●陳慧君

淺析“三公”經(jīng)費問題及其治理對策

●陳慧君

“三公”經(jīng)費是指財政撥款開支的出國（境）經(jīng)費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費。長期以來，因為“三公”經(jīng)費的濫用和不透明，黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等公費旅游、公車消費、公款吃喝的不良“三公”消費行為，為社會所普遍關(guān)注，甚至影響到黨和政府的形象和公信力。如何強化“三公”經(jīng)費管理，從根源上斬斷不良作風的“資金鏈”，是黨和政府一直關(guān)注的話題。從2011年，中央單位“三公”經(jīng)費首次公開，拉開了各級政府及其有關(guān)部門“三公”經(jīng)費公開的帷幕，到2012年中央八項規(guī)定和2013年厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費的要求，再到2013年國務(wù)院“約法三章”中“三公”經(jīng)費只減不增的承諾，都充分表明了國家嚴格管控“三公”經(jīng)費，建設(shè)廉潔、節(jié)儉、高效政府的堅定決心。

2012年以來，各地各部門認真貫徹落實中央八項規(guī)定、國務(wù)院“約法三章”的要求，進一步完善制度，加強管理，“三公”經(jīng)費支出呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，公費旅游、公車消費、公款吃喝等不良行為和不良作風得到有效遏制。以2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計結(jié)果為例，所審計的38個部門2013年“三公”經(jīng)費和會議費財政撥款支出比上年下降22.93%。近日，河南省18個廳局公開了2013年的“三公”經(jīng)費相關(guān)信息：2013年，這18個廳局的“三公”經(jīng)費也普遍下降，降幅從10%到30%不等。盡管如此，我們也必須清醒地看到，在“三公”經(jīng)費管理使用中，財經(jīng)紀律意識淡薄、管控不嚴、損失浪費等問題依然存在，這些現(xiàn)象必須引起相關(guān)部門的高度重視，強化源頭治理，從根本上糾正和防范。

一、“三公”經(jīng)費管理使用中存在的主要問題

（一）因公出國（境）經(jīng)費方面

一是超標準、超預算或超范圍列支出國（境）費用問題突出。2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計發(fā)現(xiàn)，有14個部門本級和54個所屬單位超標準、超預算或超范圍列支出國（境）費用3229.53萬元，有問題部門占所檢查38個部門的37%。二是用公款報銷持因私證件出國（境）費用時有發(fā)生。如中科院生態(tài)環(huán)境研究中心在其2012年和2013年未經(jīng)批準的“雙跨”團組中，邀請自然科學基金會主管項目的1名工作人員持因私護照分別出訪美國、加拿大，承擔其費用4.12萬元。再如，某學校有3名工作人員未經(jīng)上級部門批準，持因私護照參加某學會組織的歐洲考察團，列支因公出國（境）的費用近10萬元。三是個別單位在專項經(jīng)費、項目資金中列支不符合資金使用方向及預算安排的出國（境）費用。如，某職業(yè)培訓學校2013年無出國（境）經(jīng)費預算，但在上級撥付的職業(yè)培訓專項資金中列支考察培訓費3.1萬元。四是向下屬單位轉(zhuǎn)移、攤派支付因公出國（境）費用問題仍然存在。仍以2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計為例，審計發(fā)現(xiàn)有9個部門本級和14個所屬單位由企事業(yè)單位承擔出國（境）費用1568.75萬元。再如國資委2013年組織的19個出國（境）培訓團組中，中央企業(yè)等承擔國資委機關(guān)人員費用434.02萬元。

（二）公務(wù)用車購置及運行經(jīng)費方面

一是違規(guī)配備使用車輛問題突出。主要是超編制、超標準配備公務(wù)用車，借用下級單位及其他單位車輛，接受企事業(yè)單位及個人捐贈車輛等。2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)：14個部門本級和13個所屬單位公務(wù)用車配備超編制289輛、超標準123輛；8個部門本級和32個所屬單位長期占用下屬單位和其他單位車輛145輛，還通過租賃等方式變相配備公務(wù)用車62輛。二是公務(wù)車輛政府采購定點維修制度執(zhí)行不嚴格，車輛未定點維修現(xiàn)象普遍，這也是公車維修費用居高不下的一個重要原因。三是部分單位仍存在無預算、超預算列支公務(wù)用車費用問題。2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)，6個部門本級和63個所屬單位無預算、超預算列支公務(wù)用車費用1094.15萬元，其中國資委及其57個所屬單位619.34萬元。

（三）公務(wù)接待經(jīng)費方面

一是超預算、超標準在公用經(jīng)費中列支公務(wù)接待費用。二是向下屬機構(gòu)、企事業(yè)單位、地方轉(zhuǎn)移、攤派支付公務(wù)接待費用。如，新聞出版廣電總局、人民銀行等4個部門本級和中國林業(yè)科學研究院、湖南證監(jiān)局等6個所屬單位轉(zhuǎn)嫁或攤派、自行調(diào)劑項目或其他支出用于公務(wù)接待266.85萬元。再如，某省局機關(guān)公務(wù)接待費一年賬簿上只列支了3.5萬元，未超過當年公用經(jīng)費預算的2%。但經(jīng)深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其在所屬飯店簽單消費及在所屬事業(yè)單位報銷局領(lǐng)導招待費40多萬元。三是在培訓費、會議費中列支公務(wù)接待費。就是把招待費開成賓館、酒店出具的會議費或培訓費發(fā)票列支或套現(xiàn)。四是現(xiàn)金方式結(jié)算招待費用問題較為突出。如，河南省自2012年12月1日起實行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄至今，仍有部分單位未嚴格執(zhí)行規(guī)定，對公務(wù)接待費和公務(wù)用車運行維護費等還在使用現(xiàn)金結(jié)算。

二、“三公”經(jīng)費問題原因分析

(一)思想認識不到位

有的部門和單位主要領(lǐng)導財經(jīng)紀律意識淡薄，厲行節(jié)約反對浪費的意識不強，對“三公”消費還存僥幸心理，認為沒有裝進自己口袋，就沒啥大不了的。還有的認為《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》只是約束財政撥款的黨政機關(guān)，對有其他收入來源的事業(yè)單位、國有企業(yè)等不適用，認為不是花的財政撥款，仍然我行我素地進行“三公”消費。凡此種種，不一而足，結(jié)果使“三公”經(jīng)費使用管理控制不嚴，成為滋生不良作風甚至腐敗的溫床。

（二）預算管理不精細

目前，財政部門“三公”經(jīng)費預算管理還較為粗放，主要表現(xiàn)在：第一，“三公”經(jīng)費預算規(guī)模的確定不科學。部門（單位）“三公”經(jīng)費預算規(guī)模的確定，不是以零基預算法確定合理的預算限額，而是根據(jù)上年支出情況確定。如，2013年，為貫徹落實中央八項規(guī)定，中央單位統(tǒng)一按5%比例壓減一般性支出，中央部門機關(guān)本級“三公”經(jīng)費執(zhí)行數(shù)比上年決算下降了35%。不少地方也以2012年“三公”經(jīng)費實際支出數(shù)為基礎(chǔ)按一定比例壓減后作為2013年支出控制數(shù)，2014年“三公”經(jīng)費預算規(guī)模則以2013年支出控制數(shù)為限進行總量控制，只要年度“三公”經(jīng)費支出不超控制數(shù)就行，三個分項費用之間還可以調(diào)劑使用。有的市縣級財政部門限于財力，部門（單位）“三公”經(jīng)費預算甚至沒有確定的預算規(guī)模，全部打捆包括在公用經(jīng)費之中。第二，“三公”經(jīng)費預算不細化。目前，財政部門對“三公”經(jīng)費預算還沒有實行分項審核批復，沒有分項單列。這樣，預算執(zhí)行與預算目標是不銜接的，甚至是脫節(jié)的，對預算執(zhí)行的管控就沒有剛性依據(jù)。

（三）管理制度不完善

目前，會議費、培訓費的相關(guān)管理規(guī)定比較系統(tǒng)、詳細，而且便于執(zhí)行，如明確的會議分類、審批、開支范圍、標準和結(jié)算支付等。但“三公”經(jīng)費的開支范圍和支出標準仍不健全、不完善，支出審批程序還不明確、不規(guī)范，內(nèi)部控制、監(jiān)督檢查和責任追究制度還存在著不健全、不落實等制度缺陷和管理漏洞。除因公出國（境）方面出臺了《因公短期出國培訓費用管理辦法》、《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》，對因公出國的審核審批、經(jīng)費開支范圍、財務(wù)審核報銷等方面進行了具體規(guī)定以外，在公務(wù)接待和公務(wù)用車方面，還沒有出臺針對性的管理辦法，對公車購置和運行維護以及公務(wù)接待審批控制程序、支出標準、支出審批以及會計核算等方面也沒有明確規(guī)定，是公務(wù)接待和公務(wù)用車方面問題突出的一個重要原因。如，公務(wù)接待的審批程序、支出審核不規(guī)范，就可能導致高標準消費、個人消費甚至虛假消費等在經(jīng)費支出審核時都能蒙混過關(guān)，得以公款報銷。

（四）信息公開不規(guī)范

主要是“三公”經(jīng)費預算、執(zhí)行及決算情況對社會公眾公開的內(nèi)容不夠細化，對本單位職工的公開公示也缺乏硬性規(guī)定，社會公眾和單位職工的監(jiān)督作用不能得到充分發(fā)揮。目前向社會公開的“三公”經(jīng)費主要是預算及支出的總金額，沒有公務(wù)人數(shù)、次數(shù)、人均費用等相關(guān)明細信息，公眾對支出的具體內(nèi)容和合理性無從了解。向本單位職工公開方面，因沒有明確規(guī)定，大部分單位“三公”經(jīng)費預算決算情況對本單位職工都不透明，只有單位領(lǐng)導和少數(shù)財務(wù)人員知道，單位其他職工無法發(fā)揮日常監(jiān)督作用，因而也不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。

（五）監(jiān)督懲處不到位

一是常態(tài)化的監(jiān)督機制不完善。對部門（單位）“三公”經(jīng)費支出的監(jiān)管，目前仍以財政、審計部門事后的專項檢查為主，但由于時間、人力限制，只能是重點抽查，難免掛一漏萬。而對所有預算單位所有財政資金包括“三公”經(jīng)費日常支出進行持續(xù)性、常態(tài)化的事前、事中監(jiān)督控制機制仍然缺失，不能起到預先防范或?qū)栴}化解在萌芽階段的作用，不能最大限度地減少既成事實帶來的損失。二是責任追究不到位。雖然實行中央八項規(guī)定以來，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處和公布了不少“四風”方面的典型案件，起到了強烈的震懾作用，但相對于數(shù)量眾多的部門（單位）和規(guī)模巨大的財政資金來說，由紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題畢竟還是少數(shù)。作為“三公”經(jīng)費管理和監(jiān)督的主要責任主體，預算部門（單位）、財政部門、審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)的大量“三公”經(jīng)費方面問題，由于缺少剛性移送懲處規(guī)定，對問題的處理仍然存在著“對事不對人”的現(xiàn)象，一般都能做到整改措施落實到位，資金、資產(chǎn)處理到位，但對違規(guī)違紀責任人員的處理仍失之于寬，失之于軟，責任追究不到位，起不到相應(yīng)的懲戒警示作用，造成許多問題屢查屢犯。

三、加強“三公”經(jīng)費管理的對策建議

（一）加強宣傳培訓

部門（單位）領(lǐng)導是“三公”消費的主體，也是“三公”經(jīng)費管理的責任主體，為了切實發(fā)揮部門規(guī)范管理使用“三公”經(jīng)費的積極性和主動性，提高管理效率，紀檢監(jiān)察部門、財政部門要強化對部門（單位）主要負責人和財務(wù)負責人黨紀政紀、財經(jīng)紀律、法規(guī)制度以及政策規(guī)定等方面的教育和培訓，提高其思想認識，使其以身作則，作出表率，帶動部門(單位)進一步規(guī)范“三公”經(jīng)費管理，切實提高財務(wù)管理水平。

（二）強化財政預算管理

財政預算的精細化、透明化是預算執(zhí)行和財政監(jiān)督的基礎(chǔ)和依據(jù)，沒有科學合理的預算，談預算控制和監(jiān)督是無源之水、無本之木。“三公”經(jīng)費預算，要按照“先有預算、后有支出”的原則，根據(jù)各部門（單位）年度工作計劃任務(wù)和業(yè)務(wù)特點來編制，并分項單列“三公”經(jīng)費預算，加強預算編制與執(zhí)行的銜接，建立厲行節(jié)約、反對浪費的長效機制。年度預算執(zhí)行中，對“三公”經(jīng)費，原則上不予追加（或調(diào)增），特殊情況確需追加的，要按規(guī)定從嚴審核審批，強化預算執(zhí)行約束力。

（三）完善“三公”經(jīng)費管理制度

貫徹落實中央?yún)栃泄?jié)約、反對浪費的規(guī)定，在抓好現(xiàn)有各項公務(wù)支出管理制度貫徹落實的同時，繼續(xù)完善有關(guān)補充規(guī)定和配套辦法。特別是要盡快研究制定公車購置及運行維護、公務(wù)接待經(jīng)費管理制度辦法，對公車購置和運行維護以及公務(wù)接待審批控制程序、支出標準、支出審批以及會計核算等進行明確具體的規(guī)定，構(gòu)建厲行節(jié)約、反對浪費的長效機制，保障中央各項政策措施落到實處。

（四）規(guī)范“三公”經(jīng)費信息公開工作

出臺財政預算編制、執(zhí)行、決算公開尤其是“三公”經(jīng)費信息公開管理辦法，針對社會公眾和單位職工不同范圍的公開內(nèi)容、公開格式和形式、公開時間和要求等方面作出具體規(guī)定。特別是要細化公開內(nèi)容，將出訪人員名單、路線、公務(wù)接待人數(shù)、次數(shù)、人均費用等信息以及公務(wù)車數(shù)量、運行里程、消耗油修配費用等信息進行公開，切實增強財政預算資金包括“三公”經(jīng)費支出的透明度，自覺接受社會各界監(jiān)督。

（五）健全完善監(jiān)管和懲治機制

一是加強日常動態(tài)監(jiān)控。全面推行公務(wù)卡制度改革，將公務(wù)消費信息納入財政集中支付系統(tǒng)與發(fā)卡行交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由財政部門通過電子信息系統(tǒng)實行動態(tài)監(jiān)控，嚴格控制“三公經(jīng)費”支出，及時發(fā)現(xiàn)和攔截各種違規(guī)業(yè)務(wù)，有效防范和控制財政資金支付風險。二是強化重點監(jiān)督檢查。財政、審計部門要將“三公”經(jīng)費納入經(jīng)常性監(jiān)督檢查，結(jié)合日常監(jiān)控情況，有計劃地選取部門（單位）開展“三公”經(jīng)費重點檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。三是加大責任追究力度。建立健全財政、審計與紀檢監(jiān)察機關(guān)案件移送處理制度，對違反“三公”經(jīng)費管理規(guī)定的責任人移送處理情形、移送形式、移送時限、處理結(jié)果反饋以及應(yīng)移送而不移送的責任追究等進行明確規(guī)定，加強執(zhí)法執(zhí)紀部門間溝通銜接，加大責任追究力度，形成監(jiān)管合力，切實營造“三公”經(jīng)費的高壓態(tài)勢和厲行勤儉節(jié)約的良好氛圍?！?/p>

河南省財政廳監(jiān)督檢查局）