張孟見 陳 飛

（廣西醫(yī)科大學人文管理學院，廣西 南寧530021）

2006年10月11日，《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出在我國“建設宏大的社會工作人才隊伍”，標志著我國社會工作進入了蓬勃發(fā)展的新階段。2011年和2012年國家又相繼發(fā)布《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》與《國家中長期社會工作人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》，把社會工作專業(yè)人才發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略高度，大大促進了社會工作專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。

廣東作為全國社會工作開始最早的地區(qū)之一，其社工發(fā)展起源于深圳，2007年深圳出臺了《關于加強專業(yè)社工隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》以及七個配套試行文件（簡稱“1+7”文件），堪稱國內(nèi)社工制度建設的樣板文本。接著，廣東省陸續(xù)出臺促進社會工作人才隊伍建設、社會工作人才發(fā)展規(guī)劃、建立現(xiàn)代社工制度等相關文件，社會工作職業(yè)化發(fā)展突飛猛進，在社工機構(gòu)發(fā)展、政府購買服務、專業(yè)服務水平等很多方面成為了全國的標桿。

但是，在看到廣東社會工作發(fā)展成績的同時，也要認識到其仍然處于制度探索階段，對其社會工作實踐的經(jīng)驗總結(jié)和反思，不僅可以促進其進一步發(fā)展完善，還可以為國內(nèi)其它地區(qū)的社會工作發(fā)展提供借鑒。

一、廣東社會工作實踐及成果

(一)社會工作發(fā)展定位：在社會管理創(chuàng)新框架中

社會工作是現(xiàn)代社會管理和公共服務的重要手段[1]。廣東的社會工作發(fā)展，也納入了其社會管理創(chuàng)新框架中，后來著重提倡社會建設這一新概念。2011年7月，廣東專門召開會議研究加強社會管理和社會建設問題，決定在省市縣三級成立社會工作委員會。2012年，社工委在全省21個地市全面建立。作為既是黨委又是政府工作部分的社工委，是社會管理的協(xié)調(diào)部門。社會管理的核心內(nèi)容包括社會組織的管理、社區(qū)管理等，社會組織是社會工作開展的重要載體，社區(qū)是社會工作開展的重要場所，所以廣東的社會工作發(fā)展，生長于廣東社會管理創(chuàng)新的大環(huán)境下，贏得了多方面支持和發(fā)展。

（二）社會工作制度管理：加強組織機構(gòu)建設

廣東為了促進社會工作行政管理工作，加強了組織機構(gòu)建設。首先，廣州、深圳、東莞、江門、惠州、肇慶等市先后成立了由市委、省政府主要領導任組長，組織、民政、司法、財政、人事、教育、工青婦等相關單位為成員的社會工作領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導社會工作的開展；其次，主動爭取各級黨委、政府的重視和支持，以民政部門為依托設立社會工作行政管理機構(gòu)。省廳增設了社會工作處，全部人員均取得全國社會工作者職業(yè)資格或具有社會工作專業(yè)教育背景。廣州、深圳等6個市民政局設立了社會工作處（科）辦。再次，加強領導干部社會工作知識學習與培訓。民政系統(tǒng)積極選送各地級以上市分管社會工作的市領導參加民政部等組織的全國地方黨政領導干部社會工作專題研修班，并組織社會工作管理干部前往香港等地培訓、考察；同時，在省內(nèi)多次組織各類型、各層次的社工知識普及培訓，以提升全體民政干部隊伍對社會工作的認知度。最后，加強行業(yè)自律機構(gòu)建設。重視政府與民間的互動，發(fā)揮行業(yè)機關和社團組織的積極性，互為補充，共同推動社會工作的發(fā)展。2013年3月，廣東成立了全國首個以社會工作師命名的社會工作師聯(lián)合會。多個城市都成立了地方性的社會工作者協(xié)會，在行業(yè)自律、維護社工權益、業(yè)務培訓方面發(fā)揮積極作用[2]。

（三）社會工作載體培育：社會工作機構(gòu)“井噴式增長”

中山大學社會學與人類學學院發(fā)布的一份《廣東省社會工作發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報告》顯示，截止2013年10月，廣東已有400家社會工作服務機構(gòu)，是四川、上海、江蘇、北京等社會工作發(fā)展較快省市的5至8倍，約占全國總數(shù)的32%。截止到2012年底，全省注冊社工總?cè)藬?shù)已達1.4萬人。近幾年，廣東社工隊伍出現(xiàn)了“井噴式增長”[3]。這些社會工作服務機構(gòu)服務項目廣泛，涵蓋老年人、兒童、青少年、學校支持、外來工、社區(qū)矯正、殘疾人、綜合家庭服務、戒毒康復、醫(yī)務社會工作、社會工作專業(yè)咨詢及培訓、服務模式總結(jié)及政策研究、信訪、計生等十幾個項目領域，滿足了服務對象的多元化需求。廣東社會工作機構(gòu)的發(fā)展，首先得益于廣東開展的購買社會服務政策，以及其它相關支持政策。例如佛山市順德區(qū)，2011年規(guī)定對于新開設的民辦社會工作服務機構(gòu)，政府將連續(xù)三年每年給予10萬元的財政補貼。其次，不斷放松社會組織管理的舉措，也大大助推了社會工作機構(gòu)的建立。例如，在社會組織雙重管理成為其發(fā)展羈絆的背景下，開始實行社會組織注冊新政。2012年5月1日起，廣州市全面實施社會組織直接登記，即除法律、行政法規(guī)規(guī)定的如民辦教育、民辦醫(yī)療、民辦培訓類社會組織成立須經(jīng)政府有關主管單位前置審批或?qū)徍送?，其他社會組織可以直接向民政部門申請登記[4]。

（四）社會工作平臺創(chuàng)建：政府廣泛購買服務

創(chuàng)新社會管理、建設服務型政府，就是要縮小和分解政府的管理權限和范圍，把不該由政府承擔或政府做不好的職能轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)政府與市場、社會之間的合理分工，而政府購買服務的推行，恰恰與政府改革思路相契合[5]。為了踐行這一思路，同時不斷滿足人們?nèi)找鎻碗s多樣的社會需求，廣東大力推行了政府面向社會機構(gòu)購買服務的機制，為社會工作發(fā)展創(chuàng)造了良好平臺。政府購買服務主要包括服務中心服務購買、項目購買和崗位購買三類，其中最核心的是服務中心服務購買。服務中心服務購買包括兩種方式，分別以廣州和深圳為代表。廣州是以街道為單位，要求每個街道都建一個“家庭綜合服務中心”，由民政部門代表區(qū)財政，通過招投標的方式，向社會組織提供每年150—200萬不等的資金，社會工作機構(gòu)負責中心的承包運營，向街道所轄社區(qū)的居民提供各種家庭服務。深圳則以“社區(qū)服務中心”為服務購買平臺，由區(qū)財政出資，民政部門作為政府代表與社工機構(gòu)簽定購買服務協(xié)議，每個社區(qū)服務中心年投入50萬元。廣東項目購買的方式也比較廣泛，主要包括戒毒、青少年、外來工等領域，社工機構(gòu)以競標的方式接受政府服務購買，以建立服務點的形式開展服務。崗位購買是指政府設崗、出資，機構(gòu)出人，社會工作者駐進相關單位開展專業(yè)服務，例如目前深圳多家醫(yī)院的醫(yī)務社會工作者就是這種模式。

（五）社會工作人才專業(yè)化：人才培養(yǎng)與督導指導

根據(jù)調(diào)查后的粗略估計，現(xiàn)階段廣東從事社會工作的人員中，大約70%是社會工作、社會學或心理學相關專業(yè)畢業(yè)生；同時，各機構(gòu)開展的服務能夠運用社會工作的個案、小組、社區(qū)等專業(yè)方法，項目策劃也已經(jīng)成為社工們的必備技能，這體現(xiàn)了廣東社會工作隊伍較高的專業(yè)化程度。這一方面得益于廣東及周邊省份對社會工作人才的教育培養(yǎng)，例如廣東省有15所高校開辦了社會工作專業(yè)，并且一個突出的特點是廣東高校教師創(chuàng)建社會工作機構(gòu)普遍化，盡管學術界對這一問題褒貶不一，但畢竟老師能夠帶領學生從事較系統(tǒng)、專業(yè)的社會工作實踐，從提升學生實踐能力方面講是大有裨益的。另一方面，廣東與港澳地區(qū)毗鄰，使其社會工作發(fā)展大大受益。這不僅包括政策學習、模式借鑒，更重要的是專業(yè)人才的培養(yǎng)與專業(yè)督導的指導。廣東多家機構(gòu)的創(chuàng)辦人或主要負責人，持有香港社會工作專業(yè)學位或香港社會工作者資格證書，個別機構(gòu)甚至是由香港專業(yè)人士直接創(chuàng)辦；廣東社會機構(gòu)經(jīng)常派遣社工前往香港參加培訓學習，使社工的知識和技能不斷提升。例如筆者調(diào)查的廣州Q機構(gòu)的戒毒社會工作者小譚，在香港兩周的學習后覺得受益匪淺，他原先在內(nèi)地讀大學，課堂上接觸過敘事治療方法，但教師講得比較簡單，通過培訓課上老師的現(xiàn)場演示，他對敘事治療的具體操作步驟有了深入學習，另外還學到了精要療法這個比較新的治療模式，讓他覺得在戒毒實務中非常受用。廣東省大多數(shù)社會工作機構(gòu)都聘請了香港的社工督導，這些督導大都具有豐富的社會工作實踐經(jīng)驗，可以為機構(gòu)運作與具體項目開展提供很好幫助，讓本土社會工作者學習到更多專業(yè)的知識和技能。

二、廣東社會工作實踐中的問題反思

（一）組織自主性：購買服務還是購買機構(gòu)？

黨的十八大報告明確提出要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，其目的就是要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實現(xiàn)社會良性互動、多方共同治理的新局面[6]。政府向社會工作機構(gòu)購買服務，就是在這一思想指導下的現(xiàn)實行動，但在實踐運作中，社會工作機構(gòu)的自主性面臨威脅。首先，很多基層政府在購買服務中心存“不求有功，但求無過”的心態(tài)，在競標的過程中，機構(gòu)需首先得到街道、社區(qū)的認同，提前與之達成“共識”，是競標成功的關鍵。這種情況下，機構(gòu)就會委曲求全，做一些迎合性工作。其次，機構(gòu)對政府的資源依賴大。廣東的很多社會工作機構(gòu)都是在政府推開購買服務時倉促成立的，其主要資金支持就是政府的服務購買出資，甚至很多機構(gòu)都是在獲得資助后再著手招聘大批工作人員，這種過度依賴，致使機構(gòu)“看臉色行事”。鑒于這種服務購買中機構(gòu)自主性缺失的威脅，讓人不禁發(fā)出如下疑問：政府是在購買服務，還是在購買社會工作機構(gòu)？

由此可見，政府應該進一步改善管理思維，真正把社會組織看做獨立參與社會管理的主體，是扶持社會組織發(fā)展，而非控制社會組織。具體就要完善服務購買機制，實現(xiàn)公平競爭，防止服務購買中的人為操作、尋租等行為，同時拓展支持社會組織的渠道，不斷提升其獨立成長能力，消除過度依賴。

（二）社會認知：社會工作認可度真的很高嗎？

廣東社會工作取得了良好發(fā)展，各級政府、高校、社會組織、社區(qū)都成為了重要參與者，服務也惠及到了各類社會群體，社會工作作為一個職業(yè)也逐漸被更多認可。但是，與此同時，仍有相當一部分人對社會工作持否定態(tài)度，這其中不乏社會福利領域的官員、學者等。根據(jù)筆者的訪談，這部分人主要有以下觀點。首先，有些人認為社會工作是在浪費錢，認為每個中心一年花幾十萬甚至上百萬，卻沒有見到明顯的效果。但是，根據(jù)調(diào)查和走訪，其實有很多的兒童、老年人、殘疾人得到了社會工作的幫助，很多兒童放學后不用家人照看，可以在服務中心參加活動或游戲，很多老年人有了活動場所，有需要的老人還享受到了居家服務；另外，社會工作本就是給予服務，很多成效是無形的，長遠來看才能顯現(xiàn)。其次，斯皮格與希爾曾指出社會政策包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房以及個人福利服務等五種福利[7]。對社會工作持反對意見的學者指出，中國的前四項基本社會政策還未做好，現(xiàn)在開展社會政策的第五項內(nèi)容——個人社會服務，是一種奢侈。其實這種看法沒有道理，因為首先從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，西歐社會工作的專業(yè)化開始于19世紀末20世紀初，比德國社會保險制度的建立稍遲一點，但是比英國出臺《貝佛里奇報告》從而建立完善的福利制度早了許多；美國社會工作專業(yè)化開始于20世紀初，也早于其《社會保障法》的頒布。由此可見，社會工作并不是要在其它社會政策領域完善后才能發(fā)展。其次從社會工作自身價值來看，其側(cè)重的是物質(zhì)之外的服務，它對人的健康、全面發(fā)展有重大意義，是其它政策領域無法企及的，社會工作更多地是關注社會特殊弱勢群體的利益，更加體現(xiàn)了公平、正義的社會價值。但不可否認，社會工作在發(fā)展中依然存在很多觀念上的阻力，需要在發(fā)展中擴大宣傳，并用實際成效證明自己。

（三）專業(yè)化困境：誰同化誰？

廣東社會工作實踐中，依然面臨專業(yè)化困境。盡管家庭綜合服務中心或社區(qū)服務中心都設在基層社區(qū)，看似社會工作已經(jīng)滲透到社會各個角落，但事實卻是，社會工作面臨著與老社區(qū)工作者的沖突，誰同化誰，決定著專業(yè)命運。當下，社會工作服務中心做的是增量工作，與作為“基層政府代表”的老社區(qū)工作側(cè)重不同，但也正因為如此，其面臨角色尷尬，往往被社區(qū)居民看作是一種補充或協(xié)助，有時為了和社區(qū)搞好關系并獲得支持，不得不做一些社區(qū)干部分派的任務，這種被同化的風險值得警惕。另一方面，被同化的風險還存在于社會工作機構(gòu)之中。由于廣東鋪開購買服務時廣東的社會工作機構(gòu)不足，當時政府放開了社會組織準入門檻，致使很多具有基層政府、咨詢公司、商業(yè)企業(yè)背景的機構(gòu)進入社工領域。深圳的G機構(gòu)就擁有企業(yè)背景，社會工作者的訪談發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)的創(chuàng)建人本身缺乏社會工作知識和理念，參與動機不純，一心只想把機構(gòu)做大，不關心專業(yè)社會工作活動的開展，社會工作者在開展活動時，常常和機構(gòu)之間產(chǎn)生價值沖突，有時面臨堅持自己或選擇離開的兩難抉擇。這種情況下，社工同樣存在被同化的風險。

（四）資源配置：怎樣做到公平？

廣東2013年底的社會工作服務機構(gòu)約為400家，但這400家中，廣州占約160家，深圳約100家，兩個城市占了全省60%以上。對整個省來講，這就體現(xiàn)了社會工作服務的非均等化，違背公平原則。更加矛盾的是，社會工作尤其要關懷特殊弱勢群體，經(jīng)濟落后地區(qū)應該是更需要社會工作服務的地方。當然，這個問題不是某個省的問題，是我國普遍存在的問題，也不僅是社會工作服務的問題，而是整個公共服務領域都存在的問題。但必須面對這一問題。從全省的角度來看，需要逐步提升公共服務均等化的層次，從市級統(tǒng)籌發(fā)展到省級統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。從微觀來講，也存在公平性問題。例如深圳計劃2015年將在600個社區(qū)全面建立社區(qū)服務中心，但是，社區(qū)的類別是不同的，有高檔社區(qū)，有較貧困社區(qū)，那投資是否應該一樣？同樣值得思考。筆者認為，應該為有更多弱勢群體的社區(qū)提供更大的支持，從而真正實現(xiàn)資源價值利用最大化。

（五）服務成效：誰以及多少人受益？

社會工作的專業(yè)方法以及服務模式保證了其具有良好的服務效果，可以使被服務對象受益。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管設置了社區(qū)服務中心，還是有很多潛在服務對象無法得到服務。一方面，在廣州市，由于服務中心是以街道的形式設置的，所以離中心近的很多居民去往服務中心比較方便，也能夠更便利地獲得舉辦各種活動的信息，他們與服務中心的工作人員也較熟悉，參與積極性高，往往容易成為社區(qū)服務中心的受益對象。但那些居住社區(qū)離服務中心較遠的居民，就有多種因素限制，例如身體羸弱的老人就會礙于距離，不愿前往社區(qū)服務中心。這就需要社區(qū)服務中心的社工考慮到這些因素，在可能的情況下把活動和服務擴展到距離較遠社區(qū)，實現(xiàn)大家公平參與。另一方面，即使在以社區(qū)為單位設置服務中心的深圳，依然存在服務覆蓋的問題。根據(jù)調(diào)查了解，參加服務中心活動的往往局限于某一部分人。例如老人群體中，對社工認可度較高，且認為能夠在服務中心找到樂趣或獲得幫助的人，往往會很積極地參加活動，但是每一次活動都是以這部分人為主，還有相當數(shù)量存在需求的老年人，因個人心理障礙、對社工認可度不高或社區(qū)融入不足等原因，不愿參加活動。這就需要社區(qū)服務中心的工作人員做好宣傳，主動與這部分人群接觸，協(xié)助消除其參與障礙，同時，針對需求完善活動設計和服務提供，爭取獲得更廣泛的參與，使服務中心發(fā)揮更大價值。

三、結(jié)論

廣東的社會工作實踐走在全國前列，制度與模式創(chuàng)新下取得了一系列成果。把社會工作置于社會管理創(chuàng)新框架下，構(gòu)建了較完善的社會工作管理體制，培育了大量專業(yè)的社會工作機構(gòu)，廣泛開展政府購買服務，社會工作服務的專業(yè)化程度不斷提升，是我國社會工作本土化的重要實踐成果，為國內(nèi)其它地區(qū)社會工作的發(fā)展提供了重要借鑒。但是，不可否認，其社會工作實踐仍然處于不斷探索階段，出現(xiàn)的問題也值得我們思考。如何在服務購買中確保組織的自主性？如何讓更多的人認可社會工作？如何維護社會工作的專業(yè)性？如何更公平地配置社會資源與社會服務？如何讓更多的人享受到社會工作服務？這一系列問題需要我們不斷探索來解答。

[1]徐永祥.社會工作是現(xiàn)代社會管理與公共服務的重要手段[J]．河北學刊，2007,(3)：67．

[2]劉洪.廣東探索建立現(xiàn)代社會工作制度的實踐與思考[J].中國民政，2010,(10):23.

[3]廣東社會工作發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報告,社工缺口超4萬[EB/OL].http://salon.swchina.org/survey/2013/1225/3112.shtml，2013-12-25.

[4]馬驊.廣東新政下社會組織注冊的現(xiàn)狀與困境[J].中國發(fā)展簡報，2013,(2):41.

[5]岳經(jīng)綸，郭英慧.社會服務購買中政府與NGO關系研究——福利多元主義視角[J].東岳論叢，2013,(7):5.

[6]郭承錄.學習貫徹黨的十八大精神加強和創(chuàng)新社會管理的思考[N].甘肅日報,2012-11-30(11).

[7]岳經(jīng)綸,陳澤群，韓克慶.中國社會政策[M].上海：格致出版社，2009.2.