袁夢茹

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230031）

民國時期安徽水利建設(shè)概述

袁夢茹

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230031）

安徽境內(nèi)有長江、淮河兩大徑流，民國時期安徽江淮流域自然災(zāi)害眾多，災(zāi)害發(fā)生的高頻率和地域性特征使安徽不得不重視水利建設(shè).民國時期安徽水利建設(shè)取得了一定成績，水利行政得到統(tǒng)一，水利事業(yè)管理日臻完善，救災(zāi)主體呈現(xiàn)出多元化的特征.這一時期以“治水救災(zāi)”為主的水利建設(shè)對緩解安徽罹災(zāi)甚重的狀況起到了積極作用.但安徽水利建設(shè)的過程中也存在諸多不足，如水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，政府對水利事并非真正重視，水利建設(shè)有計劃無事功等.探索研究民國安徽水利建設(shè)事業(yè)對我們今天水利事業(yè)建設(shè)將大有裨益.

民國；安徽；水利建設(shè)

民國時期，安徽省災(zāi)害呈現(xiàn)兩個主要特點：一是水旱災(zāi)害發(fā)生頻率高，波及范圍廣；二是地域性明顯，“水災(zāi)以沿江沿淮地區(qū)為主，皖南、皖西山區(qū)丘陵地帶因暴雨而引發(fā)山洪，山間盆谷導(dǎo)致洪災(zāi)；旱災(zāi)以江淮之間最多，淮河以北次之，皖江以南最少”.[1]頻繁的水旱使安徽境農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，人民的生存環(huán)境日益惡化，引發(fā)了一系列民生問題，如大量土地拋荒和人口逃亡.土地拋荒的直接后果是引發(fā)新一輪的土地兼并.而人口逃亡，或沿路乞討，流亡至大城市，尋求新的出路；或落草為寇，淪為土匪；或投軍從戎.為數(shù)眾多的人口從災(zāi)區(qū)流失導(dǎo)致災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建力量減弱.此外，政府又因種種原因不治江河，殆修水利，抵御災(zāi)害的能力喪失殆盡，受災(zāi)地區(qū)災(zāi)情更加雪上加霜，陷入惡性循環(huán).因此，水利事業(yè)的建設(shè)對于發(fā)展安徽生產(chǎn)力、穩(wěn)定民生顯得尤為重要.

1 民國時期安徽水利建設(shè)主要呈現(xiàn)出以下幾個特征

1.1 水利行政逐步統(tǒng)一

這一時期安徽的水利機(jī)構(gòu)沿革及水利行政統(tǒng)一緊隨中央政府步伐.民國初年，北洋政府中央的水利主管機(jī)構(gòu)主要為內(nèi)務(wù)部（隸土木司）和農(nóng)商部（隸農(nóng)林司）；后又成立了全國水利局，水利事業(yè)由這三個機(jī)構(gòu)協(xié)商處理.國民政府初期，水利行政亦分屬不一，其中，水災(zāi)防御由內(nèi)政部分管，水利建設(shè)由建設(shè)委員會統(tǒng)轄，農(nóng)田水利歸實業(yè)部負(fù)責(zé)，河道疏浚則隸屬交通部.水利行政的人為分割及各部門之間的相互獨立、互不統(tǒng)屬導(dǎo)致水利行政效率低下，難以形成有效合力.于是，1934年，國民政府以水利行政職權(quán)不專，系統(tǒng)紊亂為由，頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進(jìn)行辦法》，成立了全國水利總機(jī)關(guān)——全國經(jīng)濟(jì)委員會，“各部會有關(guān)水利事項之職掌統(tǒng)歸全國經(jīng)濟(jì)委員會辦理”.[2]是年11月1日，經(jīng)濟(jì)委員會接辦全國水利行政，水利行政正式宣告統(tǒng)一.

1.2 水利建設(shè)成效顯著

安徽省的水利事業(yè)建設(shè)以1938年為分界點，1938年以前，江淮并治；1938年以后，以淮域為主.民國前期安徽對江域的整治主要體現(xiàn)在江堤維繕和干堤聯(lián)結(jié)，以形成有效的御洪體系.淮域方面，“民國十六年1927以前，導(dǎo)淮運動發(fā)自士紳；民國十六年國民政府成立后導(dǎo)淮運動發(fā)自政府.”[3]1939年8月，安徽成立了安徽省淮域工賑委員會，以工代賑，修復(fù)淮域堤防.抗戰(zhàn)勝利后，導(dǎo)淮委員會遷回南京，于1946年4月在蚌埠成立淮河流域復(fù)堤工程局（后易名淮河中上游工程處），承接淮河干支流復(fù)堤、涵洞修復(fù)和安徽省黃泛區(qū)內(nèi)的河道整理等工程.

1.3 救災(zāi)主體多元化

民國時期安徽罹災(zāi)甚重，救災(zāi)形勢緊迫，救災(zāi)主體也呈現(xiàn)出多元化的特點.這一時期救災(zāi)的主體主要包括政府、民間救災(zāi)組織等.北洋政府時期，中央以民政司職掌賑災(zāi)救濟(jì)事業(yè)，地方各省則交由各民政廳負(fù)責(zé)相關(guān)事宜.南京國民政府成立初期，沒有常設(shè)的賑濟(jì)機(jī)關(guān)，仍沿襲北洋舊制由民政司掌管賑災(zāi)救貧和其他慈善事業(yè)，直到1929年3月才成立了隸屬于行政院的專門管理災(zāi)罹賑濟(jì)的機(jī)構(gòu)賑災(zāi)委員會.與此同時，安徽也對應(yīng)中央的這一行為相應(yīng)設(shè)立了賑務(wù)會.1933年皖省又成立了安徽省水災(zāi)救濟(jì)總會負(fù)責(zé)賑濟(jì)事宜.這些政府常設(shè)機(jī)構(gòu)成為賑濟(jì)工作的主要統(tǒng)籌者，同時民間也自發(fā)組織了一些義賑團(tuán)體，如皖北各縣旱災(zāi)救濟(jì)會、安徽華洋義賑會、廣濟(jì)圩水災(zāi)臨時救濟(jì)委員會、皖北二十一縣水災(zāi)善后委員會、泗縣水災(zāi)籌賑會、蕪湖、宜城、南陵、繁昌四縣義賑會、旅滬安徽水災(zāi)賑濟(jì)會等.這些團(tuán)體和組織或向社會募集資金，周濟(jì)災(zāi)民；或協(xié)助地方政府的救濟(jì)工作，如核實災(zāi)情，放賑放款等.

2 民國時期安徽水利建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)

縱觀整個民國時期尤其是國民政府時期，安徽的水利建設(shè)成效顯著.水政的統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)設(shè)置的日趨完善為水利建設(shè)提供了政治保障；水利工程計劃的制定為水利事業(yè)有計劃、分步驟進(jìn)行提供可靠理論依據(jù)；對長江和淮河的實地測量以及總結(jié)出的治江治淮理論為今天科學(xué)治水提供寶貴經(jīng)驗.水利事業(yè)的發(fā)展對社會經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇以及穩(wěn)定人民的生產(chǎn)生活起到了一定的積極作用.然而在總結(jié)經(jīng)驗的同時，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到在當(dāng)時的歷史條件下，水利事業(yè)建設(shè)成效因各種原因大打折扣，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效，存在著嚴(yán)重的缺陷和不足.對于其中的漏缺，我們要引以為戒.

2.1 水利建設(shè)嚴(yán)重滯后

民國時期的水利建設(shè)呈現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性特點，突出表現(xiàn)在大小災(zāi)害之后的急賑，如賑糧、賑銀等.急賑措施的短時效益在一定程度上可以解決受災(zāi)地區(qū)的燃眉之急，但治標(biāo)不治本.較大的受災(zāi)群體基數(shù)及有限的賑濟(jì)資源之間的矛盾在這個短期效益之后很快便凸顯出來.面對這種亟待解決的矛盾，國民政府又采取了工賑和農(nóng)賑的救濟(jì)方式.工賑雖然可以解決受災(zāi)地區(qū)災(zāi)民基本生活問題，但這種方式受益面狹小，其雇工主要是災(zāi)民中的青壯年，老弱婦孺均不在此受益范圍之內(nèi)；并且這種賑濟(jì)方式隨著堤壩、河道等工程的竣工而自行結(jié)束，不能形成長效機(jī)制.與工賑相對應(yīng)的還有農(nóng)賑，災(zāi)荒使農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭到較大程度的摧毀，農(nóng)民沒有迅速恢復(fù)生產(chǎn)的能力.這時候政府就會提供一定的農(nóng)業(yè)貸款幫助農(nóng)民盡快恢復(fù)生產(chǎn).以上所述急賑、工賑和農(nóng)賑措施在一定程度上可以達(dá)到增加就業(yè)、緩解災(zāi)情的效果，但從長遠(yuǎn)來看均是消極救災(zāi)措施，在現(xiàn)實條件下往往收效甚微.因此，政府在水利建設(shè)方面尤其是救災(zāi)防災(zāi)方面的有效作為應(yīng)當(dāng)是采取積極的救災(zāi)和防災(zāi)措施.這就要求當(dāng)局要正視災(zāi)害嚴(yán)重的破壞性和威脅性，在災(zāi)害發(fā)生前，建立積極的災(zāi)害預(yù)防體系，對病險堤工和河道及時加固和疏通，防患于未然；災(zāi)害來臨時制定詳實的應(yīng)急預(yù)案，做好群眾人身和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移工作，最大限度減小災(zāi)害損失；災(zāi)后做好安置工作，及時恢復(fù)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)能力.

2.2 政府對水利建設(shè)不是真正重視

北洋政府時期政局動蕩，軍閥之間為搶奪地盤而相互爭斗，個別軍閥熱心水利建設(shè)也只是覬覦其中巨大的工程款項，如軍閥齊燮元.而國民黨政府代表的是大地主、大資產(chǎn)階級的利益，不可能考慮到人民的利益，從根本上重視關(guān)乎國計民生的水利興廢.當(dāng)時的國民政府，將工作重點放在了消除異己的內(nèi)戰(zhàn)中而非經(jīng)濟(jì)建設(shè).巨額的軍費開支給國民經(jīng)濟(jì)帶來沉重負(fù)擔(dān)，因此，壓縮水利經(jīng)費，勢所必然.水利工程款沒有著落，水利建設(shè)只能邊籌款邊施工，工程進(jìn)度極受限制.

2.3 水利事業(yè)往往只有規(guī)劃而沒有多少實際行動

民國時期水利建設(shè)雷聲大，雨點小.以淮河為例，北洋時期成立了全國性的導(dǎo)淮機(jī)構(gòu)，但“導(dǎo)淮”僅僅確立了“江海分疏”的原則，沒有形成實際的統(tǒng)一規(guī)劃，且這一時期全國水利行政沒有統(tǒng)一，水利機(jī)關(guān)冗多，互不統(tǒng)屬，權(quán)責(zé)劃分不明確，因此，“幾無事功”.國民政府建立后成立了導(dǎo)淮委員會，雖編制出較為科學(xué)的《導(dǎo)淮工程計劃》，但蔣介石政府并未將該計劃真正落到實處，只是在災(zāi)荒過后以工賑、農(nóng)賑、急賑等方式作為補(bǔ)救性措施，其“賑災(zāi)意義大于導(dǎo)淮意義”[4].安徽省的“導(dǎo)淮”工作也未能例外，水利事業(yè)建設(shè)并沒有按照預(yù)期計劃執(zhí)行，導(dǎo)致防御災(zāi)害能力不足，小災(zāi)可抵，大災(zāi)難御，其災(zāi)后的救濟(jì)和恢復(fù)建設(shè)也因各種現(xiàn)實原因而心有余卻力不足.到抗戰(zhàn)勝利后，在面對淮河水利工程亟待修復(fù)的情況下，導(dǎo)淮委員會只是利用聯(lián)合國救濟(jì)總署的救災(zāi)款，修復(fù)了部分淮、運堤防，流域內(nèi)大量的工程因經(jīng)費無著、材料奇缺等困難不能按計劃實施.

2.4 經(jīng)費不足

北洋政府時期及南京國民政府成立之初，因水利機(jī)關(guān)林立，“水利經(jīng)費多糜于機(jī)關(guān)開支”，[5]因此，運用到水利建設(shè)事業(yè)上的經(jīng)費極其有限.到國民政府時期，水利經(jīng)費十分微薄，成為限制水利事業(yè)發(fā)展的最主要因素之一.蔣介石政府成立以后，其財政支出主要用于軍費開支和償還外債.據(jù)統(tǒng)計，1927-1936年軍費開支年均占45.8%，最高年份達(dá)88%；[6]1927-1936年軍費與債務(wù)費兩項合計年均占?xì)q出總支出的76.3%，最高年份達(dá)89.5%.[7]當(dāng)時的安徽省政府也存在著同樣的情況，1932年，安徽省年度總支出中，政務(wù)費占58.09%，水利經(jīng)費只占1.4%.[8]

2.5 水利計劃自身存在著缺陷，不夠完善

從對民國時期中央政府和安徽政府水利建設(shè)的脈絡(luò)分析和水利建設(shè)計劃解讀來看，這一時期雖然設(shè)立了流域性的水利管理機(jī)構(gòu)，但是缺乏對流域治理的全局觀念，形成的建設(shè)計劃亦有待完善.例如，從導(dǎo)淮運動來看，導(dǎo)淮以《導(dǎo)淮工程計劃》為藍(lán)本，該計劃雖涵蓋了泄洪、灌溉、航運、農(nóng)田水利、水電建設(shè)等，但卻忽視了應(yīng)與導(dǎo)淮工程相適應(yīng)的生態(tài)建設(shè)，沒有把對淮河的根本治理與長期的水土保持工作結(jié)合起來，只是一味地對淮河進(jìn)行疏導(dǎo)，直接影響了導(dǎo)淮效果.再如，對江域的水利建設(shè)只注重于“防”，忽視了水利資源的有效利用，沒有形成對長江水資源的開發(fā)和保護(hù)體制.

2.6 吏治腐敗，官員貪污、瀆職

1931年大水，陳調(diào)元借口工賑挪用私吞賑災(zāi)款，造成急賑緩辦，置廣大災(zāi)民于水深火熱之中而不顧.此外，各級政府救濟(jì)活動不力現(xiàn)象也時有發(fā)生.1931年水災(zāi)中，安徽省募集的捐款僅461元，占全國救濟(jì)水災(zāi)委員會募捐資金的0.01%，[9]實令人汗顏.

2.7 地方勢力“以鄰為壑”

南京政府成立后完成了國家形式上的統(tǒng)一，但地方割據(jù)勢力并未掃除，在水利建設(shè)上不能步調(diào)統(tǒng)一，甚至因水利建設(shè)問題發(fā)生沖突.1935年，“3月，蘇皖兩省因疏?？訂栴}，導(dǎo)致蕭、宿兩縣糾紛，發(fā)生大械斗”；[8]時任導(dǎo)淮委員會代理副委員長、江蘇省政府主席的陳果夫因不能與皖省當(dāng)局謀求合作，放棄了其“治水非上下游兼治不可”的主張，僅著手下游的蘇北導(dǎo)淮入海水道.

針對國民時期水利建設(shè)過程中的不足，我們今天的水利事業(yè)要以之為鑒.首先要制定一個科學(xué)合理的水利規(guī)劃，擺脫傳統(tǒng)只防御不利用、一味疏導(dǎo)的狹隘方式，要把河流的疏導(dǎo)治理和生態(tài)建設(shè)緊密結(jié)合起來.在新形勢下，要完善防洪災(zāi)害體系，標(biāo)本兼治，把流域的疏導(dǎo)和治污、生態(tài)保持和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，走可持續(xù)發(fā)展的道路，逐步恢復(fù)河流自身的調(diào)節(jié)能力.其次要上下中游統(tǒng)一治理，把流域綜合治理真正落到實處.第三，要堅持改革，根據(jù)江、淮的實際情況，因地制宜，改革創(chuàng)新流域管理機(jī)制，加強(qiáng)對水利建設(shè)新技術(shù)的應(yīng)用.最后，還要進(jìn)一步加強(qiáng)河流治理的保障性措施.要充分落實流域的工程建設(shè)投資和技術(shù)保障，保證河流治理工程順利實施，使工程效益得以及時發(fā)揮；要加強(qiáng)建設(shè)管理，抓好工程建設(shè)，確保工程質(zhì)量.此外，還要進(jìn)一步強(qiáng)化干部隊伍建設(shè)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變廣大黨員干部的工作作風(fēng)，真正地為人民辦事，為人民謀福利.

〔1〕劉勝武,周順清.安徽省的主要自然災(zāi)害及防治對策[J].災(zāi)害學(xué),1990，5（3）：23-27.

〔2〕〔3〕鄭肇經(jīng).中國水利史[M].上海：上海書店, 1984.341，162.

〔4〕張紅安.試析南京國民政府在蘇北的“導(dǎo)淮”[J].南京師大學(xué)報社會科學(xué)版,2001，1（1）：158.

〔5〕張紅安.試析南京國民政府在蘇北的“導(dǎo)淮”[J].南京師大學(xué)報社會科學(xué)版,2001，1（1）：156.

〔6〕楊蔭溥.民國財政史[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,1985.149.

〔7〕中國財政史編寫組.中國財政史[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,1987.575.

〔8〕〔9〕（韓）金勝一.近代中國地域性災(zāi)荒政策史考察——以安徽省為例[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,1997（4）：143，145.

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1673-260X（2014）03-0079-03