王雍君

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

全口徑預(yù)算：解讀與改革

王雍君

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

全口徑預(yù)算涉及的根本問(wèn)題是界定預(yù)算的適當(dāng)范圍。理想情形下預(yù)算應(yīng)全面反映政府活動(dòng)及其財(cái)政效應(yīng)，然而實(shí)踐中背離預(yù)算全面性的現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重。在預(yù)算程序和報(bào)告層面促進(jìn)全面性，以及采用基線籌劃分離預(yù)測(cè)與評(píng)估，應(yīng)置于新一輪預(yù)算改革議程的優(yōu)先位置。

預(yù)算程序 預(yù)算文件 基線籌劃 預(yù)算評(píng)估

一、引言

在過(guò)去20年中，隨著政府預(yù)算規(guī)模的急劇擴(kuò)展，預(yù)算的適當(dāng)范圍——或更一般地講政府活動(dòng)的合理邊界，逐步成為亟待厘清的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題?！叭趶筋A(yù)算”概念強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的全面性。根據(jù)筆者的觀察，其確切含義在主流文獻(xiàn)中仍未得到適當(dāng)解讀，指向全面性的預(yù)算改革因而缺乏清晰的方向感和目標(biāo)感。

由于事關(guān)重大，預(yù)算制度的建立和運(yùn)作必須遵循一系列基本原則。早期的預(yù)算原則強(qiáng)調(diào)法治、年度性和全面性。法治原則要求預(yù)算須經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，作為一部法律文件約束和引導(dǎo)行政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行，以此確保代理人在法律框架下管理公款（納稅人的錢(qián)）。立法機(jī)關(guān)要求行政部門(mén)按財(cái)政年度申報(bào)預(yù)算，并在每個(gè)財(cái)政年度得到審查和批準(zhǔn)后才能開(kāi)支公款。全面性與法治和年度性原則緊密相連。如果行政部門(mén)的預(yù)算申報(bào)不全面，立法機(jī)關(guān)便不可能對(duì)行政部門(mén)的活動(dòng)和公共資金進(jìn)行全面審查，預(yù)算作為法律文件約束和引導(dǎo)行政部門(mén)的能力也被大打折扣。

現(xiàn)代預(yù)算原則在“善治”（good governance）和公共管理的主題下得到了擴(kuò)展。普遍認(rèn)為，受托責(zé)任、透明度、預(yù)見(jiàn)性和參與構(gòu)成善治的四個(gè)支柱，這些原則同樣約束和指導(dǎo)預(yù)算程序的運(yùn)作；公共管理基于經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性（3E），將預(yù)算視為促進(jìn)管理績(jī)效的工具。這些體現(xiàn)治理價(jià)值觀和管理價(jià)值觀的預(yù)算原則具有特定而豐富的含義，但每項(xiàng)原則都依托于古典預(yù)算的三個(gè)基本原則，尤其是全面性?，F(xiàn)代背景下，預(yù)算全面性原則的內(nèi)涵和外延也有了新的發(fā)展，尤其是強(qiáng)調(diào)所有政府活動(dòng)與資源申報(bào)須遵循法定預(yù)算程序，預(yù)算文件須明確表述每筆支出的目的和意圖，這對(duì)指導(dǎo)財(cái)政政策的制定和預(yù)算運(yùn)作意義重大。

本文將學(xué)界和官方廣泛使用的“全口徑預(yù)算”概念，理解為預(yù)算的全面性原則，并將全面性區(qū)分為三個(gè)維度：預(yù)算程序的全面性、預(yù)算報(bào)告的全面性，以及線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離。其中，預(yù)算報(bào)告的全面性涉及報(bào)告的類(lèi)別、內(nèi)容和數(shù)據(jù)口徑。在此基礎(chǔ)上，本文還識(shí)別出實(shí)踐中偏離全面性的主要情形，最后給出了相應(yīng)的改革建議。

二、預(yù)算程序的全面性

自誕生之日起，預(yù)算就是在循環(huán)往復(fù)的程序中運(yùn)作。預(yù)算制度將預(yù)算過(guò)程區(qū)分為不同步驟從而形成特定的預(yù)算程序（budget procedure），決定誰(shuí)在某個(gè)步驟的什么時(shí)候做什么，如何處理各階段的信息流量（Jurgen von Hagen 2007，p29）。雖然每個(gè)國(guó)家有所差異，但預(yù)算的法定程序通常劃分為四個(gè)階段：行政部門(mén)準(zhǔn)備預(yù)算（草案）、立法機(jī)關(guān)審批和表決預(yù)算、行政部門(mén)執(zhí)行預(yù)算，以及事后的受托責(zé)任（報(bào)告與審計(jì)）階段。缺失了任何一個(gè)階段，預(yù)算程序都是不完整的。預(yù)算的準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和報(bào)告通常在一個(gè)法定的財(cái)政年度內(nèi)完成，之后開(kāi)啟另一個(gè)新的預(yù)算循環(huán)。

預(yù)算運(yùn)作的循環(huán)性特征根植于民主治理對(duì)處置公款的內(nèi)在要求：除非遵循被清晰界定的一系列約束，否則公款不可以從國(guó)庫(kù)中支撥出去。私人開(kāi)支的流程十分簡(jiǎn)單：一手付錢(qián)、一手交貨，交易即時(shí)完成。相比之下，公款開(kāi)支必須遵循嚴(yán)格的約束：行政部門(mén)首先必須有預(yù)算申報(bào)，之后須經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批，審批之后還須遵循財(cái)務(wù)合規(guī)性控制程序，才能被允許支付給供應(yīng)商。

在此程序鏈條中，最起碼的要求是全面申報(bào)：政府或其控制的機(jī)構(gòu)所從事的一切活動(dòng)，只要這些活動(dòng)涉及公款，那么，所有這些活動(dòng)及其引起的財(cái)務(wù)后果——收入（或現(xiàn)金流入）、支出（現(xiàn)金流出或費(fèi)用）、債務(wù)、資產(chǎn)及其增減變動(dòng)，均應(yīng)在預(yù)算程序的早期階段向立法機(jī)關(guān)申報(bào)，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)。這是民主治理背景下，公民通過(guò)其代議機(jī)構(gòu)（立法機(jī)關(guān)）保持對(duì)政府的財(cái)政控制、約束政府向公民負(fù)責(zé)的一道至關(guān)緊要的程序，法定授權(quán)構(gòu)成這一程序的核心機(jī)制。對(duì)于任何引起公款流動(dòng)或變化的政府活動(dòng)，公民和納稅人的第一個(gè)反應(yīng)必須是這樣的：政府從事的這些活動(dòng)及其財(cái)務(wù)效應(yīng)，我們的代表和代議機(jī)構(gòu)知道嗎？他們進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)而全面的審查嗎？行政部門(mén)的活動(dòng)和開(kāi)支得到了明確而清晰的授權(quán)嗎？

預(yù)算授權(quán)因而構(gòu)成公民對(duì)政府活動(dòng)實(shí)施財(cái)政控制和監(jiān)督的起點(diǎn)。正是通過(guò)預(yù)算授權(quán)，政府的行動(dòng)才獲得了合法性。作為一項(xiàng)法定原則，預(yù)算授權(quán)還約束和指導(dǎo)財(cái)政政策的制定和執(zhí)行。據(jù)此，任何政府行動(dòng)都必須面對(duì)兩項(xiàng)基本約束：合法性和合規(guī)性（compliance）。行政部門(mén)既不能拿走公民和企業(yè)的任何錢(qián)財(cái)，也不能實(shí)施任何開(kāi)支，除非得到代表公民的立法機(jī)關(guān)的正式和明確的批準(zhǔn)，這就是合法性約束。合規(guī)性約束意味著政府只能在授權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，包括汲取和使用公款；逾越授權(quán)的行為應(yīng)被判定為合規(guī)的偏離或背離，并因此而被問(wèn)責(zé)。

當(dāng)某些政府活動(dòng)未在預(yù)算準(zhǔn)備階段向立法機(jī)關(guān)申報(bào)時(shí)，預(yù)算程序的全面性（“全口徑”）便遭到破壞。公民和立法機(jī)關(guān)很難約束政府就這些脫離法定審查和批準(zhǔn)程序的活動(dòng)負(fù)責(zé)。一般地講，在有缺陷的治理安排下，行政部門(mén)總是有足夠的動(dòng)機(jī)和大量機(jī)會(huì)，將某些活動(dòng)隱藏于公民和立法機(jī)關(guān)的視線之外，從而創(chuàng)造出腐敗和尋租的廣闊空間。在中國(guó)，預(yù)算外活動(dòng)依然相當(dāng)普遍。規(guī)模可觀的稅收支出（優(yōu)惠）從未向立法機(jī)關(guān)申報(bào)、也未經(jīng)其審查和批準(zhǔn)。政府與各部門(mén)占用的資產(chǎn)以及地方政府債務(wù)同樣如此。在立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)預(yù)算這個(gè)極為重要的治理環(huán)節(jié)，一并消失的還有許多政府基金、財(cái)政擔(dān)保、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)從事的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。這些脫離預(yù)算申報(bào)、審查和批準(zhǔn)程序的活動(dòng)形成了“黑箱預(yù)算”，其規(guī)模雖然難以確定，但很可能相當(dāng)可觀。

有些政府活動(dòng)雖然在預(yù)算程序中進(jìn)行了申報(bào)和審查，但決策并非預(yù)算程序中做出，而是由外在于預(yù)算程序的特定法律決定。此類(lèi)支出稱為法定支出。中國(guó)現(xiàn)行的許多部門(mén)法律，比如《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》和《科技法》，都對(duì)年度開(kāi)支做了規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)和社利開(kāi)支通常也遵循特定法律，而非在預(yù)算程序中做出決定?！胺穷A(yù)算決策”在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都相當(dāng)常見(jiàn)，中國(guó)尤其如此。所不同的是：發(fā)達(dá)國(guó)家大多限于公民權(quán)益（entitlement）類(lèi)法案。但在中國(guó)，非權(quán)益類(lèi)支出——教育、農(nóng)業(yè)、科技等——也大量采取了非預(yù)算決策的形式。在本質(zhì)意義上，預(yù)算程序應(yīng)被看作決定公共資金如何配置的程序，也就是決策程序。在大量開(kāi)支外在于預(yù)算程序而由特定法律決定的情況下，預(yù)算程序便被矮化為“計(jì)算程序”，變異為會(huì)計(jì)功能。以此視之，非預(yù)算決策雖然沒(méi)有直接背離全面性原則，但確實(shí)弱化了該原則。

程序全面性不僅強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府活動(dòng)和開(kāi)支的全面審查和批準(zhǔn)，也要求支持審查和批準(zhǔn)的相關(guān)機(jī)制的健全性。這類(lèi)機(jī)制至少應(yīng)包括聽(tīng)證、質(zhì)詢和辯論，但它們很少被嵌入現(xiàn)行預(yù)算審查與批準(zhǔn)程序中。在這種情況下，立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的全面審查不可避免地流于粗略、草率甚至武斷。

就立法機(jī)關(guān)而言，程序全面性還要求“審查”和“批準(zhǔn)”分解為兩個(gè)機(jī)制：授權(quán)和撥款。授權(quán)政府開(kāi)支（以及征稅、舉債、貸款），并不等同于批準(zhǔn)給多少錢(qián)（撥款）。立法機(jī)關(guān)表決預(yù)算本身是一項(xiàng)授權(quán)行為，表明政府活動(dòng)和公共資金的征集與使用已經(jīng)獲得合法性。有些國(guó)家要求單獨(dú)制定年度授權(quán)法和撥款法，美國(guó)就是典型的例子。授權(quán)和撥款在民主政體中是一項(xiàng)關(guān)鍵的制度安排，對(duì)于指導(dǎo)財(cái)政政策和管理至關(guān)緊要。授權(quán)和撥款因而構(gòu)成立法機(jī)關(guān)兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)又相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。但在中國(guó)，各級(jí)人大實(shí)際上只是履行了授權(quán)功能，撥款權(quán)力幾乎完全落入行政部門(mén)（尤其是財(cái)政部門(mén)），形成了預(yù)算審查和批準(zhǔn)程序中缺失的一環(huán)。

概括地講，預(yù)算程序全面性的基本含義是：所有活動(dòng)都應(yīng)作為預(yù)算過(guò)程的一部分，受到立法機(jī)關(guān)公開(kāi)和詳細(xì)的審查；即使獨(dú)立管理的預(yù)算外資金，也應(yīng)處于立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控之下，并接受定期審查。這一含義的確立基于如下理念：任何涉及公共資金的政府承諾或支出都應(yīng)獲得法定授權(quán)（a legal authority）。

三、預(yù)算文件的全面性

預(yù)算文件（報(bào)告）是預(yù)算程序的直接產(chǎn)物。預(yù)算文件具有雙重屬性：作為法律文件和作為政策文件（旨在促進(jìn)政策目標(biāo)）。作為法律文件，預(yù)算文件的功能在于為政府活動(dòng)提供授權(quán)，包括活動(dòng)本身的授權(quán)和為其征集資源與開(kāi)支公款的授權(quán)。授權(quán)不僅是區(qū)別專制政體與民主政體的財(cái)政標(biāo)志（為政府活動(dòng)提供合法性），也是針對(duì)政府活動(dòng)的基本合規(guī)性控制機(jī)制的核心成分。在這里，全面性要求預(yù)算文件包括所有法律要求的信息（Irene Rubin，2007，p139）。

預(yù)算的重要性在于特定政策問(wèn)題都將反映在其中。相關(guān)文獻(xiàn)確認(rèn)“預(yù)算是惟一最重要的政府政策文件”。如果說(shuō)，作為法律文件的預(yù)算文件要求全面清晰地記錄法定授權(quán)，那么，作為政策文件的預(yù)算文件應(yīng)全面清晰地表達(dá)政府在預(yù)算中采納的公共政策，包括政策目標(biāo)、重點(diǎn)與優(yōu)先性；為使其具有可信度，預(yù)算文件中闡明政府政策，應(yīng)與預(yù)算（資源）形成緊密的聯(lián)結(jié)。作為政策文件，預(yù)算的可信度還要求可持續(xù)性評(píng)估。如果預(yù)算文件中采納的政策導(dǎo)致過(guò)度開(kāi)支，從而使政府無(wú)力償付中長(zhǎng)期債務(wù)，財(cái)政上便具有不可持續(xù)性，這意味著現(xiàn)行政策需要調(diào)整以與政府可得資源相匹配。

為滿足預(yù)算文件可信度的兩個(gè)基本要素——預(yù)算與政策間的緊密聯(lián)結(jié)以及可持續(xù)性，行政部門(mén)準(zhǔn)備并呈遞立法機(jī)關(guān)審查的預(yù)算文件，至少應(yīng)包括：（1）預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)框架，旨在確立預(yù)算制定的資源框架，焦點(diǎn)是未來(lái)1-3年（甚至更長(zhǎng)）經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)；（2）財(cái)政政策報(bào)告書(shū)，旨在闡明政府未來(lái)的政策目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先性以及資源需求；（3）預(yù)算概要，即在資源框架與資源需求的基礎(chǔ)上，確立未來(lái)1-3年粗線條的財(cái)政收入、支出、赤字、債務(wù)目標(biāo)，以及按功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)的次級(jí)目標(biāo)；（4）詳細(xì)的財(cái)政計(jì)劃（覆蓋收入、支出、赤字/盈余與債務(wù)）；（5）補(bǔ)充性文件和信息。其中，前兩個(gè)旨在闡明預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)框架和政策框架的文件，通常稱為預(yù)算前報(bào)告。預(yù)算文件的全面性也有時(shí)間維度上的要求，包括在法定預(yù)算年度開(kāi)始前呈交預(yù)算報(bào)告（草案），以及覆蓋特定預(yù)算年度前后兩年的數(shù)據(jù)（包括預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)、修訂后的數(shù)據(jù)和實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)）。

除了政府整體的預(yù)算文件類(lèi)別完整外，部門(mén)預(yù)算文件也應(yīng)確保全面性，通常應(yīng)覆蓋四個(gè)基本維度：（1）部門(mén)的組織架構(gòu)、基本職責(zé)、使命、任務(wù)和其他基礎(chǔ)信息（包括人員和資產(chǎn)等）；（2）該部門(mén)根據(jù)政府政策確立的優(yōu)先事項(xiàng)、主要活動(dòng)和量化的績(jī)效目標(biāo)；（3）該部門(mén)的公共賬目，覆蓋財(cái)務(wù)信息（以部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告為載體）、預(yù)算信息和財(cái)政籌劃信息①國(guó)內(nèi)學(xué)界經(jīng)常未將這三類(lèi)含義不同的信息區(qū)別開(kāi)來(lái)。財(cái)務(wù)信息指已經(jīng)發(fā)生的歷史信息，通常通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表、運(yùn)營(yíng)表（記錄預(yù)算年度的收入、支出及其差額）和現(xiàn)金流量表披露；預(yù)算信息指經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、具有法律約束力、在下一財(cái)政年度有效的未來(lái)信息（實(shí)際數(shù)據(jù)）；財(cái)政籌劃指預(yù)算年度以后（通過(guò)2～3年）、不具有法律約束力的展望性信息（預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)）。；（4）關(guān)于誠(chéng)實(shí)的聲明。如果所披露的預(yù)算信息虛假，部門(mén)預(yù)算公開(kāi)就沒(méi)有意義（愚弄公眾）。為確保誠(chéng)實(shí)，部門(mén)預(yù)算需經(jīng)獨(dú)立的外部審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后披露。

另外，預(yù)算文件應(yīng)公布其制定預(yù)算所采納的預(yù)測(cè)參數(shù)，例如通貨膨脹率、工資率、匯率、利率和其他影響預(yù)算制定的假設(shè)。這些參數(shù)幫助公眾獨(dú)立地核實(shí)所披露的部門(mén)預(yù)算報(bào)告信息的可靠性。為確保誠(chéng)實(shí)，預(yù)算文件通常還應(yīng)披露敏感性測(cè)試情況①敏感性測(cè)試用以評(píng)估所假設(shè)的參數(shù)發(fā)生變化對(duì)預(yù)算結(jié)果產(chǎn)生的影響。有些參數(shù)—例如物價(jià)水平—只要出現(xiàn)輕微的變化，預(yù)算的結(jié)果可能大不相同。。另外，非常重要的是：所有這些信息應(yīng)在預(yù)算年度開(kāi)始生效之前披露—目前所有政府部門(mén)都未做到。公布滯后甚至過(guò)時(shí)的信息會(huì)大大損害信息披露的質(zhì)量。

預(yù)算文件的全面性還要求在任何情況下，無(wú)論政府整體還是部門(mén)的預(yù)算文件，都應(yīng)單獨(dú)包括一份統(tǒng)一的投資支出報(bào)告。這類(lèi)報(bào)告應(yīng)以規(guī)劃為基礎(chǔ)提供以下信息：（1）財(cái)政年度中取得/核實(shí)階段的實(shí)際支出（不僅僅是現(xiàn)金付款）；（2）前一財(cái)政年度的實(shí)際支出；（3）未來(lái)3～4年的估計(jì)成本。另外，規(guī)劃層次的報(bào)告應(yīng)計(jì)量所報(bào)告的規(guī)劃的績(jī)效指標(biāo)，尤其是社會(huì)部門(mén)（如防治結(jié)核?。┖娃r(nóng)業(yè)部門(mén)（如灌溉）的規(guī)劃。

預(yù)算文件應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算分類(lèi)為基礎(chǔ)。中國(guó)目前各級(jí)政府與部門(mén)的預(yù)算報(bào)告所采納的分類(lèi)系統(tǒng)，與國(guó)際通行的分類(lèi)系統(tǒng)（尤其是聯(lián)合國(guó)的功能分類(lèi)系統(tǒng)、IMF的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)與功能分類(lèi)系統(tǒng)）相差甚遠(yuǎn)。有必要立即著手采取行動(dòng)逐步向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)系統(tǒng)靠近。在我看來(lái)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，當(dāng)前“中國(guó)特色式的預(yù)算分類(lèi)系統(tǒng)”（經(jīng)濟(jì)分類(lèi)方面特別明顯）在科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性方面，與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，系造成“外行看熱鬧、內(nèi)行看門(mén)道”的主要技術(shù)性原因。

預(yù)算文件是溝通政府與公民的主要橋梁。公民主要通過(guò)預(yù)算文件解讀政府的所作所為，評(píng)估政府的財(cái)政責(zé)任。以此而言，預(yù)算文件的全面性要求回答公民關(guān)切的五個(gè)問(wèn)題（Matthew Andrews and Anwar Shah，2005，P212-213）：（1）政府用拿到的錢(qián)正在做什么？（2）政府干預(yù)的最終目標(biāo)是什么？（3）政府實(shí)現(xiàn)了其最終目標(biāo)嗎？或者至少朝這一方向取得進(jìn)展了嗎？（4）政府花了多少錢(qián)？花得比達(dá)成其目標(biāo)需要的錢(qián)更多嗎？收入足以滿足支出嗎？如果不是，為何？（5）誰(shuí)應(yīng)對(duì)支出行為和成果負(fù)責(zé)？對(duì)照這些要求，目前的差距甚大。

預(yù)算文件的全面性還與數(shù)據(jù)口徑相連：應(yīng)以總額列示而非凈額列示。舉例來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)許多地方的交通罰款數(shù)額很大（假設(shè)為1000萬(wàn)元），其中許多被留給交通管理部門(mén)（假設(shè)為400元），其余部分（假設(shè)為1000萬(wàn)-400萬(wàn)=600萬(wàn)）繳入國(guó)庫(kù)。通常的處理是：只將凈額（600萬(wàn)）列示于預(yù)算文件。凈額法列示無(wú)法全面反映全貌，實(shí)際上將一部分公款和相關(guān)活動(dòng)隱藏在預(yù)算程序之外，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)無(wú)力審查和監(jiān)督。

四、區(qū)分基下預(yù)算與線上預(yù)算

要使預(yù)算全面反映政府活動(dòng)的范圍和方向，以下問(wèn)題亦應(yīng)得到答案：（1）假如現(xiàn)行政策不變，或者繼續(xù)現(xiàn)行政策，那么，政府在預(yù)算年度的收入、支出、收支余額、債務(wù)等財(cái)政變量將會(huì)是多少？（2）假如改變現(xiàn)行政策，包括中止、取消或增加某些政策，由此將導(dǎo)致政府的收入、支出、赤字、余額、債務(wù)等財(cái)政變量發(fā)生怎樣的變化？

前者形成的預(yù)算安排稱為線下預(yù)算，后者則形成線上預(yù)算。目前許多國(guó)家早已將這兩部分預(yù)算分離開(kāi)來(lái)。這種分離有一個(gè)顯著的優(yōu)勢(shì)：政策變化和非政策變化對(duì)預(yù)算的影響得以清晰區(qū)分開(kāi)來(lái)。在實(shí)務(wù)上，這種區(qū)分要求在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，將預(yù)測(cè)和評(píng)估加以分離。預(yù)測(cè)包括經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)；財(cái)政預(yù)測(cè)的焦點(diǎn)在于預(yù)測(cè)未來(lái)的收入和支出需求。預(yù)測(cè)只是反映非政策變動(dòng)對(duì)預(yù)算的影響，即預(yù)算的線下部分。由于一系列參數(shù)（通貨膨脹率、利率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等）的變化，以及由于現(xiàn)行支出規(guī)劃（項(xiàng)目）執(zhí)行進(jìn)度的變化和管理效率的變化，未來(lái)年度的預(yù)算也會(huì)全然不同于當(dāng)前年度。這種基于預(yù)測(cè)形成的預(yù)算的自動(dòng)變化，稱為線下預(yù)算。相反，純粹由于政策變動(dòng)導(dǎo)致的預(yù)算變化，形成了線上預(yù)算。

與線下預(yù)算不同，線上預(yù)算的制定以全面的政策評(píng)估為基礎(chǔ)。在這里，政策評(píng)估指評(píng)估政策變化的未來(lái)財(cái)政效應(yīng)，即收入、支出、赤字、債務(wù)等財(cái)政變量的變化。預(yù)算全面性與以下觀念相吻合：在預(yù)算中采納的任何政策，其未來(lái)財(cái)政效應(yīng)都必須得到仔細(xì)評(píng)估；假如某些政策對(duì)財(cái)政變量的影響未能被識(shí)別出來(lái)，這樣的預(yù)算應(yīng)被視為缺乏全面性。在這里，全面性定義為預(yù)算應(yīng)全面反映政府政策變化的全部財(cái)政效應(yīng)。這些效應(yīng)需要在預(yù)算程序的早期階段得到評(píng)估，并在預(yù)算文件中清晰呈現(xiàn)。只有在線上預(yù)算與線下預(yù)算分離的情況下，才有可能實(shí)現(xiàn)。

兩類(lèi)預(yù)算的分離帶來(lái)了另外一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)：強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律。假如某個(gè)政府部門(mén)的線下預(yù)算為5000萬(wàn)元，這等于向該部門(mén)傳遞出一個(gè)明確的信號(hào)：如果政府在來(lái)年的政策沒(méi)有變化，那么，來(lái)年的預(yù)算就是這個(gè)數(shù)字——增加預(yù)算（尋求預(yù)算極大化）將沒(méi)有希望。在某些約束條件下，線下預(yù)算發(fā)出的這個(gè)“控制支出”的信號(hào)如此強(qiáng)烈，以至于除非對(duì)現(xiàn)行政策做出調(diào)整變更，否則該部門(mén)將不能增加開(kāi)支。這種信號(hào)功能強(qiáng)化了財(cái)政紀(jì)律和支出控制，也有助于將公共資金引向更高政策優(yōu)先級(jí)的用途。

預(yù)算全面性依賴于對(duì)政府政策的現(xiàn)實(shí)和全面評(píng)估：如果停止執(zhí)行某些政策，或者出臺(tái)某些新政策，政府收入和支出將出現(xiàn)怎樣的增減變化？這些變化是否以及何時(shí)會(huì)導(dǎo)向不可持續(xù)？為了避免這種局面，現(xiàn)行政策需要做出哪些調(diào)整和改革？中國(guó)在目前盛行的基數(shù)法下，政策變化對(duì)未來(lái)財(cái)政狀況造成的全面影響，無(wú)法從預(yù)算中分離出來(lái)，因?yàn)檫@些影響與預(yù)算參數(shù)變化造成的影響混在一起。預(yù)算的全面性原則依賴于回答：繼續(xù)現(xiàn)行政策在財(cái)務(wù)上造成的全部未來(lái)影響是怎樣的？改變現(xiàn)行政策對(duì)未來(lái)財(cái)政狀況造成的全部影響又是怎樣的？

解決這個(gè)問(wèn)題，需要引入在發(fā)達(dá)國(guó)家已成功應(yīng)用多年的中期支出框架（MTEF），其核心成分之一便是基線籌劃（baseline projection），即將線下預(yù)算與線上預(yù)算分離開(kāi)來(lái)的預(yù)算方法與技術(shù)。沒(méi)有某種形式的MTEF，預(yù)算過(guò)程與預(yù)算報(bào)告將無(wú)力回答如下問(wèn)題：如何識(shí)別和應(yīng)對(duì)政策變化和非政策變化的全部財(cái)政影響？

五、應(yīng)該做些什么？

全口徑預(yù)算可以解讀為三個(gè)層次的預(yù)算全面性：預(yù)算程序、預(yù)算文件和政策效應(yīng)。后者定義為預(yù)算中采納的政府政策的全部財(cái)政效應(yīng)。在預(yù)算不能反映政府政策造成的全部財(cái)政效應(yīng)時(shí)，預(yù)算的全面性就無(wú)法得到保證。即使某些政府活動(dòng)并不遵循法定預(yù)算程序，也沒(méi)有得到立法機(jī)關(guān)的審查和授權(quán)，而是遵循其他特定的治理安排（比如?？顚Ｓ茫?，這些活動(dòng)和支持這些活動(dòng)的資金，亦應(yīng)在預(yù)算文件中報(bào)告，而且預(yù)算文件應(yīng)向公眾披露。在這種情況下，公眾和立法機(jī)關(guān)至少“知道”這些活動(dòng)及相應(yīng)的資金流。

由此可知，預(yù)算全面性的最低要求是預(yù)算文件的全面性。全面的預(yù)算文件要求類(lèi)別的完整、內(nèi)容的充實(shí)、盡量采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)以及回答公民關(guān)切的五個(gè)預(yù)算問(wèn)題，還要求按總額而非凈額列示數(shù)據(jù)。進(jìn)一步的要求是：呈交立法機(jī)關(guān)審查的預(yù)算文件，還應(yīng)包括關(guān)于政府整體和部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告，至少覆蓋資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政收支（收益費(fèi)用）表、現(xiàn)金流量表、資本支出（公共投資）表以及量化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表。預(yù)算文件的全面性對(duì)于全面的政策（可持續(xù)性）評(píng)估必不可少并且極端重要。

然而，無(wú)論預(yù)算文件的全面性還是線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離，都不能代替預(yù)算程序的全面性。這是因?yàn)?，預(yù)算文件和基線籌劃無(wú)法呈現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中的利益沖突和社會(huì)選擇。稀缺資源基于公民偏好的選擇，必須在預(yù)算過(guò)程中做出。預(yù)算過(guò)程本質(zhì)上就是社會(huì)（公共）選擇的過(guò)程。在利益群體相互沖突的利益訴求得到協(xié)調(diào)的情況下，預(yù)算過(guò)程便可正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要求預(yù)算程序的全面性。全面的預(yù)算程序強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的全部活動(dòng)，包括其資金來(lái)源和使用，均應(yīng)向立法機(jī)關(guān)申報(bào)，并由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行全面、現(xiàn)實(shí)和嚴(yán)格的審查，最終得到批準(zhǔn)。今天，包括大部分非洲國(guó)家在內(nèi)，批準(zhǔn)預(yù)算（“錢(qián)袋子”）的權(quán)力——是對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行控制的主要形式，以確保公眾的錢(qián)只是法律約束之下才能被開(kāi)支（Salvatore，2007，p57）。沒(méi)有程序的全面性，公民和立法機(jī)關(guān)將無(wú)法約束政府的財(cái)政責(zé)任，資源也不可能基于公民偏好得到合理配置；預(yù)算籌劃（資源與政策匹配）也將變得極為困難。由此可知，預(yù)算程序的全面性高于預(yù)算文件的全面性。

中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算制度需要多維度的改革，而指向預(yù)算全面性的改革應(yīng)置于改革議程中最優(yōu)先的位置。第一步應(yīng)致力于預(yù)算文件的全面性。各級(jí)政府應(yīng)盡快采納標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)別、標(biāo)準(zhǔn)制式的預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。為使公眾也能理解，這些報(bào)告應(yīng)以公民友好型方式披露。其次，應(yīng)以《預(yù)算法》修訂為契機(jī)，盡量擴(kuò)大向本級(jí)人大報(bào)告、由其審查和批準(zhǔn)的政府活動(dòng)的范圍，包括稅收優(yōu)惠、債務(wù)、資產(chǎn)、財(cái)政擔(dān)保和其他各種形式的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。人大體制亦須大力改革，特別是應(yīng)加強(qiáng)人大代表的代表性和專業(yè)化，逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)化。人大審查與批準(zhǔn)預(yù)算的工作機(jī)制亦應(yīng)改進(jìn)，包括引入聽(tīng)證、質(zhì)詢和辯論。這些機(jī)制一方面支持預(yù)算授權(quán)，另一方面支持撥款。撥款機(jī)制應(yīng)逐步從行政部門(mén)轉(zhuǎn)移給人大。最后，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步引入某種形式的基線籌劃取代日漸陳舊過(guò)時(shí)的基數(shù)法，以此分離線下預(yù)算與線上預(yù)算。如此，政府政策的全部財(cái)政效應(yīng)才能呈現(xiàn)于預(yù)算文件，并在預(yù)算過(guò)程中得到充分考慮。

〔1〕Von Hagen J.Budgeting institutions for better fiscal per formance[J].Budgeting and Budgetary Institutions，Washington DC：World Bank，2007：27-52.

〔2〕The Fiscal Affairs Department of Manual of Fiscal Transparency[R].IMF，2001：20.

〔3〕RubinI.BudgetFormats：ChoicesandImplications[J].Local Budgeting，Washington DC：World Bank，2007：131-149.

〔4〕Mikesell J.Fiscal Administration in Local Government：An Overview[J].Local Budgeting，Washington DC：World Bank，2007：15-52.

〔5〕Andrews M，Shah A.Towards Citizen Centered Locallevel Budgets in Developing Countries[J].Public Expenditure Analysis，Washington DC：World Bank，2005：183-216.

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【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.3

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1672-9544（2014）08-0004-05

2014-06-12

王雍君，財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣藏?cái)政管理、政府預(yù)算。