趙早早

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

全口徑預(yù)算管理：理論探討與實(shí)踐評(píng)估

趙早早

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出全口徑預(yù)算管理的概念。從2003年開(kāi)始，以全口徑預(yù)算管理改革為總目標(biāo)的中國(guó)政府預(yù)算管理改革進(jìn)入全面推進(jìn)期。時(shí)至今日，此項(xiàng)改革已經(jīng)歷時(shí)十多年。至今尚未有文獻(xiàn)對(duì)此項(xiàng)改革展開(kāi)針對(duì)性的評(píng)估。本研究將主要關(guān)注以下問(wèn)題：改革取得了哪些主要成績(jī)？改革還存在哪些問(wèn)題？實(shí)踐對(duì)于全口徑預(yù)算管理理論的發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？本研究認(rèn)為，全口徑預(yù)算管理的理論內(nèi)涵正隨著政府預(yù)算改革的進(jìn)程而有所拓展，當(dāng)前在十八屆三中全會(huì)提出的構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的政策總目標(biāo)下，全口徑預(yù)算管理制度也必須具備現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特點(diǎn)并遵循基本原則，而不能繼續(xù)作為一個(gè)不斷容納零星改革經(jīng)驗(yàn)的“收納筐”，這樣才能對(duì)實(shí)踐起到更有效的指導(dǎo)作用。

全口徑預(yù)算管理 現(xiàn)代公共預(yù)算 政府預(yù)算改革

黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出全口徑預(yù)算管理的概念。從2003年開(kāi)始，以“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”為總目標(biāo)的中國(guó)政府預(yù)算管理改革進(jìn)入全面推進(jìn)期?！皩?shí)行全口徑預(yù)算管理”已經(jīng)成為政府預(yù)算管理改革方向的一面旗幟。黨的十八大又將“全口徑預(yù)算”寫(xiě)入報(bào)告，并明確提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。時(shí)至今日，此項(xiàng)改革已經(jīng)歷時(shí)十多年。改革的進(jìn)展情況如何？還存在哪些問(wèn)題？如何評(píng)價(jià)全口徑預(yù)算管理改革？今后此項(xiàng)改革將如何繼續(xù)推進(jìn)？本研究將主要針對(duì)以上問(wèn)題展開(kāi)研究。

一、全口徑預(yù)算管理改革研究綜述

2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的政策目標(biāo)，當(dāng)時(shí)的主要作用是為了將1999年以來(lái)推行的一系列強(qiáng)化政府收支統(tǒng)一管理的改革實(shí)踐進(jìn)行歸納與綜合，以便提出更加清晰的改革方向與目標(biāo)。眾所周知，20世紀(jì)末21世紀(jì)初開(kāi)始的政府預(yù)算改革，主要包括部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革、收支兩條線管理改革、政府集中采購(gòu)制度改革等。此后，中國(guó)政府預(yù)算管理的重點(diǎn)和改革的重心，開(kāi)始發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)向，從單方面重視收入問(wèn)題轉(zhuǎn)向同時(shí)重視收支兩條線，并且逐步向支出管理側(cè)重①黨的十五大報(bào)告指出“集中財(cái)力，振興國(guó)家財(cái)政，……，逐步提高財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重”；十六屆三中全會(huì)指出“健全公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，……，深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線管理改革”；十八大指出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”；十八屆三中全會(huì)指出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。。

1.全口徑預(yù)算與全口徑預(yù)算管理的理論探討?？v觀全口徑預(yù)算管理改革領(lǐng)域的既有研究，尚未有專門(mén)文章來(lái)嘗試評(píng)估此項(xiàng)改革或者嘗試構(gòu)建評(píng)估改革的框架。但是，有關(guān)全口徑預(yù)算管理制度建設(shè)與改革方向的相關(guān)研究，對(duì)本研究具有較大的啟發(fā)性。

高培勇等在2009年發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008/2009》中，通過(guò)歷史研究和比較研究的方法，系統(tǒng)梳理了全口徑預(yù)算管理的概念、內(nèi)涵、演進(jìn)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。該報(bào)告明確指出，“全口徑預(yù)算管理”的概念具有鮮明的中國(guó)特色，主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)將所有政府收支納入預(yù)算管理，尤其是預(yù)算外資金、制度外資金等長(zhǎng)期游離于政府預(yù)算管理體制之外的公共資金。更重要的是，全口徑預(yù)算管理概念實(shí)際上具有兩個(gè)層面的含義：一是行政層面的全口徑，即財(cái)政部門(mén)能夠總攬政府收支，統(tǒng)一編制預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府所有收支的統(tǒng)一管理與監(jiān)督；二是立法層面的全口徑，即各級(jí)人民代表大會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府所有收支的真正審查、審批與監(jiān)督?？傊趶筋A(yù)算管理實(shí)際上遵循了傳統(tǒng)預(yù)算管理的綜合性原則，主要為了解決中國(guó)政府長(zhǎng)期存在大量預(yù)算外收支及制度外收支的問(wèn)題，為預(yù)算透明和可問(wèn)責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

王雍君在其關(guān)于全口徑預(yù)算管理與改革的多篇文章中明確指出，全口徑預(yù)算應(yīng)該是預(yù)算全面性原則的另一種表述。這個(gè)原則受到各國(guó)國(guó)情、價(jià)值觀及其他原因的影響，其主要內(nèi)涵又可以做出不同的界定與解讀。他認(rèn)為全口徑預(yù)算應(yīng)該包含六個(gè)基本維度：一是在明確政府—市場(chǎng)界限基礎(chǔ)上，確定哪些收支屬于應(yīng)該納入預(yù)算管理的范圍，將該范圍內(nèi)的收支全面納入預(yù)算管理；二是信息披露的類別與程度，按照國(guó)際慣例除了財(cái)務(wù)信息外，還應(yīng)該包含政府職能、政策與財(cái)政目標(biāo)、資產(chǎn)、負(fù)債等信息；三是預(yù)算報(bào)告的形式及報(bào)告內(nèi)容的全面性；四是計(jì)量口徑和時(shí)間范圍的全面性，應(yīng)該盡量涵蓋當(dāng)前年度之前和之后兩年的數(shù)據(jù)；五是預(yù)算程序的完整性，包含預(yù)算準(zhǔn)備、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與控制、評(píng)估與審計(jì)；六是預(yù)算流程的完整性，并且重點(diǎn)在支出。

盡管，以上兩項(xiàng)最具代表性的研究分別在不同時(shí)期從不同視角闡述了全口徑預(yù)算及其管理的內(nèi)涵。但是，兩類研究有著共同的認(rèn)識(shí)：一是全口徑預(yù)算與全口徑預(yù)算管理具有典型的中國(guó)特色，是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，不能完全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)算體制直接比較，必須看到有所同有所不同；二是中國(guó)在改革開(kāi)放25年之后提出的政府預(yù)算改革目標(biāo)，的確是一個(gè)內(nèi)涵豐富，但是卻不甚明確的概念，體現(xiàn)的不是系統(tǒng)性改革的開(kāi)始，而是局部性改革的不斷推進(jìn)；三是全口徑預(yù)算及其管理的核心，更貼近于全面性（Comprehensiveness）原則，該原則是植根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家而產(chǎn)生的公共預(yù)算的基本原則之一，即希望將所有公共財(cái)政資金都納入預(yù)算管理的范圍，尤其是21世紀(jì)初之前長(zhǎng)期游離于預(yù)算管理之外的預(yù)算外收支和制度外收支等。

2.有關(guān)全口徑預(yù)算管理及其改革的評(píng)估研究。如前所述，至今尚未有文獻(xiàn)專門(mén)針對(duì)全口徑預(yù)算管理做整體的評(píng)估。僅有高培勇等所構(gòu)建的公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系中，專門(mén)將全口徑預(yù)算的實(shí)現(xiàn)程度作為一個(gè)評(píng)估維度——收支集中度，以此評(píng)估公共財(cái)政建設(shè)的績(jī)效情況。該指標(biāo)又分為兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)——政府資金收支集中度和政府資金管理集中度。不過(guò)，該評(píng)估指標(biāo)的測(cè)算指標(biāo)仍然主要集中于收入層面，不涉及或極少涉及制度層面與管理層面等。

馬駿關(guān)于中國(guó)預(yù)算改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)的論述中，對(duì)十多年來(lái)的公共預(yù)算改革給予總體評(píng)價(jià)。他認(rèn)為，一方面預(yù)算改革的成績(jī)是非常巨大的，尤其是經(jīng)歷了十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，財(cái)政收支的增長(zhǎng)速度也是非常迅速的；另一方面，中國(guó)仍未完全建立起現(xiàn)代公共預(yù)算制度，主要表現(xiàn)在尚未建立起符合現(xiàn)代公共預(yù)算制度的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，預(yù)算的完整性仍有待加強(qiáng)等等。盡管，馬駿在研究中尚未提及全口徑預(yù)算管理改革，但實(shí)際上他所描述的近十多年的公共預(yù)算改革與全口徑預(yù)算管理改革同質(zhì)。只是他所研究和關(guān)注的重點(diǎn)，除了預(yù)算收入問(wèn)題之外，更側(cè)重預(yù)算管理、制度框架等的建設(shè)及其對(duì)政府預(yù)算制度改革的影響問(wèn)題。

綜上所述，本研究認(rèn)為，全口徑預(yù)算管理是具有中國(guó)特色的概念，它所包含的內(nèi)容隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)生變化，更隨著政府預(yù)算改革的進(jìn)程而有所拓展和豐富?？傮w來(lái)看，當(dāng)前在十八屆三中全會(huì)提出的構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的政策總目標(biāo)下，全口徑預(yù)算管理制度也必須具備現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特點(diǎn)并遵循其基本原則，在推動(dòng)“摸著石頭過(guò)河”的局部改革的同時(shí)，必須要有系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)。將全口徑預(yù)算管理這個(gè)有中國(guó)特色的概念理論化、系統(tǒng)化，提高其對(duì)實(shí)際改革的指導(dǎo)性價(jià)值與意義，而不能繼續(xù)將其作為一個(gè)不斷容納零星改革經(jīng)驗(yàn)的“收納筐”。

二、全口徑預(yù)算管理的基本原則

根據(jù)既有研究可知，全口徑預(yù)算管理不僅直接體現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的全面性原則，而且也包含一致性原則、公開(kāi)透明原則、可問(wèn)責(zé)性原則等基本原則。具體來(lái)看：

一是全面性（Comprehensiveness）原則，這是全口徑預(yù)算管理的核心與基礎(chǔ)，即所有關(guān)于公共資源的收支情況必須納入預(yù)算、進(jìn)入預(yù)算程序、受到預(yù)算機(jī)制的約束。換句話說(shuō)，全口徑預(yù)算管理要求與公共資源征收和使用相關(guān)的所有行為都納入預(yù)算制度中加以規(guī)范和約束。當(dāng)然，全面性原則對(duì)于全口徑預(yù)算管理來(lái)講，也不能完全實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榇嬖诳傊殿A(yù)算與凈值預(yù)算的區(qū)別與矛盾，比如涉及到政府企業(yè)或國(guó)有企業(yè)如何納入政府預(yù)算的問(wèn)題；還有就是以資產(chǎn)、貸款、實(shí)物支付等形式產(chǎn)生的財(cái)政收支情況，也難以非常準(zhǔn)確地納入預(yù)算管理。

二是一致性（Unity）原則，即為了公平起見(jiàn)，所有預(yù)算資源都必須盡量采用同樣的規(guī)則進(jìn)行分配與管理，所有關(guān)于公共財(cái)政收入與支出的決策過(guò)程必須統(tǒng)一進(jìn)行。一致性原則對(duì)于全口徑預(yù)算管理來(lái)講，最重要的意義在于減少收入的專用性特點(diǎn)，即不能將某項(xiàng)收入變成某項(xiàng)支出的專項(xiàng)收入。這種原則就對(duì)各類專用基金管理提出了新的要求。

三是撥款性（Appropriation）原則，即政府預(yù)算獲得合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是必須得到議會(huì)或民選代表機(jī)構(gòu)的同意和撥款授權(quán)。政府獲得該授權(quán)之后才能執(zhí)行預(yù)算，才能開(kāi)展與財(cái)政收入、支出相關(guān)的稅收、撥款等活動(dòng)。否則即為違法。該原則之于全口徑預(yù)算管理的意義在于強(qiáng)調(diào)中國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)該真正行使預(yù)算審核、批準(zhǔn)與監(jiān)督的權(quán)力，能夠盡可能全面地對(duì)政府預(yù)算收支資金、活動(dòng)與行為進(jìn)行監(jiān)督。

四是公開(kāi)透明（Open and Transparence）原則，即政府預(yù)算的制定過(guò)程是透明的、受公眾監(jiān)督的。政府預(yù)算作為公開(kāi)性的法律文件，其內(nèi)容必須真實(shí)、詳細(xì)和準(zhǔn)確，以便于公民及其代表能理解和審查。同時(shí)，政府預(yù)算的執(zhí)行、審計(jì)以及決算也須向公眾全面公開(kāi)。全口徑預(yù)算管理在推動(dòng)實(shí)施全面性原則的同時(shí)，也有助于實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明原則。

五是審計(jì)（Audit）原則，即使用公共財(cái)政資源的組織，包括政府在內(nèi)，每年都必須接受獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督。該原則同時(shí)也要求預(yù)算必須盡可能地公開(kāi)與透明。隨著社會(huì)的發(fā)展、公眾需求的變化以及審計(jì)理論的進(jìn)步與完善，審計(jì)原則落實(shí)于審計(jì)監(jiān)督工作中的具體表現(xiàn)也在不斷地變化。從目前各國(guó)的審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容和重點(diǎn)正從之前的財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)。

三、全口徑預(yù)算管理改革的實(shí)踐評(píng)估

根據(jù)全口徑預(yù)算管理的基本原則，本研究對(duì)十多年來(lái)改革的實(shí)踐進(jìn)行初步評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：

1.尚未形成預(yù)算總額控制機(jī)制，全面性原則并未落實(shí)。中國(guó)預(yù)算“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算支出總額的實(shí)際控制能力過(guò)低，大量?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專項(xiàng)收入、政府性基金以及重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付肢解了預(yù)算編制權(quán)，部門(mén)權(quán)力過(guò)大，預(yù)算編制中“自下而上”的特征明顯固化了部門(mén)利益，難以實(shí)現(xiàn)政府資金的結(jié)構(gòu)調(diào)整和統(tǒng)籌使用。

2.政府收支類別復(fù)雜，一致性原則難以落實(shí)。我國(guó)目前政府收入具有復(fù)雜化和多樣化的特征，除稅收收入外還包括行政事業(yè)性收費(fèi)，國(guó)有土地、資源以及國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入，具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專項(xiàng)收入、政府性基金以及社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等。這些與政府相關(guān)的各類收支多數(shù)采用不同的收入征收方式、支出預(yù)算編制與管理方式，不僅違背預(yù)算一致性原則，也不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支總額控制。與此同時(shí)，受到政府收支“差別性”管理的影響，立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府全口徑預(yù)算的審查也遇到很大的困難，不僅無(wú)法掌握所有與公共資源相關(guān)的財(cái)政收支情況，更無(wú)法了解收支執(zhí)行的績(jī)效情況。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)根本無(wú)法有效地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

3.預(yù)算收支預(yù)測(cè)功能較弱，不利于實(shí)現(xiàn)全面性原則。預(yù)算編制中對(duì)收入和重大支出項(xiàng)目的預(yù)測(cè)能力不足，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)收入預(yù)測(cè)普遍低于實(shí)際收入增幅，造成大額的超預(yù)算收支，同時(shí)超預(yù)算收入并未用來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)年赤字，絕大部分形成了當(dāng)年的支出，預(yù)決算的差額較大。未來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和人口老齡化進(jìn)程的加快，用于社會(huì)保障和民生項(xiàng)目等賦權(quán)型支出的資金規(guī)模將不斷擴(kuò)大，因此迫切需要加強(qiáng)與人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)和社會(huì)保障全覆蓋等重大項(xiàng)目相關(guān)的支出預(yù)測(cè)研究。在收支預(yù)測(cè)比較薄弱的同時(shí)，目前的預(yù)算安排局限在年度預(yù)算平衡，缺乏在中期預(yù)算框架下的跨年度統(tǒng)籌安排機(jī)制，計(jì)劃—政策—預(yù)算之間缺乏有效銜接。這些對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面性，造成了技術(shù)性障礙。

4.預(yù)算決策時(shí)間短，扭曲撥款原則的實(shí)踐效果。目前中國(guó)的預(yù)算編制與決策時(shí)間不長(zhǎng)。以全國(guó)人大監(jiān)督中央政府預(yù)算草案為例，全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)拿到預(yù)算草案之后只有不到一個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算審查。盡管，在中央政府預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)與全國(guó)人大就相關(guān)問(wèn)題會(huì)進(jìn)行多次磋商與討論。但是，全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)按照正式規(guī)定審查中央政府預(yù)算的時(shí)間很短也是事實(shí)。這還是有悖于現(xiàn)代預(yù)算理論的基本要求?，F(xiàn)代預(yù)算理論要求預(yù)算編制前的準(zhǔn)備時(shí)間和決策時(shí)間要比較充足。這樣才能體現(xiàn)預(yù)算過(guò)程的民主化、科學(xué)化、提高預(yù)算準(zhǔn)確度，為預(yù)算執(zhí)行效果奠定良好的基礎(chǔ)。另外，中國(guó)的預(yù)算周期與年度預(yù)算安排沖突，每年3月份人大批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算的安排導(dǎo)致預(yù)算審查批準(zhǔn)與預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間不匹配。

5.預(yù)算公開(kāi)透明度偏低，公開(kāi)透明原則亟待加強(qiáng)。盡管人大推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)透明改革取得了一些進(jìn)展，尤其是地方人大改革初見(jiàn)成效。但是，中央政府提交全國(guó)人大審議的預(yù)算草案科目和內(nèi)容還比較簡(jiǎn)略，對(duì)社會(huì)公開(kāi)的程度較低，預(yù)算的透明度有待提高。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公開(kāi)的廣度不夠，政府提交給人大的年度預(yù)算總報(bào)告詳細(xì)版，依然作為絕密文件，很難被社會(huì)公民所獲得，這與民眾的需求是相悖的；二是公開(kāi)的深度不夠，年度預(yù)算報(bào)告仍然沒(méi)有具體到項(xiàng)目，不僅“三公”經(jīng)費(fèi)看不到具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容，連各年度重大建設(shè)類項(xiàng)目、民生類項(xiàng)目也難以見(jiàn)到項(xiàng)目信息。預(yù)算不夠公開(kāi)和透明，嚴(yán)重影響人大、審計(jì)部門(mén)和社會(huì)對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實(shí)施效果。

6.政府會(huì)計(jì)改革滯后，使所有原則的落實(shí)缺乏信息基礎(chǔ)。中國(guó)政府一直沒(méi)能切實(shí)有效地推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度改革，這恰恰成為阻礙現(xiàn)代公共預(yù)算制度建設(shè)的絆腳石。中國(guó)政府及其公共部門(mén)長(zhǎng)期使用相互分割的會(huì)計(jì)核算體系，主要包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)、基金會(huì)計(jì)等等?！耙該艽А钡呢?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)無(wú)法跟蹤公共預(yù)算資金的實(shí)際支出情況，因?yàn)楣差A(yù)算資金的實(shí)際支出情況只能反映在行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)賬戶中。而這種人為的制度性割裂，嚴(yán)重影響到行政首腦、核心預(yù)算部門(mén)、立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)監(jiān)督部門(mén)等對(duì)公共預(yù)算資金流向、規(guī)模等信息的了解程度，進(jìn)而影響到支出總額控制機(jī)制的建立和公共資金的執(zhí)行效果評(píng)估等多個(gè)方面。另外，中國(guó)政府會(huì)計(jì)中缺乏成本會(huì)計(jì)核算體系，無(wú)法對(duì)公共服務(wù)成本進(jìn)行嚴(yán)格的成本核算，進(jìn)而嚴(yán)重影響到預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和科學(xué)性，更難以實(shí)現(xiàn)以成本—效果核算為核心的、真正的績(jī)效預(yù)算改革愿景。

四、思考與建議

根據(jù)全口徑預(yù)算管理理論研究與實(shí)踐評(píng)估結(jié)果可知，設(shè)計(jì)合理且運(yùn)行良好的預(yù)算制度能夠產(chǎn)生良好的預(yù)算結(jié)果并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”。按照十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，針對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段預(yù)算制度中存在的上述問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)代預(yù)算基本原則，中國(guó)全口徑預(yù)算管理改革的最終目標(biāo)是建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的預(yù)算管理制度，其基本要求是全面、規(guī)范、公開(kāi)、透明。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下六個(gè)方面的主要內(nèi)容：

1.加強(qiáng)預(yù)算總額控制，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃—政策—預(yù)算間的有效銜接。隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，政府各項(xiàng)收入的增幅也勢(shì)必大幅下降，因此在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，要強(qiáng)調(diào)通過(guò)“自上而下”的總額控制，遏制各支出部門(mén)不斷膨脹的“經(jīng)濟(jì)人”行為。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，配合機(jī)構(gòu)調(diào)整和流程再造等手段，真正實(shí)現(xiàn)計(jì)劃—政策—預(yù)算之間的有效銜接。為實(shí)現(xiàn)同一個(gè)計(jì)劃目標(biāo)，在多部門(mén)間有效分配政策重點(diǎn)與專項(xiàng)項(xiàng)目，減少政策重復(fù)、項(xiàng)目重疊等現(xiàn)象。這樣才能真正推動(dòng)三中全會(huì)要求的全面落實(shí)，從根本上解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)濫，執(zhí)行效果不理想等問(wèn)題。另外，切實(shí)推動(dòng)全口徑預(yù)算改革，從總額控制角度推動(dòng)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算的有效整合，探索形成統(tǒng)一的預(yù)算框架進(jìn)行編制與核算。

2.增加“前預(yù)算審查”環(huán)節(jié)，確保立法機(jī)構(gòu)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的預(yù)算審查。為了確保立法機(jī)構(gòu)獲得更多真實(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)、合理相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，以便更有效地行使預(yù)算監(jiān)督審批權(quán)，建議增加“前預(yù)算審查”環(huán)節(jié)。在短期內(nèi)難以完全改變現(xiàn)有預(yù)算周期和預(yù)算會(huì)計(jì)年度的情況下，在每年召開(kāi)人大之前的三個(gè)月前，即上年十二月份或當(dāng)年一月份，由財(cái)政部門(mén)向全國(guó)人大常委會(huì)及其預(yù)算工作委員會(huì)提交一份“前預(yù)算報(bào)告”或“前預(yù)算聲明”。這份報(bào)告或聲明的內(nèi)容與正式年度預(yù)算報(bào)告有所不同，也必須公開(kāi)發(fā)布，重點(diǎn)闡明政府在新一財(cái)年中的政策和支出重點(diǎn)以及各類預(yù)測(cè)信息，包括總收入和總支出、盈余或赤字以及債務(wù)等預(yù)測(cè)信息。還可以嘗試加入對(duì)今后三年至五年政府支出規(guī)模的預(yù)測(cè)與計(jì)劃。這份報(bào)告將有助于立法機(jī)構(gòu)提前把握政府在未來(lái)年度預(yù)算政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)，為人大會(huì)上正式的預(yù)算審查做好準(zhǔn)備，也使立法機(jī)構(gòu)能夠介入更具實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算討論。

3.增加預(yù)算收支預(yù)測(cè)功能，完善年度預(yù)算編制流程。在預(yù)算編制階段，中國(guó)構(gòu)建的現(xiàn)代公共預(yù)算制度必須具備以下能力：一是能夠合理預(yù)測(cè)預(yù)算收入的能力，包括近期、中期和遠(yuǎn)期收入預(yù)測(cè)能力；二是能夠科學(xué)合理地規(guī)劃預(yù)算支出的能力，保證支出計(jì)劃能夠較好地反映宏觀政策的重點(diǎn)與變化趨勢(shì)，同樣包括近期、中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃；三是能夠確保預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適配性，為政府運(yùn)用預(yù)算的“逆周期”方法提供制度保障，使之真正成為經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”。為此，需要在現(xiàn)代預(yù)算理論基礎(chǔ)上，重構(gòu)中國(guó)的預(yù)算編制流程，在對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，引入回歸模型、宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型及微觀模擬模型對(duì)收支趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)分析，增加預(yù)算收支的預(yù)測(cè)功能；通過(guò)強(qiáng)化收入和支出預(yù)測(cè)的科學(xué)性，適當(dāng)拉長(zhǎng)預(yù)算周期，加強(qiáng)中期支出預(yù)測(cè)對(duì)年度預(yù)算的引導(dǎo)與規(guī)范。

4.推動(dòng)新績(jī)效預(yù)算導(dǎo)向的政府再造?，F(xiàn)代公共預(yù)算制度的主要特征之一，是以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算改革。中國(guó)在最近十年中，已經(jīng)在嘗試推動(dòng)新績(jī)效預(yù)算改革，雖然僅僅在項(xiàng)目預(yù)算管理中引入新績(jī)效預(yù)算理念。這些改革努力包括項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效管理流程再造，引入第三方評(píng)價(jià)方式并不斷探索評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等等。中國(guó)在項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理方面已經(jīng)取得了很多成績(jī)，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但是，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可知，以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算改革的根本目標(biāo)，不僅僅是構(gòu)建相互割裂的項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理框架，而是要作為“再造政府”的手段推動(dòng)政府流程再造。所以，中國(guó)今后的改革重點(diǎn)是從政府再造的視角來(lái)整體推進(jìn)新績(jī)效預(yù)算改革，通過(guò)將新績(jī)效預(yù)算理念、框架與方法內(nèi)嵌入現(xiàn)代公共預(yù)算制度，在全口徑預(yù)算中廣泛深入地實(shí)踐新績(jī)效預(yù)算管理流程，才能真正重塑公共部門(mén)的內(nèi)控系統(tǒng)，提高公共部門(mén)的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

5.積極推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度改革。比較研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公共預(yù)算制度必然伴隨以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度改革。中國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度已經(jīng)到了必須實(shí)施全面改革的時(shí)候，否則將影響現(xiàn)代公共預(yù)算制度的建設(shè)步伐。最近五年，財(cái)政部門(mén)在個(gè)別省份和地區(qū)推動(dòng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革。比如2009年海南省率先啟動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革，遇到了困難也取得了經(jīng)驗(yàn)。下一步，中國(guó)政府必須要盡快出臺(tái)相關(guān)法案推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革，包括逐漸促成以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)體系的整合，促成行政單位、事業(yè)單位和國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度的整合。在此基礎(chǔ)上，逐步形成權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。與此同時(shí)，中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)該花大力氣進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的清查與核算，這是編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)。

6.“公開(kāi)透明”與“修煉內(nèi)功”應(yīng)齊頭并進(jìn)。公開(kāi)透明是現(xiàn)代公共預(yù)算制度必須遵從的六大基本

原則之一，也是各國(guó)推動(dòng)改革的目標(biāo)之一。眾所周知，增加透明度，讓預(yù)算展露與“陽(yáng)光”之下，無(wú)異于讓政府及其行為暴露于公眾的監(jiān)督視野之下，這是需要政治勇氣、決心和信心的。中國(guó)政府必須認(rèn)真思考以下問(wèn)題：應(yīng)該公開(kāi)什么？應(yīng)該如何公開(kāi)？應(yīng)該如何保證公開(kāi)透明的信息是準(zhǔn)確的、全面的？思考回答以上三個(gè)問(wèn)題的同時(shí)，預(yù)算的公開(kāi)透明工作也就迎刃而解。具體來(lái)看，預(yù)算的公開(kāi)透明度改革應(yīng)該包含四點(diǎn)內(nèi)容：一是預(yù)算全過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)；二是預(yù)算涉及的所有信息，除涉及國(guó)家機(jī)密的信息外，應(yīng)該全部公開(kāi)；三是預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容必須具有可讀性、易于理解、便于分析；四是公開(kāi)透明的預(yù)算過(guò)程應(yīng)該是開(kāi)放的，可以隨時(shí)接受外部和民眾的監(jiān)督與質(zhì)詢。若要實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)透明目標(biāo)，就需要政府不斷“修煉內(nèi)功”，推進(jìn)制度創(chuàng)新、流程再造與技術(shù)進(jìn)步，保證公開(kāi)程度、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)效果。

〔1〕高培勇主編.建立全口徑政府收支預(yù)算管理制度——中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008/2009[C].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

〔2〕高培勇等著.中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

〔3〕王雍君.“全口徑預(yù)算”改革探討[J].中國(guó)財(cái)政，2013（6）：30-32.

〔4〕馬駿.中國(guó)公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財(cái)政可持續(xù)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

〔5〕馬駿，趙早早.公共預(yù)算：比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2010.

〔6〕Caiden，Naomi.1989.A new perspective on budgetary reform. Australia Journal of Public Administration Vol.48，No.1：51-58.

〔7〕高培勇主編.中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2013/2014：將全面深化財(cái)稅體制改革落到實(shí)處[C].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

〔8〕張斌，趙早早.主要經(jīng)濟(jì)體預(yù)算體制比較研究綜述[R]. 2013年度財(cái)政部委托課題結(jié)項(xiàng)報(bào)告，2013.

【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0017-06

2014-06-16

趙早早，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楣差A(yù)算與財(cái)政管理。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“2014年創(chuàng)新工程項(xiàng)目：深化財(cái)政體制改革研究”、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院“2013年青年研究項(xiàng)目：中央政府決算審計(jì)與公共預(yù)算改革的實(shí)證研究”階段性成果。