文/陳文權(quán) 、許 可

政府建設(shè)的新追求：“有效的政府治理”

文/陳文權(quán) 、許 可

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)全會(huì)還指出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”。可見“政府治理”是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，政府治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。從“政府管理”到“政府治理”體現(xiàn)著中國(guó)政府的新追求——“有效的政府治理”。

一、政府治理的概念及特征

（一）政府治理的概念

“治理”理論英文一詞“Governance”來源于拉丁文“Gubenare”，本意為“掌舵的”意思，常用來表示和闡述國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)。有關(guān)治理理論的研究近年來被視為關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，“今天的國(guó)際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體以及民間志愿組織關(guān)于發(fā)展問題的出版物很難有不以它（指治理理論——筆者注）為常用詞匯的”。世界銀行曾以“治理與發(fā)展”為標(biāo)題報(bào)告；治理理論的代表人物R.羅茨出版《新治理：沒有政府的統(tǒng)治》（“The New Governance: G overning Without Government”）說明治理至少有六種不同的用法來指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，如作為最小國(guó)家的治理、作為新公共管理治理等。

政府治理是指國(guó)家運(yùn)用其“元治理”的角色，與社會(huì)力量共同有效處理和解決公共事務(wù)的管理活動(dòng)和相關(guān)政治活動(dòng)。政府治理強(qiáng)調(diào)除政府公共部門之外的社會(huì)力量，如公民、社區(qū)、社會(huì)組織等主體有效地參與公共事務(wù)的活動(dòng)。隨著傳統(tǒng)政府管理模式的缺陷愈來愈明顯和外露，政府治理理論在西方各國(guó)的實(shí)踐中得到證明：政府治理較于政府管理更高效。

（二）政府治理的特征

政府治理與政府管理相比，主要表現(xiàn)在：

1．治理主體的多元性

政府治理基本特征是主體的多元性（Multiple Subjects）。在政府管理中，“全能政府”（All-round Government）發(fā)揮著重要作用，政府治理則鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參加，注重發(fā)揮公民（Citizen）、社會(huì)組織（Social Organization）、私營(yíng)企業(yè)、政府部門等公共行動(dòng)者的共同作用。政府治理要求行政管理體制的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)社會(huì)的治理以及多元主體之間的網(wǎng)絡(luò)合作，如公民社會(huì)、政府部門、非政府部門，但強(qiáng)調(diào)政府的“元治理”角色作用的發(fā)揮。

公民具有聯(lián)合性，在共同面對(duì)的難題面前，如販毒吸毒、社會(huì)治安維護(hù)、街道清潔等方面，公民會(huì)達(dá)成契約：共同解決涉及面廣、影響較大、難治理的區(qū)域性公共事務(wù)。公民在公共政策制定、政府績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)中可發(fā)揮必要的作用，監(jiān)督政府的行政行為；我國(guó)的社會(huì)組織有三大類，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，這三類社會(huì)組織的承接工作具有專業(yè)性；將私營(yíng)企業(yè)引入政府治理中，有利于運(yùn)用市場(chǎng)化工具，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、高效服務(wù)。民營(yíng)化作為市場(chǎng)化工具之一，主要用于改造國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)化是指將由政府占主導(dǎo)地位的職能或提供公共服務(wù)的職責(zé)交由私營(yíng)企業(yè)，利用市場(chǎng)的作用，提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；政府部門在政府治理中的作用主要體現(xiàn)在“元治理”上，在政府治理中，公共部門的首要職責(zé)便是加強(qiáng)凝聚力建設(shè)，完善政府治理實(shí)施的制度體系。

2．治理主體的依賴性

這里的依賴性是指多元主體享有同等地位，在資源上相互依賴，特別是信息的相互依賴。而政府管理強(qiáng)調(diào)政府的“最強(qiáng)地位”。公民、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)與政府部門相比有著信息溝通上的優(yōu)勢(shì)。社區(qū)在信息搜集和處理方面有著較高的效率，政府部門最大的優(yōu)勢(shì)則體現(xiàn)在其公共權(quán)力方面，政府部門對(duì)信息的獲取和處理整合的能力有限，不可能完全理性，因此，公共部門應(yīng)與其他主體共同分享，分享的過程被稱為“共同學(xué)習(xí)的過程”?？深A(yù)見的是，隨著治理理論和實(shí)踐的發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)將逐漸扁平化。

3．治理合作網(wǎng)絡(luò)的重要性

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，同時(shí)注重合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。多元主體應(yīng)在正式的合作網(wǎng)中進(jìn)行協(xié)作和交流。合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建就是合作關(guān)系的構(gòu)建，信任（Trust）在其中扮演重要角色。治理合作網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的作用，形成合作治理的新型關(guān)系。但合作網(wǎng)絡(luò)同樣注重高效、透明、負(fù)責(zé)的政府在治理中的中心作用和重要意義。

二、“政府治理”理念的引進(jìn)

（一）中國(guó)引進(jìn)政府治理的背景

治理理論對(duì)中國(guó)來說，屬“舶來品”。盡管各國(guó)的國(guó)情有所不同，但就政府管理的一般規(guī)律而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府在新公共管理運(yùn)動(dòng)中逐步達(dá)到了“善治”。中國(guó)政府也應(yīng)該探索屬于符合中國(guó)國(guó)情的政府治理。

1．改革開放時(shí)期，探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的政府管理模式。傳統(tǒng)的政府管理強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的發(fā)展要求，而隨著我國(guó)改革開放的步伐加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求活躍的市場(chǎng)氛圍，市場(chǎng)主體的參與和多方的合作。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，多種利益主體覺醒，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，社會(huì)組織逐漸壯大，利益訴求增多。多元利益主體呼吁自身利益，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中與政府博弈，期望政府政策的傾斜。傳統(tǒng)的自上而下集權(quán)的管理模式不再適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展要求。政府治理在傳統(tǒng)政府管理方式的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，而這種參與對(duì)其也是一種自我管理。

2．全球化（特別是加入WTO)是中國(guó)探索新型政府管理方式的催化劑。全球化的速度正在加快，地球村形成，全球聯(lián)系愈發(fā)緊密。國(guó)際環(huán)境瞬息萬變，中國(guó)政府急需通過轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府定位，釋放政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)高效管理。走私販毒、艾滋病、環(huán)境惡化、兒童拐賣、金融詐騙等難題越來越國(guó)際化，這些難題的治理沒有國(guó)界之分，世界各國(guó)擔(dān)有一份責(zé)任。中國(guó)是發(fā)展中的大國(guó)，面對(duì)國(guó)際性事務(wù)時(shí)奉獻(xiàn)力量。探索新型管理方式，引入治理理論對(duì)中國(guó)政府的機(jī)構(gòu)重疊、職能不清、人浮于事等弊端具有積極意義。

（二）中國(guó)政府改革與創(chuàng)新中融入治理理論

1．政府改革中的治理理論

（1）關(guān)于總的改革目標(biāo)的治理理論。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)全會(huì)還指出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”。這是黨的文獻(xiàn)中首次提出“政府治理”概念。

（2）關(guān)于多元主體的規(guī)定?！稕Q定》指出，“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”；“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”；“要激發(fā)社會(huì)組織活力，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類公共服務(wù)可由社會(huì)組織主動(dòng)承擔(dān)。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織的發(fā)展，壯大其參與政府管理的力量”。行政改革注重公民、社會(huì)組織、市場(chǎng)（企業(yè)組織）在政府管理活動(dòng)中的作用，發(fā)展這三者的力量有利于政府治理的有效實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“善治”。

2．政府改革中融入治理理論的意義

（1）政府改革中融入治理理論有利于為政府改革提供正確的方向。將治理理論以規(guī)定的形式列入政府改革要求，對(duì)明確政府職能，厘清政府部門、市場(chǎng)、社會(huì)組織之間的關(guān)系和政府職能的有效實(shí)現(xiàn)具有重要意義。治理理論作為分析工具和政策工具，在實(shí)現(xiàn)公平政府、民主政府、高效政府、透明政府方面扮演重要角色。政府治理的終極目的是實(shí)現(xiàn)偉大的中國(guó)夢(mèng)，運(yùn)用治理理論進(jìn)行政府改革，有益于跳出行政改革怪圈，為政府改革導(dǎo)航，指引方向。

（2）政府改革中融入治理理論有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體參與政府活動(dòng)。社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的源頭在于利益的盤根錯(cuò)節(jié)，只有在保障各方權(quán)益的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)多方和平共處。公民、社會(huì)組織等主體的利益訴求可通過參與政府活動(dòng)的途徑和契機(jī)提出，爭(zhēng)取政府決策和執(zhí)行的傾斜，實(shí)現(xiàn)利益合理化、公平化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（3）在政府改革中融入治理理論有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)全面改革的目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化。政府改革中融入治理理論，加強(qiáng)對(duì)治理理論的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，提升政府運(yùn)用治理理論的自由度和靈活度，有利于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。

三、實(shí)現(xiàn)有效政府治理的途徑

（一）實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求，高效發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，政府要還權(quán)于市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。讓各類企業(yè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律獨(dú)立自主地開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。與此同時(shí)，政府從微觀和具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（運(yùn)動(dòng)員）中抽身出來，更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控（導(dǎo)航員）和市場(chǎng)監(jiān)管（裁判員）作用，促使我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)又快又好地持續(xù)健康發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，完善服務(wù)型政府建設(shè)。從“管理”到“服務(wù)”，從“管制”到“治理”，認(rèn)真履行執(zhí)政黨與人民政府的宗旨全心全意為人民服務(wù)，為人民群眾提供方便快捷的公共服務(wù)，建設(shè)一個(gè)人民滿意的服務(wù)型政府；必須深化行政體制改革，大力削減行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和公民，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，實(shí)現(xiàn)“官民共治”的和諧局面；必須按照法治政府建設(shè)的要求，依法行政、規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化人民群眾對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理“權(quán)錢交易、權(quán)色交易”等腐敗現(xiàn)象，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（三）實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”必須全面正確履行政府職能，明確政府定位。在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；必須優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”；必須改革創(chuàng)新行政管理方式，推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦公”,把“政務(wù)超市”開進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū),使人民群眾享受到方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

（四）實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”必須加快建設(shè)多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。合作網(wǎng)絡(luò)的寓意在于社會(huì)力量的參與，從某種角度來說，民主體現(xiàn)在公民、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)、政府部門之間的有序合作，四者具有平等地位。需要注意的是，要完善責(zé)任制度，防止社會(huì)組織等社會(huì)力量濫用相關(guān)權(quán)力。公民、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)的主動(dòng)參與對(duì)“有效的政府治理”的實(shí)現(xiàn)具有保障作用。

（五）實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”必須厘清政府、市場(chǎng)、公民、社會(huì)組織四者關(guān)系。實(shí)現(xiàn)從政府管理向政府治理的轉(zhuǎn)變，核心便是厘清政府、市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織四者相互之間的關(guān)系，重新確定政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的角色地位，發(fā)揮市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的決定性作用。布坎南曾指出，政治活動(dòng)家總有一種天然傾向，容易擴(kuò)展政府行政活動(dòng)的范圍和規(guī)模。政府部門應(yīng)適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，公民依法參與政治，建言獻(xiàn)策。因此，政府部門應(yīng)時(shí)刻警醒，不斷尋求成功的或最有效的管理現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和駕馭市場(chǎng)機(jī)制的政府行為模式。

陳文權(quán)，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部主任、教授、碩士生導(dǎo)師，重慶市行政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；主要從事地方政府管理、公共人力資源管理研究。

許可，中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，主要從事公共人力資源管理研究。