有效利用。

其次，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以立法形式保障教育中介組織不受行政力量的干涉。自1919年建立以來(lái)直至二戰(zhàn)后初期，英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)曾成功扮演了財(cái)政部和高校之間的“中間人”角色。然而，大學(xué)撥款委員會(huì)的職能與地位并未獲得法律保障。委員會(huì)在成立之初，是掛靠在財(cái)政部下的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，而后在“后羅賓斯時(shí)代”移交教育和科學(xué)部管轄，使其遠(yuǎn)離了中央財(cái)政，這就削弱了委員會(huì)的地位，致使其在一些決策上向政治權(quán)力妥協(xié)。由于教育中介組織處于政府與高校之間，既不屬于完全的政府部門(mén)，也不屬于純粹的民間機(jī)構(gòu)，其發(fā)展存在著合法地位缺失的問(wèn)題。因此，在我國(guó)教育中介組織籌建發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定其權(quán)利與義務(wù)，確保其合法性與獨(dú)立性。當(dāng)教育中介組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨(dú)立、自由地運(yùn)作時(shí)，機(jī)構(gòu)自身的地位得到了保障，政治意愿與行政力量的干預(yù)也被降到最低限度。只有這樣，教育中介組織才能以合法、中立的立場(chǎng)站在政府與高校之間，協(xié)調(diào)雙方的需求，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

最后，高等教育中介組織應(yīng)當(dāng)避免直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)。英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)曾經(jīng)只是“守門(mén)員”的角色，并不直接參與大學(xué)的管理。然而，當(dāng)大學(xué)撥款委員會(huì)以更加積極的姿態(tài)“指導(dǎo)”大學(xué)時(shí)，委員會(huì)從建議者向執(zhí)行者轉(zhuǎn)變，損害了高校的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)。這也導(dǎo)致大學(xué)撥款委員會(huì)在平衡政府和學(xué)校關(guān)系方面顯得越來(lái)越力不從心，無(wú)法理直氣壯地以“中介組織”的身份面對(duì)雙方。我國(guó)教育中介組織應(yīng)當(dāng)以此為鑒，在對(duì)高校提供財(cái)政支持的同時(shí)，應(yīng)將師資、招生等事務(wù)交由高校內(nèi)部來(lái)處理。作為第三方部門(mén)，教育中介組織應(yīng)當(dāng)明確自身定位，不應(yīng)以任何形式向高校發(fā)號(hào)施令，盡量成為雙方的協(xié)調(diào)者而非政府的代理人甚至政府向高校施壓的工具。在保持中立的前提下，教育中介組織可以架起政府與大學(xué)之間溝通的橋梁，為我國(guó)高等教育的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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