○錢江

（湖北省電力公司 湖北 武漢 430000）

事業(yè)單位分類轉(zhuǎn)型過程中內(nèi)部控制存在的問題和對策

○錢江

（湖北省電力公司 湖北 武漢 430000）

本文以事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的內(nèi)部控制研究的背景分析入手，探討了事業(yè)單位分類轉(zhuǎn)型過程中存在的問題主要體現(xiàn)在：事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的意識薄弱、內(nèi)部控制能力有限、內(nèi)部控制制度建設(shè)不完備、缺乏有效的激勵溝通體系及缺乏有效的監(jiān)督評價體系。并按轉(zhuǎn)型后不同組織形式提出了加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策建議。

事業(yè)單位 轉(zhuǎn)型 內(nèi)部控制

一、研究的背景

事業(yè)單位是一類具有中國特色的組織機(jī)構(gòu)。1955年7月，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了“關(guān)于1954年國家決算和1955年國家預(yù)算的報告”，在這個報告第一次正式使用了“事業(yè)單位”一詞，指出事業(yè)單位特指那些活動經(jīng)費(fèi)由國家財政列為事業(yè)項目開支的機(jī)關(guān)和部門。事業(yè)單位和行政單位、企業(yè)單位一起，成為反映我國社會組織機(jī)構(gòu)的基本概念之一，在推動社會事業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大公益服務(wù)供給方面起著十分重要的作用。但事業(yè)單位身份的多重性和內(nèi)部控制的松散導(dǎo)致事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)入了瓶頸。內(nèi)部控制理論從20世紀(jì)初至今，國內(nèi)外相關(guān)研究認(rèn)為大致可分為內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整體框架四個階段，現(xiàn)在已逐步趨于完善，內(nèi)部控制理論對企業(yè)自身管理能力的提升起到了極大的促進(jìn)作用，企業(yè)的內(nèi)部控制逐步走向正軌。2011年11月財政部擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿）并征求意見，這是我國在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程中邁出的重要一步，但是隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，事業(yè)單位行政編制的取消，行政事業(yè)單位一詞也將逐步成為歷史，具有政府職能的事業(yè)單位在分清職能的基礎(chǔ)上將逐步納入政府行政管理體系之內(nèi)。

在我國，長期以來的政事不分、企事不分，也導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)組織之間的職能界限混淆不清，這就為事業(yè)單位利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運(yùn)用、享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權(quán)力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外提供了機(jī)會。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出現(xiàn)有的事業(yè)單位將向3種類型劃靠：行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。由此可見事業(yè)單位正處在改革轉(zhuǎn)型期。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題

1、事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的意識薄弱

良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要保證。由于我國內(nèi)部控制理論起步晚，且多數(shù)學(xué)者更加注重的是企業(yè)，從而導(dǎo)致不少事業(yè)單位對內(nèi)部控制知之甚少，對建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義和重要性認(rèn)識不足，簡單地認(rèn)為只要有了部門預(yù)算就無需再進(jìn)行內(nèi)部控制設(shè)計和內(nèi)部控制體系的建設(shè)。同時，由于長期以來事業(yè)單位不需要自負(fù)盈虧，經(jīng)濟(jì)意識淡薄，部分事業(yè)單位因自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)簡單，而不重視業(yè)務(wù)流程，如有些事業(yè)單位會計人員是一崗多職。并且，部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識薄弱，沒有認(rèn)識到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中的重要性，而某些領(lǐng)導(dǎo)甚至帶頭不遵守制度，凌駕于內(nèi)部控制制度之上，這些都導(dǎo)致了事業(yè)單位內(nèi)部控制流于形式。

2、事業(yè)單位內(nèi)部控制能力有限

事業(yè)單位的人事管理制度隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷完善，但由于過去事業(yè)單位的人事管理制度漏洞較多，在人員管理方面有所欠缺，事業(yè)單位的從業(yè)人員素質(zhì)技能還是參差不齊，與此同時，部分事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)一直以來都相對簡單，因此一些事業(yè)單位的財會人員缺乏專業(yè)教育或培訓(xùn)，專業(yè)能力不強(qiáng)，綜合素質(zhì)較低，對相關(guān)內(nèi)部控制制度執(zhí)行能力有限。在進(jìn)行內(nèi)部控制的過程中，較為容易出現(xiàn)偏差。事業(yè)單位長期以來內(nèi)部競爭學(xué)習(xí)氛圍不濃，財會人員不能做到不斷提升自我專業(yè)素養(yǎng)，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制制度難以得到良好的執(zhí)行。此外，不少事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)都只將財會部門看作單位的“錢袋子”，會計人員也只是扮演“付款者”的角色，不能參與單位的業(yè)務(wù)活動管理和重要決策，對單位重要決策的結(jié)果和過程都不了解，也不利于事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體展開。

3、事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不完備

2006年《企業(yè)會計準(zhǔn)則》頒布標(biāo)志著我國的會計準(zhǔn)則不斷與國際標(biāo)準(zhǔn)趨同。而2009年7月1日起，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》在上市公司范圍內(nèi)開始實(shí)施，但是《內(nèi)部會計控制規(guī)范》雖然在基本理念、原則、方法也適用于行政事業(yè)單位，但設(shè)計思路主要針對企業(yè)，對事業(yè)單位的針對性與適應(yīng)性相對較弱。事業(yè)單位長期以來的財務(wù)管理主要是依據(jù)1996年的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、1997年的《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》等制度，《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》雖然是針對事業(yè)單位制定的，但其適用范圍僅限于國有事業(yè)單位，在固定資產(chǎn)核算和收入劃分上都存在一些缺陷，并且對內(nèi)部控制重視不夠，因此我國可以說是缺乏一套對事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)規(guī)范和制度。實(shí)際上大部分事業(yè)單位更多的是憑經(jīng)驗加以簡單控制，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，我國的管理部門相繼展開了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的修訂工作，并且修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》已經(jīng)通過審議，將從2012年4月1日起施行，與此同時，2011年財政部擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿）并征求意見，這在一定程度上也彌補(bǔ)了這樣一個制度空白，但是伴隨著事業(yè)單位改革的進(jìn)行，這一規(guī)范應(yīng)該還需要一定的時間來改進(jìn)和完善以配套事業(yè)單位的改革成果。

4、事業(yè)單位缺乏有效的激勵溝通體系

由于事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政撥款，各單位通常并不自負(fù)盈虧，這也就在一定程度上導(dǎo)致單位內(nèi)部缺乏危機(jī)意識和競爭文化，事業(yè)單位的人員管理主要參照公務(wù)員制度，雖然事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)逐步推行，但其人員的進(jìn)出機(jī)制相較于企業(yè)還有一定欠缺，并且單位內(nèi)部缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制對其員工進(jìn)行有效的管理，尤其是有效的激勵，論資排輩、熬年限等現(xiàn)象尤為突出，這也就極大的打擊了事業(yè)單位員工工作的積極性和進(jìn)取心。

與此同時，事業(yè)單位內(nèi)部的行政級別制度也導(dǎo)致了事業(yè)單位內(nèi)部的溝通交流和信息反饋渠道不夠暢通。事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，部門分工等方面未能做到及時改革，與時俱進(jìn)，也就使得部分部門的職能存在重合，在此基礎(chǔ)上，又由于激勵機(jī)制的不完善而衍生的不求有功但求無過的思想的共同作用，就導(dǎo)致了各部門互相推諉問題和責(zé)任的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，從而使得不少小問題得不到及時的解決，逐步成為沉疴，使得事業(yè)單位內(nèi)部包袱日益加重，嚴(yán)重影響到了事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

5、事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)督評價體系

內(nèi)部審計是監(jiān)督的一個重要手段，目前我國不少事業(yè)單位都成立了自己的內(nèi)部審計部門。在設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位中，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)大多與會計部門平行，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠；從審計人員上看，內(nèi)部審計人員一般由財務(wù)人員兼任，沒有明確的崗位責(zé)任制，內(nèi)部審計流于形式，缺乏實(shí)效；從監(jiān)督內(nèi)容上看，缺乏深入性和全面性，監(jiān)督內(nèi)容僅停留在一般經(jīng)濟(jì)事項的監(jiān)督上，對單位內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率評價涉及較少，無法有效地監(jiān)督資金的使用和管理等，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度沒有與評價考核掛鉤，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的約束力；從監(jiān)督效果來看，監(jiān)督和評價的結(jié)果未能被給予足夠的重視，沒有能轉(zhuǎn)化為促進(jìn)單位發(fā)展的動力。這都在一定程度上影響了事業(yè)單位內(nèi)部審計效用的發(fā)揮，也就是未能使監(jiān)督這一內(nèi)部控制要素發(fā)揮其作用，影響內(nèi)部控制的展開。而事業(yè)單位由于中國特有體制而導(dǎo)致的事業(yè)單位性質(zhì)不明、管理級次較長等問題，也使得國家尚難以對事業(yè)財政資金的使用情況等各方面進(jìn)行監(jiān)督，也就是對事業(yè)單位的外部監(jiān)督體系也存在盲區(qū)，這樣的內(nèi)外部監(jiān)督的同步缺位就為少數(shù)人的不法行為提供了便利，這由郭美美事件引發(fā)的紅十字危機(jī)就可見一斑。

三、事業(yè)單位轉(zhuǎn)型期加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策

2012年4月16日，新華社受權(quán)公布了2011年3月23日出臺的“關(guān)于分類促進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見”，這一意見第三部分科學(xué)劃分事業(yè)單位類別中，明確提出“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別?！边@一意見的公布也標(biāo)志著中國特色的事業(yè)單位改革大幕正式拉開。同時由該意見內(nèi)容可知，未來的5年將是事業(yè)單位改革的關(guān)鍵時期，在這樣的背景下轉(zhuǎn)型期的事業(yè)單位盡快建立起適合其未來改革發(fā)展的內(nèi)部控制體系，對其的平穩(wěn)過渡以及未來的良好發(fā)展都有著極為重大的意義。

1、轉(zhuǎn)為政府行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位

轉(zhuǎn)為政府行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面最主要的是做好內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)和監(jiān)督評價。其中內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)主要是人力資源政策。由于行政單位人事管理的特殊性，企業(yè)的人力資源舉措對事業(yè)單位并不適用。這一部分事業(yè)單位其內(nèi)部應(yīng)形成一種爭先創(chuàng)優(yōu)的氛圍，才有利于行政單位更好地實(shí)現(xiàn)其社會管理和服務(wù)職能。同時，人力資源的合理配置、人員的在職培養(yǎng)計劃的全面持續(xù)以及人員評估體系的科學(xué)合理是轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行資金主要來源于國家財政撥款，因此進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督是十分重要的，只有在嚴(yán)格的監(jiān)督下，才能更好地保證國家財產(chǎn)不受侵蝕，維護(hù)國家利益，同時保證各行政部門有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。

2、轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位

自2009年7月1日起施行《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以來，其對企業(yè)內(nèi)部控制的指導(dǎo)作用已見成效。因此轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位應(yīng)該學(xué)習(xí)掌握該基本規(guī)范的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)，并嚴(yán)格按照規(guī)范，結(jié)合單位自身特點(diǎn)，盡快在單位內(nèi)部建立內(nèi)部控制體系，以完善自身會計核算和整體管理體系，以提早通過良好的內(nèi)部控制，發(fā)現(xiàn)自身問題，改正問題，完善自身，從而使自身能盡快適應(yīng)激烈的社會競爭。轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位除了制度和體系的建設(shè)，應(yīng)更關(guān)注單位人員思想觀念的轉(zhuǎn)變和專業(yè)技能的提升，而這些轉(zhuǎn)變和提升是需要時間的，因此將轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位應(yīng)及早著手準(zhǔn)備，組織相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，加快相關(guān)工作人員思想觀念的轉(zhuǎn)變和專業(yè)技能的提升。同時建立其優(yōu)勝劣汰的聘用機(jī)制和獎懲分明的評估體制對于逐步消除以往人事制度遺留下來的沉疾，增強(qiáng)事業(yè)單位活力，積極應(yīng)對市場競爭也是大有裨益的。目前已有部分事業(yè)單位成功轉(zhuǎn)型為企業(yè)，并在激烈的社會競爭中取得了不俗成績，這些事業(yè)單位的成功經(jīng)驗以及部分事業(yè)單位失敗的教訓(xùn)都極具參考和學(xué)習(xí)的意義。

3、回歸公益服務(wù)組織的事業(yè)單位

由“郭美美事件”所引發(fā)的紅十字信任危機(jī)，可以看出公益性質(zhì)的事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的薄弱程度可見一斑。相對于轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)，回歸公益服務(wù)組織的事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的探索更加有限。因此，回歸公益服務(wù)組織的事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的探索更應(yīng)加快步伐。

目前，許多公益服務(wù)組織都因其商業(yè)化發(fā)展趨勢而飽受詬病，甚至影響到社會公平，比如醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)等。在《關(guān)于分類促進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中，將承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類，而公益一類事業(yè)單位的日常業(yè)務(wù)需要由國家財政予以經(jīng)費(fèi)保障，由此可知承擔(dān)基本公益服務(wù)的事業(yè)單位，也就是意見中所說的公益一類事業(yè)單位在今后將由國家財政保障其正常運(yùn)行，不再涉及盈虧，既然由國家財政保障從事社會基本公益服務(wù)，同時又不涉及國家機(jī)密等的保密，那么健全完善的評價控制系統(tǒng)和公開透明的監(jiān)督機(jī)制就顯得尤為重要了。

健全完善的評價系統(tǒng)，將有力地督促和保障各事業(yè)單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)社會整體的公益服務(wù)目標(biāo)，同時評價系統(tǒng)的評價結(jié)果也將成為各事業(yè)單位發(fā)展的指明燈。因此各公益一類事業(yè)單位要以職能進(jìn)行劃分，如基礎(chǔ)教育系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等等，建立起各系統(tǒng)的完整的評價控制體系，各公益單位在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身特點(diǎn)，建立其各單位的評價控制體系，助力自身更好的發(fā)展。公開透明的監(jiān)督機(jī)制與評價控制系統(tǒng)其實(shí)是相輔相成的，在建立健全完善的評價控制系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督制度，防范各類風(fēng)險，保障國家財產(chǎn)不被侵蝕，同時，待時機(jī)成熟還應(yīng)建立起定時出具內(nèi)部控制報告的制度，向外界公布，并接受社會各界監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

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