● 汪周腰

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面展開和改革開放的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好。而與此同時(shí)，村干部職務(wù)犯罪也逐年呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，不僅直接侵害了農(nóng)民利益，而且嚴(yán)重影響了黨群、干群關(guān)系和農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了深入研究農(nóng)村領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、誘因，探討預(yù)防村干部職務(wù)犯罪的對(duì)策，現(xiàn)以湖北省武漢市新洲區(qū)為例，對(duì)村干部職務(wù)犯罪開展預(yù)防調(diào)查。

一、村干部職務(wù)犯罪的基本情況

2009年至2012年，新洲區(qū)人民檢察院共立案查辦村干部職務(wù)犯罪案件26件58人，占立案總?cè)藬?shù)的64.4%，涉案金額達(dá)1000余萬(wàn)元，其中大案率、提起公訴率、有罪判決率均為100%。經(jīng)過調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，2009年以來，新洲區(qū)村干部職務(wù)犯罪呈現(xiàn)七大特點(diǎn)。

（一）村干部職務(wù)犯罪呈頻發(fā)態(tài)勢(shì)

縱觀新洲區(qū)人民檢察院近年來查辦村干部職務(wù)犯罪案件情況，2005年至2007年查辦0件0人，2008年查辦2件4人，占當(dāng)年立案總?cè)藬?shù)的6%，而2009年至2012年期間，立案查辦村干部人數(shù)所占立案總?cè)藬?shù)百分比連年保持在50%以上（見表1），呈現(xiàn)出不容忽視的頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)。

表1 2009-2012查辦村干部職務(wù)犯罪案件數(shù)情況表

圖1 2009-2012立案查辦村干部職務(wù)犯罪案人數(shù)

圖2 2009-2012查辦村干部職務(wù)犯罪人數(shù)占立案總?cè)藬?shù)比

(二)犯罪主體身份以“三大員”居多

26件村干部職務(wù)犯罪案主要以村支書、村主任、村會(huì)計(jì)為主，即所謂的農(nóng)村基層組織中的“三大員”。查辦的案件中涉及村黨支部書記18人 （其中6人是支部書記兼村委會(huì)主任），占涉案人數(shù)31%，村委會(huì)主任14人，占涉案人數(shù)24%，二者比例超過涉案總?cè)藬?shù)的一半，占55%。村委會(huì)其他成員26人，占涉案人數(shù)45%（見圖3）。

圖3 2009-2012村干部職務(wù)犯罪案人員構(gòu)成情況

（三）涉案罪名以貪污犯罪居多

26件村干部職務(wù)犯罪案中，村干部職務(wù)犯罪類型主要集中在貪污、受賄和挪用公款上，且貪污、挪用公款犯罪的比例較大，占涉案人數(shù)83.8%，反映出貪污犯罪是當(dāng)前農(nóng)村職務(wù)犯罪的主要類型。

(四)涉案金額較大

從圖4可以看出，查辦的貪污案件金額主要集中在5萬(wàn)元至50萬(wàn)元之間，占涉案人數(shù)88%，100萬(wàn)元以上的特大案，占涉案人數(shù)8%；查辦挪用公款案件金額主要集中在10萬(wàn)元至50萬(wàn)元之間，占涉案人數(shù)83.3%；查辦受賄案件金額主要集中在5萬(wàn)元至10萬(wàn)元之間，占涉案人數(shù)83.3%。

圖4 2009-2012村干部主要職務(wù)犯罪類型所涉金額情況

村干部職務(wù)犯罪已由過去不起眼的“小打小鬧”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在主觀性較強(qiáng)、涉案金額較大的態(tài)勢(shì)，所查辦的貪污、受賄案件都是5萬(wàn)元以上的大案，挪用公款案件都是10萬(wàn)元以上的大案，甚至出現(xiàn)了貪污100萬(wàn)元以上的特大案件。

(五)共同犯罪比例大，窩案、串案突出

在所查辦案件中，窩案、串案為20件，占查辦總數(shù)的76.9%。發(fā)案特點(diǎn)主要可分為三類：

一是整個(gè)“班子”集體作案。如新洲區(qū)某村黨支部書記、村委會(huì)主任胡某某伙同黨支部副書記周某某、出納趙某某利用職務(wù)便利合伙貪污36萬(wàn)元并私分。二是內(nèi)外串通作案。如某村周某某等5名村干部以出具白條而不開正式財(cái)務(wù)收據(jù)的方式將本村被征用土地面積內(nèi)一堵院墻的10萬(wàn)元補(bǔ)償款隱瞞不報(bào)，予以侵吞。三是上下聯(lián)手作案。如某村黨支部書記朱某某伙同出納朱某某與該村某建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)指揮部工作人員潘某某聯(lián)手，在項(xiàng)目征用該村土地面積過程中虛增、虛列被征用土地面積和地面附著物數(shù)量，套取國(guó)家土地補(bǔ)償款和地面附著物補(bǔ)償款180余萬(wàn)元，共同貪污108萬(wàn)余元。

(六)犯罪手段原始、直接

從所查辦的貪污犯罪案件看，虛列開支、虛報(bào)冒領(lǐng)、隱匿收入、欺上瞞下，套取和侵吞國(guó)家撥付給村里的征用土地補(bǔ)償款是作案的主要手段和特點(diǎn)。如某村黨支部書記朱某某伙同出納朱某某貪污108萬(wàn)余元案中，二人主要是采取虛列造表、偽造簽字、欺騙審批等手段，以虛列、虛報(bào)村民領(lǐng)取土地補(bǔ)償款和遷墳補(bǔ)償款支出等方式套取國(guó)家征地補(bǔ)償款。在涉及拆遷補(bǔ)償、征用土地的村中，村干部均存在類似作案情況。

從查辦挪用公款犯罪案件看，多次作案、重復(fù)作案，白條抵庫(kù)、自收自支是作案的主要手段和特點(diǎn)。新洲區(qū)某村朱某某在擔(dān)任黨支部書記期間，于2003年年初至2004年10月先后12次挪用公款共計(jì)37萬(wàn)余元給他人用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或歸個(gè)人使用，全部是以白條抵庫(kù)，直至2010年3月案發(fā)仍有4萬(wàn)元未予歸還。某村黨支部書記朱某某伙同村委會(huì)委員兼出納朱某某于2006年1月至2008年6月先后5次挪用公款共計(jì)28.5萬(wàn)元用于個(gè)人使用或給他人用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同樣都是以白條抵庫(kù)，直到2008年12月案發(fā)仍有11萬(wàn)余元未予歸還。某鎮(zhèn)某村黨支部書記胡某某在擔(dān)任該村黨支部書記期間，在領(lǐng)取國(guó)家撥給該村某專項(xiàng)項(xiàng)目占?jí)和恋匮a(bǔ)償款后一直將款項(xiàng)自收自支，而不交由村財(cái)務(wù)管理，并于2008年3月至2009年6月先后4次挪用公款13.7萬(wàn)元給其胞兄用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和兒子結(jié)婚使用，直至2010年1月案發(fā)仍未歸還。

此外，這些村干部職務(wù)犯罪案件還存在以下共同點(diǎn)：

一是涉案領(lǐng)域較為單一。貪污和挪用公款案件發(fā)案高度集中在農(nóng)村征用土地補(bǔ)償款環(huán)節(jié)；受賄案件發(fā)案高度集中在村級(jí)公共設(shè)施施工建設(shè)和集體資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，如村村通公路施工、改水改廁、土地平整、公墓建設(shè)、山地林地轉(zhuǎn)讓。

二是涉案區(qū)域較為集中，主要集中在經(jīng)濟(jì)較活躍、較發(fā)達(dá)地區(qū)，如涉及到土地征用、拆遷補(bǔ)償、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼以及專項(xiàng)建設(shè)資金較多的村。

(七)社會(huì)危害性大

村干部職務(wù)犯罪，尤其是貪污、挪用公款犯罪直接侵害農(nóng)民的利益，農(nóng)民群眾對(duì)此深惡痛絕，容易造成干群關(guān)系緊張，矛盾一旦激化將導(dǎo)致農(nóng)民群眾集體上訪、越級(jí)上訪。如某鎮(zhèn)某村黨支部書記胡某某挪用公款案件，因村務(wù)財(cái)務(wù)不公開，農(nóng)民群眾被占?jí)和恋匮a(bǔ)償款發(fā)放不到位、不及時(shí)導(dǎo)致20余名農(nóng)民群眾集體上訪，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，有的村干部侵吞公款用于打牌、賭博等揮霍腐敗，有的用于賄選或?yàn)樽约医ǚ俊⑸w房，這些行為直接對(duì)黨和政府的形象造成了負(fù)面影響。如在某村黨支部書記朱某某貪污案中，據(jù)該村村民反映，他自2005年當(dāng)上村黨支部書記兼村委會(huì)主任后，長(zhǎng)期租住在街道，很少回村里議政、議事，但家中陸續(xù)蓋起三間兩層的小洋樓，賭博、打麻將出手闊綽，2008年村換屆選舉期間，一出手就將8萬(wàn)余元用于賄選，社會(huì)影響十分惡劣。

二、村干部職務(wù)犯罪多發(fā)的主要原因

(一)從村干部自身看，綜合素質(zhì)不高，宗旨觀念不強(qiáng)

一是文化素質(zhì)偏低。在涉案的58名村干部中，具有大專以上學(xué)歷的僅1人，占總?cè)藬?shù)的1.7%；具有中專、高中文化程度的16人，占總?cè)藬?shù)的27.6%；初中文化程度的11人，占人總數(shù)的19.0%；初中以下文化程度的30人，占總?cè)藬?shù)的51.7%（見圖5）。

圖5 村干部受教育程度情況

村干部整體偏低的文化素質(zhì)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村的較快發(fā)展，特別是跟不上經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

二是思想政治素質(zhì)不強(qiáng)。一些村干部平時(shí)不注重對(duì)思想政策的學(xué)習(xí)，對(duì)自己要求不嚴(yán)，認(rèn)為只要完成上級(jí)黨委、政府布置的工作任務(wù)就萬(wàn)事大吉，卻把群眾利益置于腦后，不愿自覺接受群眾監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)違法行為心存僥幸。

三是法律意識(shí)淡薄。一些村干部因文化素質(zhì)較低，思想政治素質(zhì)不高，不懂法、不學(xué)法，遵紀(jì)守法意識(shí)差，不能正確認(rèn)識(shí)自己的行為可能帶來的法律后果。如新洲區(qū)某村在所轄街道內(nèi)進(jìn)行財(cái)務(wù)清理的過程中，出納朱某某要求將長(zhǎng)期掌管在村支部書記朱某某手上的100余萬(wàn)元現(xiàn)金交村里入賬時(shí)，朱某某竟說：這100多萬(wàn)元我揣在荷包里熱乎乎的，怎么可能交給村里入賬呢！遂指使朱某某做假賬，兩人合伙虛列開支，虛報(bào)冒領(lǐng)該村村民土地補(bǔ)償款并將款項(xiàng)侵吞。

(二)從村級(jí)組織內(nèi)部看，橫向監(jiān)督困難，民主管理缺失

一是農(nóng)村基層管理和監(jiān)督組織形同虛設(shè)。相當(dāng)一部分村的民主理財(cái)小組、村民代表大會(huì)等組織、制度名存實(shí)亡。一些村民代表在參與村務(wù)、財(cái)務(wù)等重大事務(wù)管理和審查監(jiān)督時(shí)只是圖形式、走過場(chǎng)，并不能認(rèn)真履行民主管理和審查監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督往往流于形式。二是相互監(jiān)督、相互制約掛空擋。有不少村“一把手”大權(quán)獨(dú)攬，獨(dú)斷專行，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的支配由村里的書記、主任等少數(shù)人說了算，收支、審批一條線，村干部之間不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，監(jiān)督制約作用無從談起。三是少數(shù)村干部相互勾結(jié)，利益均沾，對(duì)有利可圖、有油水可撈的事情由“一把手”帶頭腐敗，其他村干部合謀分工，名為“集體協(xié)商”，實(shí)為相互串通，沆瀣一氣。如某村三名主要村干部懷著“有權(quán)不用，過期作廢”的投機(jī)心理，合伙貪污36萬(wàn)余元。四是執(zhí)行“收支兩條線”不嚴(yán)。有的村財(cái)務(wù)管理十分混亂，出納、會(huì)計(jì)一人兼任，管錢、管賬、還管印鑒，給一些法紀(jì)意識(shí)不強(qiáng)、利欲熏心的村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私提供了可乘之機(jī)。

（三）從村級(jí)組織外部環(huán)境看，縱向管理不力，監(jiān)督機(jī)制不健全

一是在村干部的入口上把關(guān)不嚴(yán)?！斑x出”的部分村干部是所謂的“狠人”、“能人”，這些人有霸氣、有威懾力。但對(duì)他們是否具備當(dāng)“村官”的號(hào)召力、凝聚力，是否具備為民服務(wù)的修養(yǎng)和能力則考核、考察不夠全面。加之有的街鎮(zhèn)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)具體事務(wù)性工作，而忽視了對(duì)村干部的思想政治教育和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，為他們履職后的家長(zhǎng)制作風(fēng)埋下了隱患。如新洲區(qū)人民檢察院在2009年查處某村原村支部書記朱某環(huán)、出納朱某某貪污、挪用公款一案時(shí)已對(duì)街道個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)提及朱某環(huán)思想壞、不純潔，但在改選村委會(huì)時(shí)朱某環(huán)還是擔(dān)任了村主任。隨后，朱某環(huán)于2012年因貪污13.3萬(wàn)元、受賄26.095萬(wàn)元被該院依法查處。村干部選任值得深思。

二是在推行村務(wù)公開上執(zhí)行不力。在村務(wù)、財(cái)務(wù)公開上只注重形式，只公開財(cái)務(wù)數(shù)字，而不說明具體收支事項(xiàng)，村民只知其表，不知其里。有的村設(shè)置宣傳公示欄主要是為應(yīng)付上級(jí)檢查，一些村規(guī)章制度寫在紙上，掛在墻上，就是難以落實(shí)在工作上。在管理上則暗箱操作，收入不入賬、重復(fù)報(bào)賬、虛報(bào)冒領(lǐng)、白條入賬問題在村賬目中非常突出。

三是監(jiān)督體系不完善。由于各種原因，上級(jí)政府、人大、政協(xié)對(duì)農(nóng)村基層組織的情況調(diào)研不夠；紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)政對(duì)農(nóng)村基層組織的監(jiān)督不夠經(jīng)?；?；相關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)資金的撥付、使用、核實(shí)不到位 ；街鎮(zhèn)經(jīng)管站實(shí)行的“村賬站管”多數(shù)只起到保管賬目和資金的作用，但對(duì)村專項(xiàng)資金的管理使用、大額收支審查、審計(jì)把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致貪污、挪用公款案件發(fā)生。有的經(jīng)管站個(gè)別人員甚至還為村里做假賬，給村干部犯罪提供方便。

三、預(yù)防村干部職務(wù)犯罪的對(duì)策措施

村干部的職務(wù)經(jīng)濟(jì)犯罪行為不僅直接損害了廣大農(nóng)民的切身利益，也嚴(yán)重影響和阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的發(fā)展，激化了農(nóng)村社會(huì)各種矛盾，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，破壞了國(guó)家法律法規(guī)和惠農(nóng)政策的落實(shí)，導(dǎo)致人民群眾對(duì)黨和政府的信任度下降。那么，切實(shí)做到預(yù)防村干部職務(wù)犯罪問題的有效途徑是建設(shè)農(nóng)村民主法治，做好村集體制度規(guī)范化建設(shè)，從制度上管好村干部。

（一）完善村干部選拔制度

農(nóng)村是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要陣地，選好得力干部，用德能兼?zhèn)涞母刹渴寝r(nóng)村工作之本。應(yīng)著力建立起一種選賢任能、能進(jìn)能出、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村干部的積極性。一是要保障村民公平、公正地選舉，使廣大村民能真正按照自己的意愿行使選舉權(quán)，杜絕賄選、拉票等違法行為；二是要積極培養(yǎng)年輕干部，選擇優(yōu)秀、年輕的干部充實(shí)到農(nóng)村干部隊(duì)伍中來，尤其是要吸引大學(xué)生村官到農(nóng)村長(zhǎng)期鍛煉，以此來改變村干部隊(duì)伍的老齡化和學(xué)歷低的現(xiàn)狀；三是規(guī)范農(nóng)村干部的薪酬體系，可以根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，經(jīng)過群眾討論，與村黨支部、村委會(huì)協(xié)商確定一個(gè)合理的數(shù)額，避免一刀切，提高村干部的積極性；四是注重權(quán)利的合理分配，村支書、村主任、會(huì)計(jì)不能一人兼任，否則容易滋生腐敗。

（二）要注重對(duì)農(nóng)村干部的法治教育

要真正遏制村干部職務(wù)犯罪還必須加強(qiáng)對(duì)村干部的教育，尤其是法治教育。針對(duì)村干部法治思想薄弱的現(xiàn)狀，我們要以預(yù)防為主，積極增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部的法律意識(shí)，使廣大村干部從根本上認(rèn)識(shí)到“不能貪”。同時(shí)，還要對(duì)村干部進(jìn)行黨的思想路線、方針政策的宣傳教育，不斷提高村干部的理論水平，讓其明白自己手中的權(quán)力來自于人民群眾，權(quán)力也應(yīng)該服務(wù)于人民群眾。

（三）加強(qiáng)村民民主監(jiān)督

要對(duì)村干部的權(quán)利加強(qiáng)監(jiān)督制約。一是要堅(jiān)持村務(wù)公開，“陽(yáng)光是最好的消毒劑”。在農(nóng)村工作中要堅(jiān)持 “三公開、一監(jiān)督”，即制定和完善黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，做到公開透明的村務(wù)管理。各個(gè)村要從財(cái)務(wù)管理制度、保障核算制度和財(cái)務(wù)公開制度上做到 “五統(tǒng)一”，即時(shí)間統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、科目統(tǒng)一、手續(xù)統(tǒng)一、公開欄統(tǒng)一。二是要充分發(fā)揮村民監(jiān)督小組的作用，要通過強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)村民自我管理，進(jìn)而達(dá)到村民自治的目的，更好地促進(jìn)對(duì)農(nóng)村干部權(quán)利的監(jiān)督。三是建立民主評(píng)議制度，民主評(píng)議制度是預(yù)防村干部職務(wù)犯罪的“長(zhǎng)效機(jī)制”。每年要組織村民對(duì)村干部進(jìn)行一到兩次民主評(píng)議，并將結(jié)果公開，及時(shí)指出存在的問題，并將評(píng)議結(jié)果與村干部年終考核掛鉤。

（四）規(guī)范各項(xiàng)村務(wù)活動(dòng)

健全、規(guī)范的村務(wù)管理制度是防止村干部職務(wù)犯罪的重要屏障。要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)重點(diǎn)工程建設(shè)的指導(dǎo)力度，完善管理制度，定期對(duì)村級(jí)重點(diǎn)工程的資金使用情況進(jìn)行核對(duì)。對(duì)村招待消費(fèi)的使用范圍、程序要加強(qiáng)審核，規(guī)范管理，實(shí)行總額控制，嚴(yán)格審批，嚴(yán)禁賒欠，定期公布等規(guī)定。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制

一要簽訂鎮(zhèn)村《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書》，堅(jiān)持鎮(zhèn)班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村制度，明確“黨建和廉政建設(shè)聯(lián)系點(diǎn)和責(zé)任區(qū)”。二要建立“三資”信息化管理制度。通過計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)管理村級(jí)集體資產(chǎn)、資金、資源，按資產(chǎn)處置實(shí)際設(shè)置審核、審批權(quán)限，固化合同簽訂、資產(chǎn)申請(qǐng)和報(bào)廢等程序，建立數(shù)據(jù)查詢分析模塊，引進(jìn)預(yù)警監(jiān)測(cè)理念，對(duì)在“三資”管理中可能存在的問題進(jìn)行分析預(yù)警、實(shí)時(shí)防控。三要發(fā)揮好“村賬鎮(zhèn)代管”作用，進(jìn)一步規(guī)范手續(xù)。大額支出應(yīng)由村民代表或黨員代表簽字，堵塞財(cái)務(wù)漏洞。四要推行按規(guī)定的選舉程序交叉任職，加強(qiáng)村官成員之間的相互監(jiān)督。各村派駐黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查員應(yīng)定期對(duì)村級(jí)事務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查，完善對(duì)村主要領(lǐng)導(dǎo)的離任審計(jì)和任內(nèi)民主點(diǎn)題審計(jì)，營(yíng)造一種“不敢貪”的環(huán)境氛圍。

（六）嚴(yán)肅查處村干部職務(wù)犯罪

將打擊村干部職務(wù)犯罪與預(yù)防村干部職務(wù)犯罪結(jié)合起來，積極開展對(duì)涉及“三農(nóng)”問題職務(wù)犯罪地預(yù)防工作，努力營(yíng)造農(nóng)村良好的社會(huì)管理環(huán)境和服務(wù)環(huán)境，不斷探索預(yù)防職務(wù)犯罪的新途徑、新方法，加強(qiáng)對(duì)村干部職務(wù)犯罪原因、特點(diǎn)、規(guī)律及預(yù)防對(duì)策等方面的調(diào)查研究。檢察機(jī)關(guān)要加大對(duì)村干部職務(wù)犯罪案件的查處力度，大力維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。