程勇躍

基層村民自治制度中權(quán)利監(jiān)督體系的完善

程勇躍

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海200042)

平度“3·21”縱火案的發(fā)生暴露出我國村民自治制度中權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的失效。現(xiàn)有監(jiān)督力量可以分為制度性與非制度性監(jiān)督兩種，然而這些監(jiān)督力量均存在一定的問題而無法發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，從而在基層民主自治中形成治理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制衡。通過設(shè)立檢查機(jī)關(guān)駐派機(jī)構(gòu)、發(fā)展村民組織，來引導(dǎo)村民進(jìn)行多種途徑的監(jiān)督。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)村民主監(jiān)督文化的形成。

基層民主自治;權(quán)力監(jiān)督;村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)

一、問題的提出——從平度“3·21”縱火案說起

2014年3月21日，山東省平度市杜家疃村發(fā)生一起縱火案，造成了一死三傷的嚴(yán)重后果。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)這是一起因違法出賣集體土地所引起的案件，然而值得注意的是案件背后的指使者竟然是該村的村委會(huì)主任:該村村委會(huì)欺瞞村民，在沒有告知村民任何信息，更沒有召開村民大會(huì)取得村民同意的情況下，擅自將村集體所有的一百多畝土地轉(zhuǎn)賣給了房地產(chǎn)開發(fā)商。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在得知土地被賣后僅僅獲得了每畝2．5萬元的補(bǔ)償款，而總共1800萬元的征地款和增值收益卻不見了蹤影。為了強(qiáng)行征收土地，該村村主任與開發(fā)商一起指使他人對(duì)駐守土地的農(nóng)民縱火，最終釀成了這起震驚全國的“3·21”縱火慘案［1］。

事實(shí)上，類似的事件在我國已不是第一次發(fā)生:從震驚中外的烏坎村事件，到深圳20億身家社區(qū)干部案，再到去年發(fā)生的溫州10村官瓜分300套安置房的最大村官貪污案，村委會(huì)及其組成人員貪污腐敗侵害村民集體利益的現(xiàn)象早已屢見不鮮。浙江省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)曾經(jīng)公布出數(shù)據(jù)，其每年查處的違法違紀(jì)案件中55%均為鄉(xiāng)級(jí)及以下村級(jí)基層組織人員，在受理的信訪案件中有70%是反映鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)基層干部貪污腐敗的行為［2］。面對(duì)慘案的發(fā)生人們不禁要問，作為村民自治的重要組成部分，由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)及其成員，為什么沒能代表村民的利益，反而是與開發(fā)商勾結(jié)在一起站在了村民的對(duì)立面?對(duì)此有學(xué)者指出，村干部貪污腐敗案件的頻繁發(fā)生暴露出我國農(nóng)村基層民主監(jiān)督的缺失。

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占我國總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)村與農(nóng)民問題直接影響著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國在農(nóng)村建立起以村委會(huì)為核心的基層村民自治制度，借此來“給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性”［3］。作為我國基層村民自治制度的核心，村委會(huì)在發(fā)展基礎(chǔ)民主、帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益上有著極其重要的作用。作為我國社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的最基本組成單位，村委會(huì)是黨和國家農(nóng)村政策最終的執(zhí)行者［4］，是國家治理權(quán)力向農(nóng)村基層延伸的載體;村委會(huì)掌握著大量的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，特別是集體土地資源，承擔(dān)著發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的職能。與此同時(shí)，作為村民自治的實(shí)現(xiàn)方式，村委會(huì)還承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能，與農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)。然而從以上所列舉的案例及數(shù)據(jù)可以看出，由村民選舉產(chǎn)生的本應(yīng)代表村民利益的村委會(huì)卻漸漸偏離了其本來的軌道，成為侵害集體利益、實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利的工具①。導(dǎo)致這一問題的原因，學(xué)者普遍認(rèn)同的是基層村民自治制度中權(quán)力監(jiān)督力量的缺失以及權(quán)力制衡體系的不完善。隨著村委會(huì)掌控的集體資源的增值以及事務(wù)性權(quán)力的增加，村委會(huì)的權(quán)力得到了很大的擴(kuò)張，而與此同時(shí)卻沒有相對(duì)等的監(jiān)督力量予以制衡，在監(jiān)督體系不健全的情況下村委會(huì)成員損害集體而謀取私利的現(xiàn)象大量發(fā)生也就不足為奇了。怎樣完善基層民主制度中的權(quán)力監(jiān)督體系，預(yù)防村委會(huì)的腐敗已經(jīng)成為了一個(gè)亟待解決的問題。

針對(duì)基層民主制度中權(quán)利監(jiān)督體系的完善問題，我國學(xué)者大多是從村委會(huì)成員的選舉、推行村務(wù)公開制度、完善罷免程序這些角度提出解決方案［5］。這些方法的確是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，然而這些僅僅是“治標(biāo)”之策而非“治本”之方。一方面，我國基層民主制度中監(jiān)督制度的失效是由于基層治理體系中權(quán)力構(gòu)建失衡所引起的，這些方案并沒有改變這一問題;另一方面，我國農(nóng)村確實(shí)存在著選舉不民主、村務(wù)不公開、罷免權(quán)形式化的問題，但這些均是監(jiān)督缺失的表現(xiàn)而非原因，因此僅僅針對(duì)性地解決這些現(xiàn)象并不能真正解決問題，反而有些本末倒置。這一點(diǎn)從我國基層民主制度的發(fā)展?fàn)顩r即可以看出:自1998年我國正式通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》以來，學(xué)者就一直在對(duì)村委會(huì)選舉、村務(wù)公開等問題進(jìn)行呼吁，但至今為止依然沒有得到有效的解決，反而是村委會(huì)及其成員侵害村民集體利益的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，由此也可看出這些應(yīng)對(duì)方法并沒有真正抓住問題的實(shí)質(zhì)。

因此，筆者試圖對(duì)我國基層民主自治制度中的權(quán)力監(jiān)督體系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出可行的建議。

二、基層民主自治中權(quán)力監(jiān)督體系現(xiàn)狀

沒有監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗，這一原理運(yùn)用到村民自治制度中則體現(xiàn)為:村莊公共權(quán)力如果缺乏有效的民主監(jiān)督，則有可能蛻變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具［6］。為了防止這種情況的發(fā)生，我國《村民委員會(huì)組織法》中要求在推動(dòng)基層民主建設(shè)的過程中建立“民主監(jiān)督”，對(duì)村委會(huì)的權(quán)利予以監(jiān)督與約束。依據(jù)法律規(guī)定以及現(xiàn)實(shí)操作情況，我國基層民主自治中的權(quán)力監(jiān)督可以分為制度性監(jiān)督與非制度性監(jiān)督兩種。

(一)制度性監(jiān)督力量

制度性監(jiān)督力量是指依照我國《村民委員會(huì)組織法》以及其他法律的明文規(guī)定而設(shè)定的，被納入村民自治體制中并且長期性運(yùn)行的監(jiān)督力量，主要包括:村委會(huì)的自我監(jiān)督、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的監(jiān)督、村黨委的監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督以及以民主理財(cái)小組為代表的其他依法設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

1．村委會(huì)的自我監(jiān)督

我國《村民委員會(huì)組織法》在第五章“民主監(jiān)督”中要求，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制、村務(wù)公開機(jī)制、接受村民的問詢②。這種制度設(shè)計(jì)以村委會(huì)的“自覺”為基礎(chǔ)，希望村委會(huì)能夠自覺規(guī)范與約束自己的行為。這實(shí)際上是要求村委會(huì)進(jìn)行自我監(jiān)督，但是法律中并沒有對(duì)如何具體操作以及違反所導(dǎo)致的不利后果作出規(guī)定。

2．村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的監(jiān)督

村委會(huì)對(duì)村集體事務(wù)的管理權(quán)力來源于村民的授予，村民所組成的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議構(gòu)成了基層村民自治制度中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因此自然有權(quán)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，這種監(jiān)督具體表現(xiàn)為:有權(quán)審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告、對(duì)村委會(huì)的決議認(rèn)為不適當(dāng)?shù)挠袡?quán)予以撤銷或變更，有權(quán)對(duì)村委會(huì)成員的履職情況進(jìn)行民主評(píng)議，有權(quán)對(duì)不履行職責(zé)的村委會(huì)成員行使罷免權(quán)。

3．村黨委對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督

依據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村黨委在基層民主制度中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)行使職權(quán)。村黨委的權(quán)利來源于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的合法性［7］，是一種自上而下的授權(quán)。雖然法律沒有對(duì)村黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作出具體規(guī)定，但從理論上講這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)能。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的監(jiān)督是一種十分微妙的關(guān)系:雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但卻擁有對(duì)村委會(huì)更加實(shí)際、更加有力的監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督表現(xiàn)在:首先，對(duì)于破壞村民行使選舉權(quán)、村委會(huì)不進(jìn)行村務(wù)公開的行為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有依法查處的權(quán)力;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村委會(huì)日常運(yùn)行所必須的經(jīng)費(fèi);最后，依據(jù)法律規(guī)定，村委會(huì)成員在離任后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上對(duì)村委會(huì)的產(chǎn)生、日常運(yùn)行以及成員的離任都享有監(jiān)督權(quán)，并且這種監(jiān)督還伴隨著行政查處與經(jīng)濟(jì)制裁等強(qiáng)制手段的保障。

5．以民主理財(cái)小組為代表的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

我國《村民委員會(huì)組織法》第32條規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，該條為村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供了法律依據(jù)。但我國法律并沒有對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織形式、職權(quán)、監(jiān)督方式等等進(jìn)行明確限定，因此在實(shí)踐中各個(gè)地方也是自行探索實(shí)踐方法。通常而言，這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多是以民主理財(cái)小組或者村務(wù)公開小組的形式存在［8］，具體工作的開展也是在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。

(二)非制度性監(jiān)督力量

非制度性監(jiān)督性力量是指非依法律規(guī)定組織形式、非長期性運(yùn)行的，主要由主體自發(fā)進(jìn)行的監(jiān)督，主要是指村民個(gè)人對(duì)村委會(huì)進(jìn)行的監(jiān)督。其監(jiān)督形式有兩種:一是村民對(duì)村委會(huì)成員享有的選舉權(quán);另一個(gè)則是以村民個(gè)人或群體的上訪。

在第一種監(jiān)督方式中村民通過選舉的方式選擇自己信任的人并賦予村務(wù)治理權(quán)力，行使選舉權(quán)的過程實(shí)際上也是對(duì)競選村委會(huì)人選進(jìn)行考核的過程，從而構(gòu)成了對(duì)村委會(huì)村務(wù)治理權(quán)的制衡。選舉制度在我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)廣泛推行，雖然依然存在諸多問題，但從形式上來看依然是村民行使監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要途徑。而上訪則是一種村民合法權(quán)益遭受侵害后尋求救濟(jì)的方式，在表達(dá)個(gè)人利益訴求的同時(shí)也是對(duì)村委會(huì)行為的一種監(jiān)督。雖然是一種非常規(guī)的尋求救濟(jì)的方式，但這種方式在我國農(nóng)村實(shí)際上并不少見，而且呈現(xiàn)出一種愈演愈烈的趨勢。我國有學(xué)者對(duì)此展開專項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在涉及全國30個(gè)省的200多個(gè)農(nóng)村中，有22．9%的村莊存在村民上訪的情況，土地糾紛、村干部腐敗、村莊民主建設(shè)成為上訪的主要原因［9］。雖然村民上訪以個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)零星上訪的方式為主，但從地區(qū)上看基本上涵蓋了全國各個(gè)地區(qū)，并且其中有24．3%選擇到省及中央進(jìn)行越級(jí)上訪。村民因?yàn)樽陨砗戏?quán)益受到侵犯而上訪，實(shí)際上是通過尋求外部力量來對(duì)村委會(huì)的權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督。

三、現(xiàn)有監(jiān)督體系中存在的問題

從制度設(shè)計(jì)上說我國已經(jīng)建立起了一整套村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系［10］196－197，然而這一體系中卻存在著諸多問題，在基層民主自治制度運(yùn)行過程中這些監(jiān)督力量并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，最終導(dǎo)致?lián)p害村民集體利益的事件屢屢發(fā)生。

(一)制度性監(jiān)督力量中存在的問題

1．村委會(huì)自我監(jiān)督中存在的問題

我國《村民委員會(huì)組織法》要求村委會(huì)以自覺恪守法律法規(guī)為基礎(chǔ)，開展以民主決策、村務(wù)公開為代表的自我監(jiān)督，然而這種監(jiān)督忽視了村委會(huì)自身所具有的私利性。作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，村委會(huì)干部自身存在自利的一面，其在競選村干部時(shí)或多或少會(huì)摻雜有個(gè)人利益的考慮。其中很重要的一部分就是“經(jīng)濟(jì)收益，包括各種正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)氖杖搿保?1］，并且這種經(jīng)濟(jì)利益的期待現(xiàn)如今有了日益提升的趨勢。這里存在一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，倘若作為村干部所獲得正當(dāng)收益小于其外出務(wù)工經(jīng)商所獲得的收益，那么就有可能利用職權(quán)尋求非法收益。與此同時(shí)，村委會(huì)所管理的集體資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益上升，管理活動(dòng)中涉及的集體資金也日益增多。在外部刺激及內(nèi)在動(dòng)因的雙重作用下，村委會(huì)成員自然有可能突破行為規(guī)范侵犯村民的集體利益，自我監(jiān)督也就會(huì)流于形式。

2．村民會(huì)議、村民代表會(huì)議監(jiān)督中存在的問題

在我國村民自治的制度安排中，村民會(huì)議及村民代表會(huì)議是最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)村委會(huì)享有監(jiān)督權(quán)。然而村民會(huì)議與村民代表會(huì)議是由村委會(huì)召開，很少或很難由普通村民召集。作為被監(jiān)督方的村委會(huì)自然不愿意主動(dòng)召開會(huì)議來監(jiān)督自己，尤其是在村委會(huì)及其成員有違法侵害村民集體利益的時(shí)候，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議行使監(jiān)督權(quán)的前提條件首先就難以實(shí)現(xiàn)。由于制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷，我國村民會(huì)議制度在基層自治過程中已經(jīng)逐漸失去了應(yīng)有的決策中心的地位，在相當(dāng)程度上淪為了協(xié)助村級(jí)組織實(shí)施村務(wù)管理的配套組織［12］，其監(jiān)督作用的發(fā)揮自然可想而知。

3．村黨委的監(jiān)督中存在的問題

我國《村民委員會(huì)組織法》中雖然規(guī)定了村黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是并沒有明確界定其具體職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式，而現(xiàn)實(shí)中的村務(wù)治理權(quán)限又被賦予給了村委會(huì)，因此村黨委在村務(wù)治理中已經(jīng)處于權(quán)力被架空的尷尬地位。在不享有具體權(quán)力的情況下村黨委根本無法對(duì)村委會(huì)形成制約，自然更加無法實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中也存在有村黨委實(shí)際掌握治理權(quán)的情形［10］196－197，但是村黨委的強(qiáng)勢也只是表現(xiàn)為同村委會(huì)之間對(duì)村務(wù)治理權(quán)的爭奪與控制。二者無論哪一方強(qiáng)或弱都沒能改變權(quán)力缺乏監(jiān)督與制衡的現(xiàn)象，而僅僅是治理權(quán)在不同對(duì)象之間的流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，從現(xiàn)實(shí)的制度運(yùn)行情況來看，村黨委為了獲得制度內(nèi)的公共權(quán)力也往往是與村委會(huì)結(jié)為共同體［13］，因此從實(shí)際效果上看村黨委的監(jiān)督也是不甚理想的。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督中存在的問題

自人民公社制度廢除之后，我國農(nóng)村治理模式已經(jīng)形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局，國家體制性權(quán)力收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而功能性權(quán)力則進(jìn)一步延伸到村［14］。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再對(duì)村擁有體制上的控制權(quán)，不得直接干預(yù)村務(wù)治理，但各種農(nóng)村政策以及具體事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要通過村級(jí)組織實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)際情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要尋找村委會(huì)作為自己的代理人。與此同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村委會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及其他資源，村委會(huì)的正常運(yùn)作也需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間形成了一種事實(shí)上的利益共同體，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的設(shè)想自然也就無法實(shí)現(xiàn)。

5．其他村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督中存在的問題

以民主理財(cái)小組為代表的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然依法享有監(jiān)督權(quán)，但是對(duì)于該機(jī)構(gòu)具體如何產(chǎn)生、運(yùn)作我國法律均沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中的做法則是民主理財(cái)小組成員由村委會(huì)提名，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，而具體工作的開展也是在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。這種情形使得民主理財(cái)小組實(shí)際上成為了村委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，監(jiān)督也就變成了村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“自我監(jiān)督”，有的甚至被虛化成一個(gè)空架子［15］，實(shí)際上被削弱或失去了監(jiān)督功能。

(二)非制度性監(jiān)督力量中存在的問題

1．監(jiān)督方式上存在的問題

村民選舉產(chǎn)生村委會(huì)是行使監(jiān)督力量的重要方式，但這種方式存在的問題在于選舉機(jī)制僅限于在治理結(jié)構(gòu)之外運(yùn)行，即只能在選舉期間發(fā)揮作用［16］。選舉機(jī)制不能長期性的發(fā)揮作用，對(duì)當(dāng)選后三年任期中村委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行無法產(chǎn)生制約作用。

村民的另一監(jiān)督方式——上訪，也存在著一定的問題。首先，村民上訪往往是在權(quán)益受到侵害之后，是一種事后的彌補(bǔ)行為，無法進(jìn)行事前監(jiān)督。其次，村民上訪并不一定能夠有效地解決問題，前文所講到的平度事件及烏坎村事件在發(fā)生前均有村民進(jìn)行上訪，但都受到各種阻礙，反映問題沒有得到任何結(jié)果，最終才在矛盾的不斷激化下釀成了群體性事件。最后，作為一種非常規(guī)性的問題解決手段，上訪往往被視為導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的因素而受到政府部門的阻截和打擊。

2．村莊去精英化趨勢所帶來的問題

隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的農(nóng)村青壯年涌向城市，在農(nóng)村中僅留下老人以及年幼兒童，村莊治理呈現(xiàn)出一種去精英化的趨勢［17］。村莊精英的大量流失導(dǎo)致村民對(duì)于村莊治理的參與程度、參與水平大大降低，村務(wù)決策完全由村委會(huì)成員把持，村民對(duì)村委會(huì)非制度性的監(jiān)督力量也就大大降低。即使是出現(xiàn)村委會(huì)成員侵害村民集體利益的違法行為，由于缺少治理精英的存在也無法帶動(dòng)村民尋求權(quán)利救濟(jì)。

3．村民關(guān)系原子化狀態(tài)所產(chǎn)生的問題

我國農(nóng)村長期以來推行的是以單個(gè)家庭作為基本生產(chǎn)生活單位，各個(gè)家庭之間缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，村民關(guān)系表現(xiàn)為單個(gè)“原子化”的松散狀態(tài)［14］。這一現(xiàn)象所產(chǎn)生的問題就是，村民組織成本較高，難以組成集體行動(dòng)來對(duì)抗村委會(huì)的權(quán)力。即使是組織起來彼此之間也缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，無法真正形成合力。村民之間也往往存在“搭便車”的心理，對(duì)于集體利益的維護(hù)習(xí)慣性地抱觀望態(tài)度，消極地希望由他人去主張權(quán)利。

有效的權(quán)力監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村莊治理、維護(hù)村莊正常秩序的必要調(diào)控手段。而從以上的論述可以看出，無論是制度性還是非制度性的監(jiān)督力量，都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)權(quán)力的有效監(jiān)督，村委會(huì)的權(quán)力過分膨脹而沒有力量與之相制衡。因此，在對(duì)村民主自治監(jiān)督體系進(jìn)行完善過程中應(yīng)當(dāng)樹立起相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督力量，達(dá)到權(quán)利的制約與平衡。與此同時(shí)，重視非制度性監(jiān)督力量的培養(yǎng)。

四、基層民主自治中監(jiān)督體系的完善

1．專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建立及完善

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是我國農(nóng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新，于2004年產(chǎn)生于浙江省武義縣后陳村。該制度正是針對(duì)村務(wù)治理中缺乏權(quán)力監(jiān)督、村干部違法侵害村集體利益問題而產(chǎn)生的，之后于2010年我國《村民委員會(huì)組織法》修訂時(shí)得到確認(rèn)。

基層民主運(yùn)行的關(guān)鍵在于權(quán)力的制衡，而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的設(shè)立目的就在于設(shè)置一個(gè)與村委會(huì)平行的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成治理權(quán)之外的監(jiān)督權(quán)，從而使基層民主自治由“一元”權(quán)力結(jié)構(gòu)變更為治理權(quán)、監(jiān)督權(quán)“二元”權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。通過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立的、長期性的民主監(jiān)督活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力，避免因?yàn)闄?quán)力過于集中而產(chǎn)生的權(quán)力濫用現(xiàn)象。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立不僅整合了農(nóng)村原有監(jiān)督資源，也為村級(jí)民主監(jiān)督提供了制度化的平臺(tái)，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中專門性監(jiān)督權(quán)的缺失［18］。

我國《村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)村民監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)予以確認(rèn)，但并沒有就其運(yùn)行及權(quán)限進(jìn)行規(guī)定。部分地方雖然在實(shí)踐中摸索出一些方法，但是仍然有一些問題沒有得到解決。統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)也使得這一制度在推廣和效果的發(fā)揮上受到阻礙，因此這一制度仍然需進(jìn)一步完善:一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)村監(jiān)委的工作方式及權(quán)限進(jìn)行明確，這是村監(jiān)委能夠正常開展工作的需要。在這個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)督方式的選擇，可以采取定期對(duì)村委會(huì)進(jìn)行質(zhì)詢和查詢賬目的形式，但不應(yīng)當(dāng)直接參與村務(wù)管理會(huì)議，避免其與村委會(huì)的一體化［19］。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立村監(jiān)委內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，包括村監(jiān)委成員的工資待遇、問責(zé)機(jī)制。村莊組織畢竟是一個(gè)熟人社會(huì)，監(jiān)督往往被視作是“得罪人”的行為，對(duì)村監(jiān)委成員建立有效的激勵(lì)機(jī)制才能促進(jìn)其監(jiān)督職能的發(fā)揮。

2．檢察機(jī)關(guān)駐派機(jī)構(gòu)的設(shè)立

縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是村設(shè)立駐派機(jī)構(gòu)，直接接受村民的檢舉，對(duì)村委會(huì)成員的違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。這一設(shè)想有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn):首先，駐派機(jī)構(gòu)是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在基層所設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，在各項(xiàng)村務(wù)活動(dòng)中并不存在利益關(guān)聯(lián)，作為上級(jí)機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)也不存在熟人監(jiān)督所產(chǎn)生的顧慮，因此能夠最大限度地保持中立性;其次，駐派機(jī)構(gòu)的設(shè)立不需要突破我國現(xiàn)有的法律體制，僅僅涉及基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源的重新整合，因此設(shè)立難度小，運(yùn)行成本低;再者，駐派機(jī)構(gòu)的設(shè)立在村民與檢察機(jī)關(guān)之間建立起了更加暢通的溝通機(jī)制，一方面可以使檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查辦各種涉農(nóng)職務(wù)犯罪，另一方面也使村民獲得對(duì)村干部違法犯罪行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)的途徑，能夠及時(shí)有效地保護(hù)村民的合法權(quán)益。派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)立為村民維權(quán)指引了方向，在一定程度上可以降低村民上訪現(xiàn)象的增加，避免群體性事件的發(fā)生。

在基層設(shè)立檢察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)已經(jīng)不再僅停留于設(shè)想中，在現(xiàn)實(shí)中海南省已經(jīng)將其付諸于實(shí)踐當(dāng)中并取得了良好的效果［13］。在基層設(shè)置檢察機(jī)關(guān)駐派機(jī)構(gòu)的實(shí)踐證明了這一設(shè)想的可行性，這一良好經(jīng)驗(yàn)值得在我國農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行逐步推廣。

3．村民組織的培養(yǎng)與發(fā)展

廣大村民是基層民主建設(shè)最重要的參與者，也是基層組織中最基本的監(jiān)督力量。然而，村民組織化程度低、力量分散是當(dāng)前我國農(nóng)村村民未能形成合力對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的主要原因。針對(duì)這一問題，最有效的解決方法就是大力發(fā)展農(nóng)民組織，依靠體系化的組織來克服村民的分散性。正如學(xué)者所說，“組織是形成集體意志的唯一途徑。組織能夠使其成員的付出最小化，最節(jié)省精力，它是弱者對(duì)抗強(qiáng)者的武器”［20］。

村民組織是由村民基于一定的共同利益訴求而自發(fā)形成的，獨(dú)立于政府之外的，具有一定組織性與自治性的村民自律組織。雖然村級(jí)民間組織的發(fā)育在我國受到政府的抑制，但其作用卻是顯著的。首先，自發(fā)形成的村民組織更具有凝聚力，能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)民組織起來形成監(jiān)督合力，克服村民關(guān)系“原子化”狀態(tài)下力量分散的問題。村民組織性的提高也可以克服村民會(huì)、村民代表會(huì)議召開的難題，促進(jìn)村民代表會(huì)議監(jiān)督作用的正常發(fā)揮。其次，村民組織形成的根本原因在于內(nèi)在的共同利益，村民之間存在著緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。因此當(dāng)村委會(huì)及其成員違反法律規(guī)定侵犯村民合法權(quán)益時(shí)，村民組織成員出于共同利益的考慮更愿意采取集體行動(dòng)，克服了個(gè)別村民“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。再者，村民組織的自我管理也更加直接地體現(xiàn)為村民自治［21］，在為村民提供更加具有針對(duì)性的公共服務(wù)的同時(shí)也促進(jìn)了村民內(nèi)在民主意識(shí)與民主習(xí)慣的形成與發(fā)展。

4．基層民主監(jiān)督文化的形成

民主監(jiān)督文化體現(xiàn)為民主習(xí)慣與監(jiān)督意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理民主監(jiān)督的主觀條件［22］。我國基層組織民主監(jiān)督不僅缺乏體系化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更缺乏一種民主的文化。在現(xiàn)實(shí)中就是村民在村務(wù)管理中表現(xiàn)出一種消極冷漠的態(tài)度:民主選舉蛻變?yōu)橐环N形式化的過程，村民對(duì)村務(wù)管理缺乏主動(dòng)參與的精神，對(duì)村干部的違法行為也往往有選擇性地視而不見，缺少民主意識(shí)。這也導(dǎo)致了村委會(huì)力量缺乏約束與前置，為其濫用權(quán)力的行為提供了條件。因此，應(yīng)當(dāng)在我國農(nóng)村進(jìn)行民主監(jiān)督文化的培養(yǎng)。

民主監(jiān)督文化的形成需要一個(gè)長期的過程，需要一系列相關(guān)民主監(jiān)督制度的長期性運(yùn)行以及村務(wù)治理精英帶領(lǐng)下全體村民共同參與推動(dòng)。具體來說，首先是要營造民主監(jiān)督的輿論基礎(chǔ)，通過多種途徑宣傳基層民主監(jiān)督方式方法，創(chuàng)造積極參與民主監(jiān)督的良好氛圍;其次是依靠進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)民主制度，包括村務(wù)公開制度、村民對(duì)村干部成員的民主評(píng)議、村民會(huì)議否決機(jī)制等等，通過這些民主機(jī)制的運(yùn)行促進(jìn)村民民主意識(shí)的覺醒;再者則是注重對(duì)村務(wù)治理精英的培養(yǎng)，在具有民主意識(shí)的村莊精英的帶領(lǐng)下逐步引導(dǎo)村民參與村務(wù)民主管理。

注釋:

①現(xiàn)實(shí)中也存在著村黨委成員貪污腐敗、侵害村民集體利益的情形，但實(shí)際上同村委會(huì)腐敗的情形并沒有實(shí)質(zhì)性的差異，均是由于民主監(jiān)督的缺失所導(dǎo)致的，不同之處僅僅表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)掌握村務(wù)治理權(quán)的主體不同而已。本文以村委會(huì)作為主要研究對(duì)象對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系中存在的問題進(jìn)行分析。

②《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第29、30條對(duì)村委會(huì)的自我監(jiān)督作出了規(guī)定，第23、33條對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)定，第4條規(guī)定了村黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，第5、17、20、31、32條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督權(quán)。

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責(zé)任編輯:莊亞華

D422.6

A

1673－0887(2014)04－0084－07

10．3969/j．issn．1673－0887．2014．04．020

2014－06－28

程勇躍(1992—)，男，碩士研究生。