廖 原

一、行政許可監(jiān)督理論反思的必要性

行政許可監(jiān)督是保障行政許可制度順利有效實(shí)施的一項(xiàng)配套制度。長期以來，我國行政許可處于一種權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，對行政許可的監(jiān)督軟弱無力甚至根本缺失。在《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》），頒布實(shí)施之后，行政許可的監(jiān)督狀況并未能得到真正有效的改觀，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中諸多關(guān)涉行政許可的問題也讓我們重新開始思考作為國家管理社會的重要權(quán)力——行政許可權(quán)的設(shè)定與實(shí)施的法治規(guī)制，仍然在理論與實(shí)踐中存在著一系列的問題，尤其是其基本理論仍需要進(jìn)一步厘清。

在《行政許可法》中不僅對行政許可的設(shè)定行為進(jìn)行了規(guī)范，而且還對行政許可實(shí)施和監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，行政許可中這些行為的運(yùn)作均關(guān)涉著人們的權(quán)利和自由，這些行為通過權(quán)力機(jī)關(guān)立法活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)立法活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為的形式表現(xiàn)直接影響著民生。例如目前在全國各地出現(xiàn)的超標(biāo)電動(dòng)車問題，有不少城市采取了行政許可手段，即讓電動(dòng)車進(jìn)行注冊登記方可合法上路行駛，其中一個(gè)有爭議的問題是電動(dòng)車的標(biāo)準(zhǔn)問題，有不少地方的執(zhí)法部門按照《電動(dòng)自行車通用技術(shù)條件》將超過其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛視為機(jī)動(dòng)車，并進(jìn)行了處罰，而目前又沒有將超標(biāo)電動(dòng)車列入機(jī)動(dòng)車的法律規(guī)范，于是就存在一個(gè)悖論：國家監(jiān)管部門許可生產(chǎn)，銷售環(huán)節(jié)許可銷售，卻在使用環(huán)節(jié)作出了禁止，可見行政許可權(quán)力運(yùn)行的確存在著混亂現(xiàn)象，監(jiān)督明顯不到位。

二、行政許可監(jiān)督涵義之理論反思

行政許可監(jiān)督是一項(xiàng)非常重要的法治制度，既關(guān)系到國家對社會管理的有效性，又關(guān)涉著立法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力規(guī)制，把握好行政許可監(jiān)督的涵義將有助于豐富立法與行政權(quán)的監(jiān)督理論。

（一）監(jiān)督含義的厘定

在探討行政許可監(jiān)督的定義之前，應(yīng)首先了解監(jiān)督的含義，“從字面意義理解，監(jiān)督之‘監(jiān)’意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，于是有‘自監(jiān)其容’之說；又指自上而下的察看，如《說文》中曰：‘監(jiān)，監(jiān)下也’。監(jiān)督之‘督’，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等相近含義，都萬變不離其宗。從兩字關(guān)系看，‘督’以‘監(jiān)’為基礎(chǔ)和前提，‘監(jiān)’以‘督’為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容和特征的法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。在文明國家的社會生活中，監(jiān)督成為人們有意識有目的的社會活動(dòng)，監(jiān)督之總目的，被解釋為提示督促、防止差錯(cuò)、糾正錯(cuò)誤、治理國家和保持秩序?！保?］就其涵義而言，可從以下四個(gè)方面去理解：

1.監(jiān)督主體的外在性

監(jiān)督是表示監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間發(fā)生的一種社會關(guān)系，是監(jiān)督者對被監(jiān)督者施加的一種外部力量。監(jiān)督者必須是被監(jiān)督者以外的組織或個(gè)人。主體的外在性演化為監(jiān)督制度的一項(xiàng)基本原則，即“自己不能為自己的法官”的原則。這種性質(zhì)并不是不允許自我糾錯(cuò)，但從制度的功效而言，無論何種監(jiān)督制度，只要把監(jiān)督者與被監(jiān)督者合為一體，其監(jiān)督效果都將有可能化為烏有。

2.監(jiān)督指向的單向性

監(jiān)督的主體和對象就同一內(nèi)容而論其地位是不可置換的，監(jiān)督的指向是單向的，不能回復(fù)。在三權(quán)分立的政體中，立法、行政、司法存在一個(gè)互相制衡的機(jī)制，如議會監(jiān)督政府，法院監(jiān)督立法，政府監(jiān)督司法，反過來，政府也監(jiān)督議會，立法也監(jiān)督司法，法院也監(jiān)督政府，但是，他們各自監(jiān)督的內(nèi)容具有特定性，監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位是特定的，位置更換，監(jiān)督的內(nèi)涵也相應(yīng)不同，因而在監(jiān)督關(guān)系中，主體只能以一種身份出現(xiàn)。

3.監(jiān)督目的的控制性

任何監(jiān)督的目的都在于給被監(jiān)督者施加一種控制力量，促使被監(jiān)督者向著監(jiān)督者認(rèn)為正確的方向運(yùn)行，沒有無目的、放任的監(jiān)督，也不存在不以控制為目的的監(jiān)督。

4.監(jiān)督內(nèi)容的特定性

任何監(jiān)督均指向某種特定的行為活動(dòng)而進(jìn)行。行政許可監(jiān)督從性質(zhì)上看屬于法律監(jiān)督的范疇，其所針對的是違反行政許可法律制度的行為進(jìn)行了解、觀察、督促、糾正，指的是對有關(guān)行政許可法律的執(zhí)行和遵守情況的監(jiān)督，其目的在于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，行使行政許可權(quán)的國家機(jī)關(guān)正確實(shí)施法律。

（二）以國家權(quán)力法治化為視角把握行政許可監(jiān)督的涵義

法治化是法治運(yùn)行的一種動(dòng)態(tài)模式，是法治思維與法治方式結(jié)合的運(yùn)用。法治思維存在于人的意識層面，法治方式則是制度層面的。行政法學(xué)教授姜明安認(rèn)為，法治方式是指公權(quán)力執(zhí)掌者在意識層面具有了法治理念和法律精神的指導(dǎo)，并通過制定、執(zhí)行、運(yùn)用法規(guī)范所形成的制度、機(jī)制、程序來處理經(jīng)濟(jì)、社會的各種問題。［2］法治方式就是法治化的形式，法治的核心關(guān)涉公權(quán)力，公權(quán)力主要是國家權(quán)力，因此國家權(quán)力法治化需要的是權(quán)力配置的法治化、權(quán)力行使的法治化以及權(quán)力監(jiān)督的法治化。

《行政許可法》確立了對于行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督的制度，然而就目前而言，對于行政許可監(jiān)督的理解，學(xué)界仍有分歧，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

一是從行政許可的性質(zhì)角度分析，認(rèn)為行政許可本身是一種具體的審查、監(jiān)督行為，它的具體功能之一，就是行政機(jī)關(guān)通過行政許可的行為，對進(jìn)入市場的主體和市場行為進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，以此來規(guī)范各種相關(guān)的活動(dòng)，維護(hù)社會秩序和公民個(gè)人的合法權(quán)益。［3］

二是認(rèn)為行政許可監(jiān)督，就其監(jiān)督對象而言，既是內(nèi)部的行政監(jiān)督，又是外部的行政監(jiān)督；就其職責(zé)而言，主要是一般的行政監(jiān)督，就其實(shí)施時(shí)間來講，主要是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，因而將行政許可監(jiān)督界定為：行政主體依行政職權(quán)，運(yùn)用檢查、監(jiān)控、管理等多種手段對行政主體的行政許可決定和行政相對人的被許可活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違法、不當(dāng)或者其他情形的，依法采取相應(yīng)措施予以糾正、調(diào)整的行政行為的總稱。行政許可的監(jiān)督對象為給予行政許可的行政相對人和實(shí)施行政許可決定的行政主體。行政許可的監(jiān)督內(nèi)容既包括對獲得行政許可的相對人是否遵守法律、法規(guī)、規(guī)章從事被許可活動(dòng)事項(xiàng)，是否履行行政許可所規(guī)定的法定義務(wù)等情況的監(jiān)督，也包括對行政主體在實(shí)施行政許可時(shí)是否依法進(jìn)行，許可是否合理、可行等情況的監(jiān)督。該學(xué)者將行政許可的監(jiān)督分為兩類：一類是上級行政機(jī)關(guān)主體對下級行政主體的行政許可行為的監(jiān)督，另一類是對相對人的監(jiān)督。［4］243-247

三是從行政許可的監(jiān)督主體及其監(jiān)督形式出發(fā)，認(rèn)為行政許可的監(jiān)督定義為主要針對行政主體行使行政許可權(quán)力的范圍而進(jìn)行的，分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和行政管理相對人的監(jiān)督四個(gè)方面，對行政主體行使的設(shè)定、實(shí)施許可行為進(jìn)行監(jiān)督。［5］

四是從《行政許可法》中所規(guī)范的許可機(jī)關(guān)和被許可人的權(quán)利、義務(wù)為角度，將行政許可的監(jiān)督劃分為對行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對被許可人的監(jiān)督，對許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括對許可機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督和履行職責(zé)的監(jiān)督，許可機(jī)關(guān)行使的職權(quán)為行政許可的設(shè)定權(quán)和行政許可的實(shí)施權(quán)。對行政許可實(shí)施權(quán)的監(jiān)督形式有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會公眾的監(jiān)督；對許可機(jī)關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督具體為對許可機(jī)關(guān)是否依法履行職務(wù)，嚴(yán)守法定權(quán)限，許可中是否符合法定目的、濫用職權(quán)，遵守法定程序方面進(jìn)行監(jiān)督。對被許可人主要監(jiān)督其是否依法從事許可事項(xiàng)活動(dòng)。［6］178-195

五是將行政許可的監(jiān)督劃分為行政許可的監(jiān)督和監(jiān)管兩部分。認(rèn)為行政許可的監(jiān)督包括：立法監(jiān)督即對行政許可設(shè)定的監(jiān)督；對行政許可實(shí)施的監(jiān)督，具體分為行政監(jiān)督與司法監(jiān)督，行政監(jiān)督的形式有層級監(jiān)督、行政復(fù)議和行政監(jiān)察。行政許可的監(jiān)管是對被許可活動(dòng)的監(jiān)督和管理，對被許可人從事被許可事項(xiàng)中的違法行為予以糾正和制裁。［7］

以上各種觀點(diǎn)中，第一種觀點(diǎn)是從行政法的“管理論”來看問題的，從行政許可實(shí)施的程序上看，其一般經(jīng)過申請、受理、決定等幾個(gè)過程，行政機(jī)關(guān)在接受相對人提交的申請后，必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行審查，然后決定是否予以批準(zhǔn)，這的確體現(xiàn)出一種事前管理的性質(zhì)。但這種觀點(diǎn)的關(guān)注點(diǎn)在于加強(qiáng)和保障政府行政管理，僅從行政機(jī)關(guān)對相對人進(jìn)行管理的角度并不能涵蓋現(xiàn)代行政監(jiān)督的內(nèi)涵。“在憲政制度，即民主政治下，法律要保障人權(quán)、公民權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)，此乃法治的目的。為此，法治的根本要求，是人民授予的國家權(quán)力，特別是行政權(quán)力務(wù)必合法有效行使。簡言之，依法行政。其關(guān)鍵之點(diǎn)是要發(fā)揮法律調(diào)控行政權(quán)的規(guī)范作用：一為法對行政權(quán)行使的保障；一為法對行政權(quán)行使的控制?！保?］行政許可監(jiān)督首先應(yīng)該是對國家權(quán)力的監(jiān)督?，F(xiàn)代行政法治理念更強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)力的制約，因此筆者對第一種觀點(diǎn)并不贊同。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可監(jiān)督是對行政主體實(shí)施行政許可行為和對行政相對人的被許可活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對違法的行為予以糾正或制裁。其實(shí)這樣劃分并不妥當(dāng)，因?yàn)樾姓黧w實(shí)施行政許可的行為表現(xiàn)為一種權(quán)力的運(yùn)用，而行政相對人從事被許可的行為則體現(xiàn)為一種權(quán)利的行使，他們實(shí)施行為的性質(zhì)不同。而且行政許可法調(diào)整的行政許可既表現(xiàn)為一種具體行政行為也表現(xiàn)為一種行政立法行為，這兩種觀點(diǎn)是把行政許可界定為具體行政行為的基礎(chǔ)上，范圍不周延。從監(jiān)督主體來看，即便是具體行政行為，它的監(jiān)督主體也不是單一的，而以上這兩種觀點(diǎn)把行政許可監(jiān)督主體局限于行政主體，將其他有權(quán)監(jiān)督主體排除在外，不能科學(xué)、完整的涵蓋行政許可監(jiān)督體系。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可的監(jiān)督范圍包括行政主體設(shè)定和實(shí)施行政許可這兩種權(quán)力行為，比之前兩種觀點(diǎn)進(jìn)了一步。但行政許可設(shè)定權(quán)的行使機(jī)關(guān)并不僅限于行政機(jī)關(guān)，還有權(quán)力機(jī)關(guān)，因此從權(quán)力規(guī)制的法治要求而言，監(jiān)督對象并不能局限在行政機(jī)關(guān)上。未將對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督納入監(jiān)督范圍之中，可見觀點(diǎn)三的監(jiān)督體系范圍劃分得并不完整。

第四種觀點(diǎn)將行政許可監(jiān)督劃分為對許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督與對相對人的監(jiān)督兩部分。在對行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍上，與第三種觀點(diǎn)是一致的，但它把對行政主體許可設(shè)定權(quán)的監(jiān)督歸類到法律責(zé)任中，而且其監(jiān)督范圍未包括對權(quán)力機(jī)關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)的監(jiān)督，顯得體系不完整，系統(tǒng)性欠缺。把對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與對相對人的監(jiān)督兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督歸到一類，沒有能體現(xiàn)行政許可監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。

第五種觀點(diǎn)將行政許可的監(jiān)督與對被許可活動(dòng)的監(jiān)管加以區(qū)分。筆者較為贊同這樣的劃分。因?yàn)閺男再|(zhì)和形態(tài)上看，行政許可的監(jiān)督與監(jiān)管是有較大區(qū)別的。從監(jiān)督主體上看，行政許可監(jiān)督的主體較多，有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會公眾。而行政許可監(jiān)管的主體僅限于行政主體。從監(jiān)督的內(nèi)容看，行政許可監(jiān)督分為設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)的監(jiān)督，而監(jiān)管則是對行政相對人在被許可事項(xiàng)所限定的范圍、方式、期限以及其他權(quán)利義務(wù)是否按要求進(jìn)行，或是對行政主體實(shí)施行政許可的行為有違法、不當(dāng)或其他情況及時(shí)予以糾正或調(diào)整。從方式上看，行政許可監(jiān)督的方式因監(jiān)督對象和監(jiān)督主體不同而方式各異，可以有立法監(jiān)督，方式有備案、批準(zhǔn)、提起審查；對實(shí)施許可行為監(jiān)督的方式主要有行政層級監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督；行政許可監(jiān)管方式主要是行政主體對行政相對人使用許可的核查、檢查、檢驗(yàn)、檢測等。兩者的共同點(diǎn)在于從監(jiān)督和監(jiān)管的目的來看，二者均為糾正行政許可中的違法行為。值得注意的是，在2013年5月15日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》中也強(qiáng)調(diào)了對下放的行政審批事項(xiàng)要加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，而對行政審批權(quán)運(yùn)行則要加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)際上亦是將監(jiān)督與監(jiān)管進(jìn)行了區(qū)分。①參見《中國政府網(wǎng)發(fā)布〈國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定〉》，載http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/16/c_115790292.htm。此觀點(diǎn)把行政許可的監(jiān)督分為對行政許可設(shè)定的監(jiān)督——立法監(jiān)督，對行政許可實(shí)施的監(jiān)督——行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。筆者認(rèn)為第五種觀點(diǎn)的不足在于它未將公眾的監(jiān)督包括進(jìn)來。日本憲法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，代議機(jī)關(guān)一般具有三種地位：始為代表國民的機(jī)關(guān)，國民是第一次的原始國家機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)是第二次的代表國家機(jī)關(guān)，行使本屬于國民的部分權(quán)力，作出與國民決定具有同等效力的決定，中國現(xiàn)行憲法中確認(rèn)的“一切國家權(quán)力屬于人民”，各級人大是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民選舉代表組成各級人大，即表明人民是第一次的原始機(jī)關(guān)。［9］因此，即便是作為國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的公民、法人或其他組織，其本應(yīng)擁有對于國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，可以依據(jù)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》等法律的規(guī)定，通過批評、建議、檢舉、控告和申訴以及聽證會、論證會等各種方式對行政許可的設(shè)定及實(shí)施行為行使監(jiān)督權(quán)利，因此在建構(gòu)行政許可監(jiān)督體系時(shí)不可忽視公眾監(jiān)督的作用。

“回顧中國行政許可法制的歷史，人們對行政許可法制化給予越來越多的關(guān)注。我國行政許可的數(shù)量是驚人的，在實(shí)際運(yùn)作中，也存在著諸多問題，如設(shè)定主體混亂、范圍失控、許可程序不完備?！保?］6因此，有必要建立科學(xué)化、制度化、系統(tǒng)化、法治化的行政許可監(jiān)督體系，摒棄原來只強(qiáng)調(diào)對相對人實(shí)行監(jiān)管而不重視對行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行制約的觀念和制度設(shè)計(jì)。綜合各學(xué)者對行政許可監(jiān)督的范圍及體系的觀點(diǎn)，分析《行政許可法》的架構(gòu)，筆者認(rèn)為行政許可監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對權(quán)力的監(jiān)督，即對行政許可設(shè)定權(quán)、許可實(shí)施權(quán)的監(jiān)督，依照我國《憲法》、《立法法》、《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可的監(jiān)督主體分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會公眾，監(jiān)督對象是行使許可設(shè)定權(quán)和許可實(shí)施權(quán)的機(jī)關(guān)。

綜上所述，筆者認(rèn)為對于行政許可監(jiān)督的涵義應(yīng)反思性重構(gòu)，以行政許可權(quán)力的運(yùn)作為規(guī)制目標(biāo)，因此這里筆者將行政許可監(jiān)督界定為有權(quán)（包括權(quán)力、權(quán)利）主體對行政許可的設(shè)定及實(shí)施等權(quán)力行使活動(dòng)予以提示督促、糾錯(cuò)，對違反行政許可應(yīng)遵循法律的行為進(jìn)行檢舉、矯正、制裁的行為總稱，目的在于適用《行政許可法》等法規(guī)范，以保證行政許可制度在法治軌道上良性運(yùn)作。

三、國家權(quán)力監(jiān)督視角的拓展——行政許可監(jiān)督與行政許可救濟(jì)的辨析

在理論和實(shí)踐中，行政許可救濟(jì)與行政許可監(jiān)督具有較多相近性，尤其是行政許可的救濟(jì)的目的是給因國家權(quán)力侵害的合法的權(quán)益所進(jìn)行權(quán)利保障制度，因此有必要將兩者進(jìn)行比較與探討，以期以制度的合力共鑄權(quán)力的規(guī)制與權(quán)利的保障體系。

行政許可救濟(jì)是國家為排除違法或不當(dāng)行政許可行為對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵害，而采取的各種事后補(bǔ)救手段與措施所構(gòu)成的制度。有學(xué)者將行政許可救濟(jì)界定為行政許可的申請人、被許可人及行政許可的利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政許可行為侵犯了自己的合法權(quán)益，請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定的程序?qū)π姓S可行為造成的不利后果予以消除而實(shí)施的一種法律補(bǔ)救機(jī)制。［6］215這種觀點(diǎn)將行政許可的救濟(jì)范圍限定為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中的行為，目前法律也是如此規(guī)定的，但從制度完善的角度看仍不完整，還應(yīng)對違法設(shè)定行政許可的行為造成的損害予以救濟(jì)。

根據(jù)《行政許可法》第七條的規(guī)定，所有有關(guān)行政許可的實(shí)施行為，除法律另有規(guī)定外，公民、法人或者其他組織都享有陳述、申辯和提起復(fù)議與訴訟的權(quán)利以及求償?shù)臋?quán)利。因?yàn)樾姓S可畢竟是由法律、法規(guī)設(shè)定的一般性禁止的制度，“法未禁止的事項(xiàng)，本屬于公民一方權(quán)利和自由的空間，并無需行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許。在國家原設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，公民一方本是可以自由行為的；而一旦在該領(lǐng)域設(shè)定行政許可后，公民一方就不能自由行為了，從某種意義講就是失去了自由行為的權(quán)利”。［10］如果公民認(rèn)為設(shè)定的行政許可違反了憲法或法律，侵犯了自身的自由權(quán)利，可以通過向許可設(shè)定機(jī)關(guān)提出修訂設(shè)定此項(xiàng)行政許可的法律、法規(guī)或規(guī)章的途徑尋求救濟(jì)。所以這里筆者將行政許可的救濟(jì)定義為：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政許可的設(shè)定行為或?qū)嵤┬袨榍址噶俗约旱暮戏?quán)益，請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定的程序?qū)τ纱嗽斐傻牟焕蠊枰韵鴮?shí)施的一種法律補(bǔ)救機(jī)制。行政許可的救濟(jì)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，在行政許可的救濟(jì)中，起因是具有爭議的行為。其產(chǎn)生通常是公民、法人和其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的行政許可行為侵犯了其合法權(quán)益，但是在大多數(shù)情況下，雙方之間難以達(dá)成共識，爭議在所難免。

第二，請求主體具有廣泛性。行政許可法律救濟(jì)的主體具有廣泛性的特點(diǎn)，公民只要認(rèn)為國家機(jī)關(guān)所創(chuàng)立和實(shí)施行政許可的相關(guān)行為侵犯其合法權(quán)益均有權(quán)提出法律救濟(jì)。

第三，救濟(jì)主體具有特定性，只能是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。行政許可是由代表國家意志的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依據(jù)權(quán)力行使，其行為一旦做出就具有相應(yīng)的法律效力，非經(jīng)有權(quán)國家機(jī)關(guān)不得撤銷或變更。

第四，行政許可救濟(jì)的客體是因許可的行為造成的不利后果。被救濟(jì)的行政許可行為既可以是違法，也可以是不當(dāng)?shù)男袨?，但必須有危及?quán)利，造成不利后果的前提。有權(quán)機(jī)關(guān)救濟(jì)措施可采用修訂、補(bǔ)正、履行、撤銷、宣告無效、重做等補(bǔ)救方式，對造成的不利后果可采用賠償、補(bǔ)償?shù)姆绞窖a(bǔ)救。

第五，行政許可救濟(jì)以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為最主要目的。盡管行政許可救濟(jì)的功能體現(xiàn)在許多方面，呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，但恢復(fù)和彌補(bǔ)公民、法人和其他組織受損的合法權(quán)益，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益能夠得到實(shí)現(xiàn)，則是其最主要的功能。

第六，行政許可救濟(jì)的性質(zhì)是一種法律救濟(jì)途徑，通過一種有效的法律救濟(jì)機(jī)制，盡量地使受損方合法權(quán)益恢復(fù)到受侵害前的狀態(tài)。

行政許可的救濟(jì)又與行政許可的監(jiān)督關(guān)系密切，在行政許可救濟(jì)中有監(jiān)督和制約行政許可行為行使，促進(jìn)和保障行政許可權(quán)力實(shí)現(xiàn)的功能。在實(shí)踐中，通過行政許可救濟(jì)途徑可以對行政許可設(shè)定、實(shí)施主體的相關(guān)行為是否合法進(jìn)行審查。這種審查有利于掌握行使許可權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，實(shí)施行政許可行為的基本情況，便于從中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取措施督促糾正，防止類似事件再度發(fā)生，保證行政許可依法進(jìn)行，因而實(shí)踐中大多數(shù)行政許可監(jiān)督行為是因?yàn)楣裆暾埦葷?jì)時(shí)引起的，因此強(qiáng)化行政許可的救濟(jì)制度，實(shí)際上就是通過行政相對人行使救濟(jì)權(quán)從而引發(fā)國家相關(guān)的權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力來對行政許可的設(shè)定及實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，從而形成從權(quán)利救濟(jì)到權(quán)力監(jiān)督的法定效果。

盡管憲法確認(rèn)“一切權(quán)力屬于人民”，然而畢竟人民是一個(gè)整體性概念，公民可以是集體也可以是個(gè)體，建立國家機(jī)關(guān)來行使人民授予的權(quán)力即是為了落實(shí)人民權(quán)力，保證權(quán)力運(yùn)行的有序性。如若要使有權(quán)力既要受監(jiān)督的法治命題成立，那么人民的權(quán)力同樣需要受到監(jiān)督，此時(shí)的監(jiān)督即具有了雙向性，人民監(jiān)督政府，政府規(guī)范公民行為，因此，行政救濟(jì)則成為了引發(fā)雙向監(jiān)督的程序引線，互動(dòng)的最終目的在于規(guī)范權(quán)力，保障公民權(quán)利。

四、以國家權(quán)力法治化來把握行政許可監(jiān)督的核心定位

行政許可監(jiān)督的目標(biāo)是保障國家權(quán)力的法治化，要構(gòu)建符合于法治國家要求的行政許可監(jiān)督制度，必須把握好對于權(quán)力規(guī)制這一核心。由此可見行政許可監(jiān)督是權(quán)力行為，既是國家機(jī)關(guān)權(quán)力行為，也是人民權(quán)力的行為，其監(jiān)督主體包括了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)以及表現(xiàn)為公民、法人或者其他組織的社會公眾。監(jiān)督主體具有復(fù)合性，基于有權(quán)力必有監(jiān)督的法治規(guī)則，監(jiān)督主體本身又是被監(jiān)督者。

行政許可監(jiān)督的內(nèi)容為行政許可權(quán)力的運(yùn)作，具體表現(xiàn)為行政許可的設(shè)定主體和行政許可實(shí)施主體行使行政許可權(quán)力的行為，行政許可監(jiān)督的對象是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。行政許可監(jiān)督的具體方式多種多樣，因監(jiān)督主體與對象的不同而形式各異，但都具有監(jiān)視、督促、檢舉和矯正的功能和作用。

行政許可監(jiān)督的主要目的為以法治來規(guī)范國家權(quán)力，在于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施行為，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，維護(hù)和保障法律在現(xiàn)實(shí)生活中得以統(tǒng)一、正確地實(shí)施，使行政許可制度在我國健康、有序地施行。

國家權(quán)力法治化是以國家權(quán)力的法制化為基礎(chǔ)的，行政許可監(jiān)督的法律依據(jù)是以《憲法》、《立法法》、《行政許可法》為主要架構(gòu)的相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，可見，如若行政許可監(jiān)督制度架構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)將激活我國長期以來處于休眠狀態(tài)的憲法監(jiān)督制度。因此，在此背景之下研討行政許可監(jiān)督制度的法治化，反思行政許可監(jiān)督的涵義，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會所提出的轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府與法治政府，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的目標(biāo)。