戴 玲，許 晗

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、引 言

2014年7月30 日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，旨在打破困擾中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的二元戶(hù)籍制度痼疾，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，并提出了“在2020年將實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民”的目標(biāo)。從社會(huì)發(fā)展和制度革新角度，二元戶(hù)籍制度的打破應(yīng)當(dāng)是前進(jìn)道路上的重要一步，但離農(nóng)民、農(nóng)民工同等享受城市居民的社會(huì)福利以及最基本社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有“很長(zhǎng)路”要走。 本質(zhì)上，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，戶(hù)口的轉(zhuǎn)變是形，附著在戶(hù)籍制度上的公共服務(wù)和福利制度的分享是實(shí)。因此切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同等福利。

近年來(lái)，對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題的研究已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)理論界關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者從不同的側(cè)重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程的障礙和對(duì)策方面，各種已有文獻(xiàn)主要是從推進(jìn)戶(hù)籍制度改革方面和基本公共服務(wù)均等化方面提出建議。陳釗、陸銘(2008)、陳斌開(kāi)(2010)等認(rèn)為，傳統(tǒng)二元戶(hù)籍制度使農(nóng)民工無(wú)法享受到城市基本的公共服務(wù)，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。王瓊、胡靜(2013)認(rèn)為我國(guó)傳統(tǒng)的二元戶(hù)籍制度是阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最重要的制度性障礙。于建嶸(2008)提出“基本公共服務(wù)均等化”應(yīng)成為解決農(nóng)民工問(wèn)題的基本原則、普遍標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)框架。朱巧玲(2014)等認(rèn)為加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)是農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。綜合已有研究來(lái)看，由于二元戶(hù)籍制度的存在以及附加在戶(hù)籍制度上的城鄉(xiāng)社會(huì)福利的巨大差別，大部分城鄉(xiāng)人口流動(dòng)只不過(guò)實(shí)現(xiàn)了在職業(yè)上的轉(zhuǎn)換，還遠(yuǎn)未能真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。因此，本文認(rèn)為，要切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，不能僅僅依靠戶(hù)籍形式上的轉(zhuǎn)變，而是需要實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的均等化。在現(xiàn)有體制下,地方政府是提供公共產(chǎn)品的主體，但由于財(cái)政能力和體制性約束導(dǎo)致地方政府推進(jìn)公共服務(wù)均等化的意愿不足，從而改變地方政府行為模式及其激勵(lì)機(jī)制是解決農(nóng)民工問(wèn)題的突破口，因此研究地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中提供公共服務(wù)的激勵(lì)問(wèn)題很有現(xiàn)實(shí)的意義，本文主要是通過(guò)構(gòu)建一個(gè)多任務(wù)委托代理模型研究市民化過(guò)程中地方政府的行為激勵(lì)問(wèn)題。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中地方政府的雙重約束

從實(shí)施市民化的主體——地方政府角度看，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要問(wèn)題是地方政府的財(cái)力能否支撐2020年1億農(nóng)村人口市民化的實(shí)現(xiàn)以及推進(jìn)市民化過(guò)程中如何激勵(lì)地方政府的合理行為。這些基礎(chǔ)性問(wèn)題能否合理解決，將直接影響政府能否如期完成市民化推進(jìn)的任務(wù)。

1.財(cái)政能力方面的約束

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)伴隨著巨額的公共服務(wù)成本和社會(huì)福利提供成本。2013年7月，中國(guó)社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書(shū)》，稱(chēng)目前我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均的公共成本水平為13.1萬(wàn)元/人。然而，通過(guò)表1中中國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對(duì)比，可以看出，盡管財(cái)政收入在持續(xù)增長(zhǎng)，但相比市民化所需的高額財(cái)政成本，各級(jí)政府還是力不從心，尤其是作為公共服務(wù)提供主體的地方政府。當(dāng)前財(cái)政收入與實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)間依然存在龐大的財(cái)政缺口，即使按照2013年地方財(cái)政約6萬(wàn)億規(guī)模的收入水平，要實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)的財(cái)政成本也直接相當(dāng)于7～10 年的財(cái)政收入。同時(shí)，實(shí)踐情況也表明，地方戶(hù)籍制度改革夭折的一個(gè)重要原因，正是由于地方公共財(cái)政難以負(fù)擔(dān)為更多的農(nóng)民工及其家庭提供必要的公共服務(wù)支出。

表1 2004～2013年各級(jí)政府財(cái)政收入 (億元)

2.財(cái)政分權(quán)的體制性約束

從現(xiàn)實(shí)情況看，除受財(cái)政能力約束外，地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的意愿不足也是市民化進(jìn)程受阻的一個(gè)深層次原因。在中國(guó)統(tǒng)一決策、分級(jí)管理的管理體制下，中央政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不是由其單獨(dú)完成的，還需要地方政府的相關(guān)制度創(chuàng)新和政策配套，受制于地方政府的態(tài)度及行為邏輯。而隨著公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府行為研究中來(lái)，地方政府追求自身利益最大化的假設(shè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)政策分析的重要前提，同時(shí)，Niskanen(1975)認(rèn)為，政府是自利的、晉升偏好的。基于這兩個(gè)基本假設(shè)，中央政府和地方政府在執(zhí)行某項(xiàng)決策時(shí)會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)利益的差異，這也給它們之間的利益博弈提供了必要性和可能性。中央政府發(fā)布某項(xiàng)決策后，地方政府會(huì)根據(jù)其成本——收益進(jìn)行分析，然后做出策略性的選擇。只有當(dāng)配合執(zhí)行中央政府的某些政策使其實(shí)現(xiàn)升值的機(jī)會(huì)較大時(shí)，地方政府才會(huì)積極應(yīng)對(duì)；而當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策對(duì)地方政府自身效用提升不大甚至使其遭受損失時(shí)，地方政府就可能會(huì)利用中央政府監(jiān)督的高成本和不對(duì)稱(chēng)信息，采取消極的態(tài)度執(zhí)行甚至不執(zhí)行。從各地地方政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化時(shí)的消極情緒、猶豫觀(guān)望態(tài)度中已然可見(jiàn)現(xiàn)有的制度安排已經(jīng)導(dǎo)致了地方政府的市民化行為出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)偏差。

首先，當(dāng)前地方政府主政官員受到資歷、年齡的限制，為滿(mǎn)足晉升偏好，一般都冀望在盡可能短的任期內(nèi)做出盡可能大的政績(jī)。這必然會(huì)導(dǎo)致地方官員比較注重短期行為和顯性項(xiàng)目，而象區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平提升的市民化政策顯然屬于典型的隱性項(xiàng)目從而不被重視甚至故意忽視。

其次，在政績(jī)考核體系作用下，地方政府大多將精力投放在相關(guān)考評(píng)指標(biāo)的增長(zhǎng)上，如GDP總量、財(cái)政收入等，卻對(duì)于那些不屬于考評(píng)范圍內(nèi)的指標(biāo)漠不關(guān)心。從現(xiàn)行體制看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)水平還沒(méi)有被加入地方考核體系，或者說(shuō)在考核體系內(nèi)所占權(quán)重較小，因而地方政府在以增長(zhǎng)為核心的評(píng)價(jià)環(huán)境下，必然更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)的提升。在這種導(dǎo)向下，地方政府會(huì)把大量資金投向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的且能產(chǎn)生直接效應(yīng)的交通、道路、通訊和能源等能夠直接刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而不愿將財(cái)政資金投向無(wú)法產(chǎn)生直接效應(yīng)的卻與社會(huì)公平及市民化水平密切相關(guān)的社會(huì)保障方面。

正是由于地方政府面臨著財(cái)政能力層面以及體制層面的雙重約束，導(dǎo)致中國(guó)的戶(hù)籍制度與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)了諸多偏差，市民化政策也異化為地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)短期高速增長(zhǎng)的手段之一。其弊端就在于重“鐵公基”等城市硬件建設(shè)，而輕公共服務(wù)及制度等軟件建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。

近期，已有很多學(xué)者針對(duì)農(nóng)民工市民化過(guò)程中地方政府面臨的財(cái)政約束問(wèn)題做出研究。魏后凱(2013)、俞雅乖(2014)指出需要構(gòu)建多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制，滕曉娜(2014)認(rèn)為完善財(cái)政預(yù)算制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)制度是農(nóng)民工市民化過(guò)程中公共服務(wù)有效供給的必然選擇等。但是已有學(xué)者主要是從客觀(guān)方面闡述地方政府面臨的財(cái)政約束和制度約束并提出政策建議，鮮有從主觀(guān)方面論述地方政府作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體，其動(dòng)力如何激發(fā)的問(wèn)題。因此，本文后續(xù)部分主要嘗試著從推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中地方政府行為如何激勵(lì)角度進(jìn)行闡述，試著通過(guò)一個(gè)多任務(wù)委托模型，分析在中國(guó)目前的制度安排下如何對(duì)地方政府推進(jìn)市民化進(jìn)程提供最佳激勵(lì)合約。

三、最優(yōu)激勵(lì)合約模型

1.模型

政府組織的一個(gè)重要特點(diǎn)就是目標(biāo)任務(wù)的多元性，地方政府不但要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),而且還具有保護(hù)環(huán)境、提供教育醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的職責(zé)。因此,中央政府如何設(shè)計(jì)一個(gè)最優(yōu)激勵(lì)合約使地方政府做出最優(yōu)選擇，這成為雙方委托——代理的關(guān)鍵。根據(jù)多任務(wù)委托代理模型的一般性結(jié)論, 當(dāng)代理人面臨性質(zhì)不同的多種行為時(shí)會(huì)給委托人帶來(lái)監(jiān)督和激勵(lì)方面的困難, 因此針對(duì)代理人的激勵(lì)應(yīng)該綜合考慮不同行為之間的相互影響。本文采用Holmstrom and Milgrom(1991)的基本理論模型進(jìn)行研究。

為了研究方便，盡管中央政府委托地方政府代理多項(xiàng)任務(wù),但本文假定地方政府只從事兩項(xiàng)工作，即“GDP增長(zhǎng)性工作”(X1)和“改善民生性工作”(X2)。在此我們用α(α1,α2)表示地方政府作為代理人的努力向量,其中，α1為花在GDP增長(zhǎng)性任務(wù)上的努力；α2是付出在改善民生方面的努力。B(α1,α2)表示努力的期望收益，C(α1,α2)直接所有權(quán)屬于作為委托人的中央政府,表示努力的成本，直接承受者是作為代理人的地方政府。假定B為嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，C為嚴(yán)格遞增的凸函數(shù)。根據(jù)地方政府的努力選擇決定以下可以被觀(guān)測(cè)到的信息向量:

X=u(α1,α2)+ε

(1)

X=X(X1,X2)

X1=μ1(α1)+ε1

X2=μ2(α2)+ε2

假定中央政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的,同時(shí)地方政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的。特別地，假定代理人具有不變絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的效用函數(shù)，在此表示為μ=-exp(γw),其中，γ是絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系數(shù)，努力成本C(α1,α2)為貨幣等價(jià)物。那么，如果用W(x)表示地方政府從事任務(wù)獲得的收益,為簡(jiǎn)化分析,取線(xiàn)性形式：

W(x)=α+β1x1+β2x2=α+βTx

(2)

那么地方政府的確定性等價(jià)收入可以表示為:

(3)

而中央政府的期望利潤(rùn)可表示為:

B(α1,α2)-E[w(x)]=B(α1,α2)-α-βTμ(α1,α2)

(4)

因此，中央政府要面對(duì)的問(wèn)題是：如何選擇合適的βT=(β1,β2)與α去使總的確定性等價(jià)收入最大，即

α∈arg maxβTμ(α1,α2)-C(α1,α2)

此時(shí),利用一階求導(dǎo)方法對(duì)a求導(dǎo)解得最佳合約為:

(5)

B(α)表示努力的邊際收益,I為單位陣,Cij為努力成本的二階導(dǎo)數(shù)矩陣，Ω表示兩項(xiàng)任務(wù)產(chǎn)出的觀(guān)測(cè)難度,與監(jiān)督難度成正比。

為作進(jìn)一步分析,現(xiàn)對(duì)地方政府面臨的兩項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行討論:

若地方政府面對(duì)的兩項(xiàng)工作的努力成本之間有相互依存性,即cij≠0。那么，

β1=

(6)

(7)

2.最優(yōu)激勵(lì)合約模型結(jié)果的討論

當(dāng)c12<0時(shí),|c12|越大,則β1越大。就是說(shuō)，如果地方政府花在增長(zhǎng)性任務(wù)上的活動(dòng)與花在民生性任務(wù)上的活動(dòng)在成本上是互補(bǔ)的，則對(duì)于增長(zhǎng)性任務(wù)的激勵(lì)就應(yīng)該得到加強(qiáng)。改革開(kāi)放初期，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，民生的改善需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐，因此,中央政府對(duì)增長(zhǎng)任務(wù)賦予更大的激勵(lì)強(qiáng)度,這樣不僅能提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力也能改善民生。

相反，如果c12>0時(shí),即地方政府的兩項(xiàng)工作在成本上是替代的關(guān)系，則對(duì)增長(zhǎng)性工作的激勵(lì)應(yīng)該弱化，因?yàn)檩^高的β1將誘使地方政府把過(guò)多的資源花在GDP增長(zhǎng)上，而忽視有關(guān)民生方面的建設(shè)。現(xiàn)實(shí)中，由于中央政府一直以來(lái)對(duì)GDP增長(zhǎng)速度的強(qiáng)激勵(lì)，所以導(dǎo)致從新中國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化開(kāi)始，地方城鎮(zhèn)化就重“鐵公基”等城市硬件建設(shè)，而輕公共服務(wù)及制度等軟件建設(shè)，導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。那么在c12>0情況下，中央政府有兩種方式誘使地方政府增加在給定工作上的努力：一是只要地方政府積極從事民生活動(dòng)就直接獎(jiǎng)勵(lì)地方政府；二是減少該工作的機(jī)會(huì)成本(即弱化對(duì)增長(zhǎng)性工作的激勵(lì))。但是在市民化過(guò)程中，因?yàn)閺氖陆逃⑨t(yī)療、社保等活動(dòng)的產(chǎn)出的可度量程度低，從而不易對(duì)其采用過(guò)高的激勵(lì)強(qiáng)度，因此唯一的辦法是減少β1(即弱化對(duì)GDP增長(zhǎng)的激勵(lì))。

因此,根據(jù)最優(yōu)合約模型我們可以得出基本結(jié)論:當(dāng)中央政府對(duì)地方政府兩項(xiàng)工作的監(jiān)督的難易程度不同時(shí)，對(duì)易于監(jiān)督的工作的過(guò)度激勵(lì)，會(huì)誘使地方政府將過(guò)多的努力花在這項(xiàng)工作上而忽視其他方面的工作，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲。

從上面的分析,我們可以得出，由于在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生的改善并非互補(bǔ)關(guān)系，比如市民化過(guò)程中“經(jīng)濟(jì)上接納、制度上排斥”的問(wèn)題的出現(xiàn)。所以，為了確保基本的公共服務(wù)產(chǎn)品的提供, 中央政府只有弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)才能避免過(guò)大的激勵(lì)偏差。

四、政策建議

從以上的多任務(wù)委托代理模型中，我們可以看出市民化過(guò)程中地方政府的行為主要依賴(lài)其所處的制度環(huán)境。因此本文從以下兩點(diǎn)提出政策建議：

1.轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府的政績(jī)考核方式,改進(jìn)政府激勵(lì)模式

提升地方政府推進(jìn)市民化的積極性首先應(yīng)該從改變政府官員激勵(lì)方式入手,轉(zhuǎn)變政績(jī)考核方式，弱化激勵(lì)偏差帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

第一,改變以GDP數(shù)量作為考核地方政府業(yè)績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，降低GDP作為考核政府政績(jī)的激勵(lì)強(qiáng)度。對(duì)于中國(guó)這個(gè)發(fā)展中國(guó)家首要任務(wù)還是發(fā)展，雖然GDP考核指標(biāo)還應(yīng)該存在，但同時(shí)也要考核城鎮(zhèn)化質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等的指標(biāo)，把過(guò)去單一的GDP考核指標(biāo)，轉(zhuǎn)化為由GDP為主導(dǎo)、兼顧其他指標(biāo)的多元考核指標(biāo)。對(duì)地方政府的考核要增加關(guān)于民生方面的考量機(jī)制。地方政府政績(jī)考核不僅要著眼于經(jīng)濟(jì)方面,還要增加教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境等方面的比重,逐步加大民生改善力度,并在政績(jī)考核體系中賦予更大的權(quán)重。

第二,加快基層民主選舉進(jìn)程,以充分發(fā)揮“用手投票”機(jī)制的作用。地方政府的政績(jī)考核不能只取決于上級(jí)政府的人事任免,還要尊重轄區(qū)公眾對(duì)地方政府行為的評(píng)價(jià)。通過(guò)實(shí)現(xiàn)基層民主選舉制度,提高政策的透明度，建立暢通的公眾訴求機(jī)制，增強(qiáng)公眾對(duì)地方政府行為的約束力。

2.合理劃分政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán),優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

財(cái)政分權(quán)制度的完善也是改善政府治理結(jié)構(gòu)的重要方面,這對(duì)于轉(zhuǎn)變地方政府行為取向具有重要意義。具體來(lái)看,一要合理劃分地方政府的財(cái)政支出責(zé)任。其中，根據(jù)公共物品的層次性理論，社會(huì)保障屬于中央政府提供的公共物品。農(nóng)民工就業(yè)地的地方政府應(yīng)該提供包含住房保障、就業(yè)服務(wù)、教育等方面的公共服務(wù)。二要優(yōu)化地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制政府行政支出的規(guī)模，增加民生方面的支出。三要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)投入成本的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。1994年的分稅制改革使地方政府面臨的財(cái)政約束發(fā)生了重大改變,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。地方的財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下放，這使得地方政府的財(cái)政壓力加大,不可避免地使地方政府更加重視地方稅基的培養(yǎng),以增加本地財(cái)政收入,從而出現(xiàn)了很多扭曲的政府行為,比如土地財(cái)政等等。因此建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)投入成本的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制迫在眉睫，中央財(cái)政可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)政壓力。

參考文獻(xiàn)：

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