●敬智江

強(qiáng)化專員辦職能芻議

●敬智江

十八屆三中全會(huì)決定給我們的重要啟發(fā)在于改革的突破口和重點(diǎn)不是哪個(gè)部門、某個(gè)局部的問(wèn)題，而是要全面系統(tǒng)深入地推進(jìn)改革事業(yè)。對(duì)專員辦職能轉(zhuǎn)型而言，做好頂層設(shè)計(jì)，補(bǔ)缺中央財(cái)政在地方的監(jiān)管失靈至關(guān)重要?？蓢L試破除部門和單位之間的藩籬以及財(cái)政監(jiān)督碎片化風(fēng)險(xiǎn)，深入系統(tǒng)地謀劃專員辦職能轉(zhuǎn)型。

一、專員辦職能的薄弱環(huán)節(jié)

（一）對(duì)中央基層預(yù)算單位綜合監(jiān)管有待強(qiáng)化

首先，部門預(yù)算初審未完全覆蓋所有中央基層預(yù)算單位，僅涉及海關(guān)、“一行三會(huì)”和商檢等單位；其次是預(yù)算審核未貫穿部門預(yù)算編制的全程，僅介入上述單位的“一上”預(yù)算審核。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，專員辦未直接接入預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和全面接通國(guó)庫(kù)執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控效應(yīng)不充分；三是未系統(tǒng)介入預(yù)算單位資產(chǎn)監(jiān)管，目前專員辦與預(yù)算單位之間資產(chǎn)管理系統(tǒng)信息不通暢，不能及時(shí)全面掌握預(yù)算單位資產(chǎn)出租、出借、處置情況，造成國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)和專員辦靜態(tài)監(jiān)管成效下降。四是專員辦綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要加快建設(shè)步伐。全國(guó)35個(gè)（含計(jì)劃單列市）專員辦已經(jīng)成立專司綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專員辦為16個(gè)，其余19家專員辦的此項(xiàng)業(yè)務(wù)分布于本辦不同業(yè)務(wù)處，存在執(zhí)法口徑不一和監(jiān)管力量分散的弊端。五是財(cái)政綜合監(jiān)管存在一些難于處理的復(fù)雜問(wèn)題。比如行政機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從經(jīng)濟(jì)實(shí)體獲益如何處置；預(yù)算單位辦公樓超標(biāo)面積如何處置，國(guó)有資產(chǎn)出租或者處置價(jià)格不公允如何處理等。

（二）稅收監(jiān)管有待加強(qiáng)

首先，存在手段單一、力量薄弱的問(wèn)題。2003年以來(lái)，稅收監(jiān)管以實(shí)施對(duì)局部區(qū)域稅務(wù)機(jī)關(guān)和個(gè)別行業(yè)企業(yè)在財(cái)稅政策執(zhí)行和征管質(zhì)量方面的專項(xiàng)檢查為主要方式展開(kāi)，隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜程度提高、企業(yè)數(shù)量規(guī)模劇增以及稅務(wù)機(jī)關(guān)信息化管稅水平提高，傳統(tǒng)的人工加手工方式實(shí)施對(duì)企業(yè)和稅務(wù)部門檢查，受檢查時(shí)間短、對(duì)象多的限制，檢查工作難以深入地開(kāi)展，甚至由于企業(yè)不配合、稅務(wù)機(jī)關(guān)延滯帶來(lái)信息不對(duì)稱的困擾，由此導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)稅收檢查“一陣風(fēng)”的結(jié)果，“按下了葫蘆、浮起了瓢”，難以形成長(zhǎng)效監(jiān)管效應(yīng)和威懾作用。其次，稅收日常監(jiān)管缺乏抓手，未充分掌握信息?！额A(yù)算法》第十八條“各單位按照國(guó)家規(guī)定上繳預(yù)算收入，并接受國(guó)家有關(guān)部門的監(jiān)督”。《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》第十六條財(cái)政部門依法對(duì)稅收收入、政府性非稅收入等政府性資金的征收、管理情況實(shí)施監(jiān)督，調(diào)取、查閱、復(fù)制監(jiān)督對(duì)象電子信息管理系統(tǒng)情況?！敦?cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施中央稅收收入監(jiān)管暫行辦法》（財(cái)監(jiān) 【2003】99號(hào)）第三條 “通過(guò)對(duì)中央稅收收入征收、入庫(kù)、劃分、留解、退付等信息的監(jiān)測(cè)和分析，建立對(duì)中央稅收收入的全過(guò)程監(jiān)控機(jī)制”。盡管有上述規(guī)章制度支撐專員辦開(kāi)展日常稅收監(jiān)管，但專員辦仍陷于信息不對(duì)稱、缺少監(jiān)管平臺(tái)和有效抓手的困境，未能接入稅務(wù)部門、國(guó)庫(kù)乃至海關(guān)等部門的征管數(shù)據(jù)庫(kù)信息系統(tǒng)，并被賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限，從而實(shí)施對(duì)收入全過(guò)程的有效監(jiān)控和信息化監(jiān)管，制約稅收收入監(jiān)管績(jī)效。

（三）對(duì)財(cái)政支出末梢的監(jiān)管乏力

首先，國(guó)庫(kù)直接支付資金監(jiān)管存在鞭長(zhǎng)莫及的風(fēng)險(xiǎn)。可能存在：申請(qǐng)直接撥付的預(yù)算單位與其關(guān)聯(lián)單位聯(lián)手套取直接支付資金；部分預(yù)算單位在中財(cái)資金未撥付情況下采取虛假撥款的方式，應(yīng)付預(yù)算執(zhí)行率考核，收到實(shí)撥資金后導(dǎo)致大量應(yīng)付工程款項(xiàng)沉淀在預(yù)算單位本級(jí)；還有的項(xiàng)目施工單位存在擅自改變項(xiàng)目資金用途、公用支出擠占項(xiàng)目資金；少量項(xiàng)目存在“跑部錢進(jìn)”和重資金申請(qǐng)、輕項(xiàng)目監(jiān)管的問(wèn)題，資金低效投入和跑冒滴漏現(xiàn)象觸目驚心。其次，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和重大項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)不到位，不利于優(yōu)化中央財(cái)政支出體制機(jī)制，建設(shè)公平高效的現(xiàn)代財(cái)政制度。最后，對(duì)企業(yè)撥付的退稅、補(bǔ)貼、其他收入等存在脫離財(cái)政監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。有的企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金沒(méi)有專戶儲(chǔ)存，有的計(jì)入“補(bǔ)貼收入”科目，有的計(jì)入“其他業(yè)務(wù)收入”，有的成為流動(dòng)資金或者并入利潤(rùn)，財(cái)政監(jiān)督難以延伸到對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼資金的追蹤績(jī)效監(jiān)管。

二、加快專員辦轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

（一）改進(jìn)財(cái)政綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)

首先，加快整合辦內(nèi)財(cái)政綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和力量，將財(cái)政綜合監(jiān)管業(yè)務(wù)歸并入專員辦成立的專職業(yè)務(wù)處予以實(shí)施，提高監(jiān)管成效。其次，部里對(duì)部門預(yù)算初審的對(duì)象范圍要不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有中央二級(jí)預(yù)算單位的全覆蓋，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管可比性，同時(shí)要將專員辦嵌入部門預(yù)算編制“二上二下”的全過(guò)程，輔之以向?qū)T辦授權(quán)下放的預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)以及國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)作為重要技術(shù)支撐，真正將專員辦納入對(duì)中央基層預(yù)算單位預(yù)算編制、執(zhí)行和決算體系。再者，切實(shí)提高專員辦預(yù)算監(jiān)管成果制度化利用率，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層預(yù)算單位預(yù)算監(jiān)督制約作用，切實(shí)發(fā)揮駐在機(jī)構(gòu)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)和專職監(jiān)督職能。最后，加快預(yù)算管理制度建設(shè)步伐，提高財(cái)政監(jiān)督制度的可操作性和有效性，逐步推動(dòng)解決財(cái)政綜合監(jiān)管疑難問(wèn)題。

（二）加快稅制改革

首先，更新稅收監(jiān)管理念，根據(jù)稅制改革不斷走向統(tǒng)一和規(guī)范的趨勢(shì)，專員辦稅收監(jiān)管應(yīng)從側(cè)重征管質(zhì)量的檢查轉(zhuǎn)向覆蓋財(cái)稅政策執(zhí)行整個(gè)面上的動(dòng)態(tài)再監(jiān)督，重點(diǎn)加大對(duì)稅收征管部門政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，輔之以對(duì)納稅人約談、調(diào)查、核查和檢查的手段，從根本上提高稅收征管部門落實(shí)財(cái)稅政策的精度，從而不斷提高納稅人的納稅遵從度。其次，在信息化浪潮背景下，加快開(kāi)發(fā)稅收監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺(tái)，作為專員辦開(kāi)展日常稅收監(jiān)管的主陣地，并將之楔入財(cái)稅庫(kù)電子信息庫(kù)聯(lián)網(wǎng)。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等做好頂層設(shè)計(jì)，將財(cái)監(jiān)〔2003〕99號(hào)文件關(guān)于專員辦對(duì)稅收收入進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的要求進(jìn)行具體化。專員辦可與地方部門溝通協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)深度聯(lián)網(wǎng)工作。在財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)為專員辦增加和預(yù)設(shè)數(shù)據(jù)接入端口，可以將稅收監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行接入，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)中央稅收收入監(jiān)管的全覆蓋和全程監(jiān)控。

（三）加快專員辦轉(zhuǎn)型

一是充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，完善專員辦“審核、撥付、督導(dǎo)、檢查”一體化機(jī)制建設(shè)，不斷強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目中央財(cái)政資金的事前審核、事中監(jiān)控和跟蹤問(wèn)效。抓好預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)管，逐漸形成基層單位項(xiàng)目支出預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程支出績(jī)效監(jiān)管機(jī)制，可試行重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)總監(jiān)派駐制度，實(shí)現(xiàn)專員辦財(cái)政監(jiān)管與重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的信息對(duì)稱，確保中央財(cái)政資金安全合規(guī)有效使用。二是應(yīng)逐步完善預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核機(jī)制，在考核資金支付進(jìn)度的同時(shí)，將項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度指標(biāo)納入考核范圍。三是深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。應(yīng)逐步減少授權(quán)支付在國(guó)庫(kù)集中支付中所占的比例和份額。授權(quán)支付方式只是國(guó)庫(kù)集中支付中對(duì)直接支付方式的一種補(bǔ)充，就國(guó)庫(kù)集中支付外圍審核平臺(tái)建設(shè)情況及具備的功能看，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金支付方式應(yīng)完全使用直接支付。四是專員辦要有針對(duì)性開(kāi)展對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)享受財(cái)政補(bǔ)貼資金的監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管分析與績(jī)效考核，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼支出政策的引導(dǎo)性，充分釋放中央財(cái)政補(bǔ)貼的政策效應(yīng)和撬動(dòng)作用，助推企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。

（作者單位：財(cái)政部駐江蘇專員辦）