鄭會(huì)霞

（中共河南省委黨校， 河南 鄭州450002）

新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑

鄭會(huì)霞

（中共河南省委黨校， 河南 鄭州450002）

通過(guò)對(duì)于新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)的必要性和基本內(nèi)核的解讀，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索，強(qiáng)調(diào)了要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)，就必須形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，通過(guò)一系列的具體規(guī)劃，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題.

新型城鎮(zhèn)化；頂層設(shè)計(jì)；基本內(nèi)核；實(shí)現(xiàn)路徑

任何國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，都離不開(kāi)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，但是，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)行卻不僅關(guān)乎到現(xiàn)代化道路的選擇，也關(guān)乎到每一個(gè)國(guó)民的日常生活.黨的十八大明確地提出了“推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，[1]走“中國(guó)特色”新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì).由此，如何理解這一設(shè)計(jì)思路并推進(jìn)這一新型城鎮(zhèn)化道路的實(shí)現(xiàn)也就自然而然地成為了一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題.

1 新型城鎮(zhèn)化何以必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

無(wú)論我們是否能夠自覺(jué)地對(duì)于城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行設(shè)計(jì)，城鎮(zhèn)化都已經(jīng)成為現(xiàn)代化過(guò)程中不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì).截止2011年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口就已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)村人口.這就不僅在量的層次上實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，也在質(zhì)的層面上推動(dòng)了整個(gè)城鎮(zhèn)化道路由“人口轉(zhuǎn)移型”向“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”的轉(zhuǎn)化，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)相當(dāng)關(guān)鍵的歷史時(shí)期.但是，另一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中也不斷地爆發(fā)出了一些新的問(wèn)題，諸如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、人均發(fā)展水平過(guò)低、資源環(huán)境出現(xiàn)明顯的破壞、大量的農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的來(lái)回遷徙等一系列問(wèn)題都在我國(guó)特殊的國(guó)情與文化背景下成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出問(wèn)題.

在這樣的背景下，能否進(jìn)一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律，充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，自覺(jué)地選擇一條適合我國(guó)國(guó)情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路顯然成為一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題.而這種自覺(jué)與否，自覺(jué)的程度，就在于首先是否能夠?qū)τ谖覈?guó)的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，其次，則在于究竟是在何種層面上進(jìn)行這一城鎮(zhèn)化道路的設(shè)計(jì).而所謂頂層設(shè)計(jì)，作為一個(gè)源于大型工程技術(shù)領(lǐng)域設(shè)計(jì)理念，其基本的內(nèi)涵就是要求“綜合采用系統(tǒng)論、整體論、全面論、結(jié)構(gòu)論的方法體系,從對(duì)象的最高端開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行總體性設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略性構(gòu)想、宏觀性規(guī)劃.”[2]而也惟其如此，熟悉辯證法規(guī)律的中國(guó)共產(chǎn)黨人顯然更有理由和能力對(duì)于發(fā)展道路進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的而又最高端的設(shè)計(jì).事實(shí)上，在改革開(kāi)放的過(guò)程中，我國(guó)黨和政府也早已注意到了引進(jìn)頂層設(shè)計(jì)理念的重要意義，把握了頂層設(shè)計(jì)的基本思想，不斷強(qiáng)調(diào)了要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”、“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)”.如果將頂層設(shè)計(jì)這一理念結(jié)合于我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化道路的選擇，則無(wú)疑就更好地體現(xiàn)了對(duì)于城鎮(zhèn)化道路的全面的自覺(jué)，無(wú)疑也必然成為能否進(jìn)一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律，充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，自覺(jué)地選擇一條適合我國(guó)國(guó)情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路的標(biāo)志.

2 我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)的基本內(nèi)核

雖然頂層設(shè)計(jì)這一概念進(jìn)入中央文件的時(shí)間并不太長(zhǎng)，但是，事實(shí)上，由于辯證法傳統(tǒng)和科學(xué)發(fā)展觀等的提出，我國(guó)黨和政府其實(shí)在事實(shí)上一直都在對(duì)于我國(guó)的發(fā)展道路進(jìn)行著系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì).在整個(gè)設(shè)計(jì)中，我國(guó)黨和政府之所以要強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，在根本上，就是要走出一條以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化道路.這一城鎮(zhèn)化道路實(shí)質(zhì)上存在著三大內(nèi)核：

其一，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是片面地追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模.這一點(diǎn)，不僅是以人為本的價(jià)值觀念的體現(xiàn)，也是進(jìn)一步發(fā)動(dòng)人的主體能動(dòng)性，推動(dòng)城鎮(zhèn)化永續(xù)發(fā)展的要求，更是充分尊重不斷增加的城鎮(zhèn)化居民的發(fā)展需求和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體，新老居民服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)發(fā)展公平的具體體現(xiàn).就目前的情況來(lái)看，我國(guó)已有大批鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市，城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了鄉(xiāng)村人口的比重并在不斷地增加，但是，僅僅是城鎮(zhèn)人口比例的提高顯然并不能在根本上解決城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化必須是在信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步推動(dòng)，進(jìn)而使得轉(zhuǎn)移人口通過(guò)享受現(xiàn)代化成果而成為城鎮(zhèn)居民，也為城鎮(zhèn)化發(fā)展做出貢獻(xiàn)的過(guò)程，而不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行居民轉(zhuǎn)移或者城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程.因而，在這樣的一種新的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人自身的發(fā)展，為了人而發(fā)展也就必然成為城鎮(zhèn)化最為核心的理念.在整個(gè)城鎮(zhèn)化的道路上，需要解決的顯然就不僅是不斷增加的城鎮(zhèn)人的質(zhì)的提高，對(duì)于新的居民的心理認(rèn)同和融入，必須通過(guò)各種途徑進(jìn)一步地改善城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)全民的生活水平和素質(zhì)的提高.

其二，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須高效、高質(zhì)與和諧.所謂“高效”，就是不僅要通過(guò)信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)，達(dá)到城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的良性互動(dòng)，充分利用現(xiàn)代技術(shù)和發(fā)展成果加速城鄉(xiāng)一體化的融合，在現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上形成最優(yōu)化的城鄉(xiāng)一體化整體，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的現(xiàn)代理念、現(xiàn)代效率，進(jìn)而達(dá)到優(yōu)質(zhì)高效的目標(biāo).所謂“高質(zhì)”，則必須是在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上做文章，從片面地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、簡(jiǎn)單的人口轉(zhuǎn)移等粗放型增長(zhǎng)方式向集約化的“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”、質(zhì)量提高型的發(fā)展方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，走城鎮(zhèn)化的質(zhì)量之路.而所謂“和諧”，則必須是在“信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境的生態(tài)化發(fā)展的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展過(guò)程中城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新老居民的協(xié)調(diào)，在不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化與資源利用的“低碳”化相協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)到節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目的.

其三，新型城鎮(zhèn)化必須因地制宜，基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系.城鎮(zhèn)化當(dāng)然離不開(kāi)合理的城鎮(zhèn)體系.中國(guó)共產(chǎn)黨人的特點(diǎn)就是講究國(guó)情與特色，就是充分利用辯證法理論針對(duì)具體問(wèn)題具體分析，因而，以人的城鎮(zhèn)化為核心，結(jié)合地區(qū)與時(shí)代特點(diǎn)，實(shí)施開(kāi)放、有序、可持續(xù)、多向度的科學(xué)發(fā)展，按照具體情況和發(fā)展步驟來(lái)選擇相應(yīng)的發(fā)展模式，形成符合地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系顯然是新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義.而也只有在因地制宜，基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系的前提下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展也才能夠獲得真正的物質(zhì)依據(jù).

3 實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計(jì)的基本路徑

3.1 必須在深入理解的基礎(chǔ)上形成新型城鎮(zhèn)化的新的理念

新型城鎮(zhèn)化道路“新”就新在它不僅是一條嶄新的城鎮(zhèn)化道路，更重要的還在于它是統(tǒng)籌了包括整個(gè)社會(huì)、現(xiàn)實(shí)的個(gè)人、生態(tài)環(huán)境等各種因素在內(nèi)的系統(tǒng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，涉及了一系列新的發(fā)展理念.由此，為了更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)，就必須在充分理解這一頂層設(shè)計(jì)的基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念.而其中最為重要的就是以人為本的人居城市發(fā)展理念、生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念、智能高效的無(wú)形網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展理念.

就以人為本的人居城市發(fā)展理念而言，在新的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，除了一般意義上的以人為本的基本原則，顯然，首先考慮的應(yīng)該是城市發(fā)展過(guò)程中必須根據(jù)適宜人的居住和發(fā)展來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本職能，而更重要的則是通過(guò)對(duì)于居民的提高和政治、經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)，充分發(fā)揮城市社區(qū)的基本功能，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部和新的移民在城市內(nèi)部的心理認(rèn)同和情感歸屬，使得不斷流動(dòng)的居民能夠在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中更好地融入日益變化的新的生活.

就生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念而言，則必須按照生態(tài)文明的發(fā)展要求，規(guī)范和引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民在節(jié)能、低碳、環(huán)保的理念下更好地工作與生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會(huì)繁榮昌盛、人民安居樂(lè)業(yè)、生態(tài)良性循環(huán)四者的高度和諧和統(tǒng)一.

3.2 必須按照頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

任何頂層設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)都必須通過(guò)基本的實(shí)踐，只有把整個(gè)宏觀設(shè)計(jì)的目標(biāo)與方略形成具體的行動(dòng)，才可能真正實(shí)現(xiàn)這一頂層設(shè)計(jì).但是，在以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于種種原因，已經(jīng)出現(xiàn)了一些這樣那樣的問(wèn)題，一些城市，在解決問(wèn)題的同時(shí)，往往由于缺乏統(tǒng)一長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)規(guī)劃引發(fā)了新的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化過(guò)程不能體現(xiàn)新思路和新成果.這就更加要求我們?cè)诮鉀Q已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題的過(guò)程中，必須按照頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的目標(biāo)與方略.

3.3 在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上要基于本地特色形成合理的城鎮(zhèn)體系

形成符合地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系無(wú)疑是城鎮(zhèn)化道路的基本依托，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功城市的特點(diǎn)之一也同樣都是形成了具有鮮明的自身文化內(nèi)涵和本地特色.而基于我國(guó)廣大地域中不同城市自身具有的不同特點(diǎn)和發(fā)展取向，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在具體的實(shí)踐中就更需要基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系.比如東部地區(qū)城鎮(zhèn)化主要是自下而上的小城鎮(zhèn)自行發(fā)展、許多農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)成立工業(yè)園，帶動(dòng)了本地區(qū)的發(fā)展，形成了小城鎮(zhèn)數(shù)量多，體系完備，聯(lián)成一片的局面，對(duì)此，就可以以不斷發(fā)展的小城鎮(zhèn)為依托，結(jié)合地方特色加以引導(dǎo)，更好地通過(guò)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展來(lái)形成富有地方特色的城鎮(zhèn)體系，而西部地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，更多地是由政府發(fā)動(dòng)自上而下進(jìn)行，很多地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展很不健全，對(duì)此，可以發(fā)揮現(xiàn)有城市的特色優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市輻射帶，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)體系.至于合理的城鎮(zhèn)體系的具體形成，則顯然更需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、歷史文化、生態(tài)發(fā)展容量和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃，進(jìn)而突出鮮明的本地特色和文化內(nèi)涵.

總之，為了更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計(jì)，就不僅必須在理解其基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，而且，必須通過(guò)一系列的具體規(guī)劃，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效實(shí)施.

〔1〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012.20.

〔2〕張書林.論黨的建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)[J].社會(huì)科學(xué)，2011（3）.

F291

A

1673-260X（2014）07-0030-02

河南省政府決策招標(biāo)課題（2013B373）