尹曙光

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475001）

一、引言

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化水平都基本上達(dá)到了60%以上，而我國(guó)經(jīng)過(guò)這幾年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比依舊有較大的差距。近些年我國(guó)中央政府非常重視城鎮(zhèn)化建設(shè)。在2009年，正式提出要穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并以此來(lái)調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)需，并促進(jìn)我國(guó)大中小城市實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。特別是推進(jìn)我國(guó)中小城市城鎮(zhèn)化改革。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，失地農(nóng)民呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，如果這些失地農(nóng)民得不到妥善安置，就很容易爆發(fā)深層次的社會(huì)矛盾，從而影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此研究失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題就顯得尤為重要，這也是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要前提。

二、我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

（一）保障方式單一且水平低

從目前我國(guó)針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障制度來(lái)看，雖然也有新農(nóng)合和基于農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，但僅是由國(guó)家推出的一些基本社會(huì)保障，而且保障水平很低，達(dá)不到基本養(yǎng)老需求，容易造成失地農(nóng)民生活困難，從而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

（二）社會(huì)保障層次較低，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

雖然我國(guó)憲法中相關(guān)規(guī)定要求構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，但是針對(duì)的保障對(duì)象大多是城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民的社會(huì)保障形式單一。目前中央政府明確指出，在有經(jīng)濟(jì)條件的區(qū)域，要探索養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障制度有效銜接整合之路，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是在一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，在實(shí)施多層次的社會(huì)保障制度方面步履緩慢，從而造成農(nóng)民失地之后社會(huì)矛盾突出。

（三）地方政府重視程度不夠

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，部分地方政府認(rèn)為現(xiàn)在政府已經(jīng)給農(nóng)民基本的生活保障制度，所以在實(shí)施過(guò)程中往往注重城鎮(zhèn)化規(guī)模，而忽視了對(duì)失地農(nóng)民的安置以及再就業(yè)工程。另外，當(dāng)前農(nóng)村改革最重要的就是集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，但對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的管理和收益卻往往因?yàn)楣俦疚凰枷氲拇嬖诙鴮?dǎo)致不公平問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)性的問(wèn)題。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的必要性

我國(guó)目前已經(jīng)步入老齡化社會(huì)，而農(nóng)村的老齡化問(wèn)題顯得尤為突出，再加上失地農(nóng)民中有很多是老年人，他們很難通過(guò)再就業(yè)培訓(xùn)找到相應(yīng)的工作，只有做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，才能更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是城鄉(xiāng)一體化的必然要求

新型農(nóng)村社會(huì)保障制度體現(xiàn)了以人為本的理念。城鎮(zhèn)化建設(shè)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要目標(biāo)。因此完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度就顯得尤為重要。然而當(dāng)下在資金來(lái)源、參保對(duì)象以及現(xiàn)有的管理體系方面，城鄉(xiāng)差別巨大，這就意味著需要對(duì)此進(jìn)行深入的探索，推動(dòng)城市和鄉(xiāng)村特別是失地農(nóng)民保障制度一體化，這樣才能更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)

失地農(nóng)民是影響農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，因此完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，關(guān)鍵是要完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。在這個(gè)過(guò)程中，政府推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的，有效降低了農(nóng)村老人的子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有效提升了這些農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)收入，改善了他們的生活質(zhì)量。但是這個(gè)制度只是對(duì)有地農(nóng)民的一些經(jīng)濟(jì)上的支持，如果失地農(nóng)民依然遵循這樣的保障制度，顯然很難滿足溫飽需要，更談不上提高生活質(zhì)量。因此搞好失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，就等于解決了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要難題。

（三）構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度體現(xiàn)了公平正義

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮中，如果不能妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)老人老無(wú)所依的問(wèn)題，這對(duì)于這些失地農(nóng)民產(chǎn)生巨大的不公?；诰S護(hù)社會(huì)公平公正的角度，需要大力搞好失地農(nóng)民的社會(huì)保障，讓這些失地農(nóng)民真正感受到社會(huì)的公平正義。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，提高他們的積極性，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

四、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的相關(guān)建議

（一）完善集體非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)制度

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)大量的非農(nóng)集體建設(shè)用地，當(dāng)農(nóng)民走向城市之后，這些建設(shè)用地就需要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如果這方面的流轉(zhuǎn)政策不完善，對(duì)于農(nóng)民的利益來(lái)說(shuō)無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生一定的損害。對(duì)此要修改相應(yīng)的法律法規(guī)以及政策，只要符合土地利用的規(guī)劃，并在嚴(yán)格控制土地用途的基礎(chǔ)上，通過(guò)開發(fā)商與土地所有者進(jìn)行公平公正的談判，從而形成非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。當(dāng)然在此基礎(chǔ)上還要明確相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)對(duì)土地的使用用途進(jìn)行管制，在控制土地總量的前提下，對(duì)于農(nóng)村中的一些集體土地通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，從而讓集體土地和國(guó)有土體都具有同樣的交易原則，也能夠獲得同樣的收益。并且允許土地利益的二次分配制度，這樣失地農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)還能獲得穩(wěn)定的收益，這樣無(wú)疑會(huì)提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，同時(shí)也能解決農(nóng)民失地之后生活難以保障的問(wèn)題。

（二）提升失地農(nóng)民社會(huì)保障重要性的認(rèn)識(shí)

目前無(wú)論是將失地農(nóng)民的社會(huì)保障納入到城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障中，還是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的方法，其核心都是基于政府部門以及社會(huì)的統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了一種社會(huì)化的典型特征。對(duì)于當(dāng)前地方政府積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障不夠熱心的問(wèn)題，需要由上至下加大宣傳力度，并加強(qiáng)有效的法律監(jiān)管力度，從而督促地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要做到兩手抓：一手抓城鎮(zhèn)化建設(shè)，一手抓失地農(nóng)民的社會(huì)保障。只有做到統(tǒng)籌兼顧，明確責(zé)任，并且規(guī)范程序，才能更好地保護(hù)失地農(nóng)民的根本利益。在社會(huì)保障制度的推行上，應(yīng)該本著城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)，讓失地農(nóng)民擁有與城鎮(zhèn)職工類似的社會(huì)保障待遇，只有這樣才能更好地激發(fā)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情。

（三）將失地農(nóng)民納入到再就業(yè)系統(tǒng)中

就業(yè)是民之根本，只有讓廣大失地農(nóng)民在失地之后有一份足以保障生活的工作，對(duì)于失地的老人，也有完善的社會(huì)保障，那么整個(gè)社會(huì)才能和諧，城鎮(zhèn)化建設(shè)才能有條不紊地開展。政府部門在促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)中無(wú)疑起到非常重要的作用，需要針對(duì)中青年失地農(nóng)民，通過(guò)再就業(yè)培訓(xùn)，提升他們的職業(yè)技能，疏通再就業(yè)渠道，促進(jìn)他們重新就業(yè)，保障失地農(nóng)民的基本生活，也能有效改變失地農(nóng)民城市生活的不適應(yīng)性，增強(qiáng)了城市生活的穩(wěn)定性。

（四）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

完善社會(huì)保障法律法規(guī)體系，增加失地農(nóng)民社會(huì)保障資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障資金管理和實(shí)現(xiàn)保值增值，促進(jìn)失地農(nóng)民保障項(xiàng)目落實(shí)到農(nóng)戶。

五、總結(jié)

我國(guó)城市化水平還比較低，但是這并不表明，將農(nóng)民遷移到城市，就算是城鎮(zhèn)化，只有將失地農(nóng)民真正融入城市生活，真正能夠老有所養(yǎng)、老有所依，才能讓他們感受到城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的好處，也能夠讓他們積極投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)行列中。只有重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)，才能化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的矛盾和問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)和諧、可持續(xù)發(fā)展。

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